多元主體視角下我國養老服務監管分析

聊城大學 馬文雪

第七次人口普查結果顯示，2020年我國65歲及以上人口近1.91億，占總人口的13.50%，人口老齡化、高齡化趨勢明顯，養老壓力日益增大，對養老服務的數量和質量提出了更高的要求。目前，我國養老服務業發展迅速，截至 2020 年底，全國共有各類養老機構和設施 32.9 萬個，養老床位合計 821.0 萬張，比上年增長 5.9%，[1]總量上有所發展。但也暴露出服務質量不高、服務監管不到位等諸多問題，制約著養老服務業的健康發展。由于老年群體的特殊性，養老服務呈現出服務內容多樣化、服務過程復雜化、參與主體多元化[2]等特征，給服務的監管增加了難度。高效適度的監管是對良好市場秩序的維護，為我國養老服務業的規范發展指明了道路。因此，如何進一步完善養老服務監管體系，提升監管的效率與效力，對于推進養老服務業健康與高質量發展具有重要的現實意義。

一、我國養老服務業監管主體

政府、服務接受者和社會力量是養老服務監管的三大主體，其中政府居于主導地位。國務院、民政部負責養老服務的總體監管工作，為養老服務業監管制定政策、規劃等頂層設計。同時，據《中華人民共和國老年人權益保障法》（2018修訂）第四十四條規定，“縣級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理，其他有關部門依照職責分工對養老機構實施監督”，即由民政部門統籌，與醫療衛生部門、食品部門、安全部門、消防部門等多個部門，運用行政手段、經濟手段、信息手段等方式，共同對養老服務實施具體監管工作。養老服務的水平高低與老年人關系最為密切，老年人作為服務的直接接受者，對服務的內容、數量、質量、是否滿足需求等情況掌握著最真實的信息，對服務的評價反饋也是最為真實有效的，可以通過服務接受者簽名、服務評價、投訴等方式來實施監督。[3]養老服務監管的社會力量涵蓋較廣，下面主要說明發揮重要作用的行業組織和第三方評估機構。養老服務業的行業組織在從業人員的培訓和資格認證、養老機構間合作、服務質量的改善等方面發揮作用，通過建立公認的行業標準、行業信用制度等，形成對養老服務機構的約束。第三方評估機構具有獨立性、專業性的優勢，因而評估結果更為客觀，在養老服務的監管中發揮著不可替代的作用。受政府或其他社會組織委托，制定評估量表、搜集評估數據，最終形成評估報告，為養老服務監管工作提供依據。

二、我國養老服務監管存在的問題

（一）監管制度建設滯后

一是法律基礎薄弱。目前，我國暫無針對居家養老服務制度的專門法律，以行政法規和政策性文件指導為主。居養老人的養老權利主要由《老年人權益保障法》來調整，再以《憲法》《民法通則》《繼承法》《社會保險法》等相關規定加以輔助。《老年人權益保障法》是唯一一部集中規定了老年人享有基本權利的法律，僅少量涉及了有關養老機構的監管部門、人才培養、機構責任及機構調整或關閉后的安排事宜等內容。其中很多規定都是原則性的、概括性的，內容相對簡單，并沒有超越此前民政部所頒布的養老機構監管條例文件的內容范疇。[4]經2018年12月修訂后，《中華人民共和國老年人權益保障法》取消了養老機構設立的行政許可，養老機構依法登記后即可營運，有利于激發養老服務市場活力，但也給養老服務的事中事后監管增加了壓力。二是地方監管制度落后。民政部、財政部、發改委、全國老齡工委員會等部門相繼出臺多項關于養老服務業規范發展的政策措施，如《養老機構管理辦法》《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》《關于推進養老服務發展的意見》。《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）明確指出，建立養老服務綜合監管制度，為養老服務產業發展提供了指導建議與工作開展原則。雖然當前有不少省市的政府部門針對養老服務機構的運營管理頒布了地方政策法規，但內容以養老服務業的引導、激勵為主，監管方面的政策較少，且與民政部出臺的文件有很大的重復性。各地出臺的政策標準不一，存在一定的內容空洞、可操作性不強等問題，不利于監管工作在全國范圍內的開展。

（二）監管手段單一

行政手段是目前養老服務業主要的監管手段，進入規制、數量規制、質量規制、價格規制等直接經濟規制手段較多，營業活動限制、信息公開等間接社會性規制較少。而政府單獨行政規制存在著制度設計弊端、能力有限、信息不充分等問題可能導致的規制俘獲等問題，[5]造成監管的廣度、深度不足。另外，我國養老服務信息系統建設滯后，有關養老機構和老年人的基礎數據平臺還不完善，基礎數據缺乏，信息共享程度較低，尚未形成統一的養老服務信息化管理系統。監管信息披露機制也不夠健全，信息不夠公開透明，運用信息公開手段進行規制存在困難，形式大于內容。同時，缺乏對過程和結果的披露，養老服務的需求者很難獲得養老服務機構評估的準確信息，不利于老年人合法權益的維護，也不利于養老服務質量的提升。

（三）行業標準不健全

一方面，從國家層面看，自2022年1月1日開始生效實施的《養老機構服務安全基本規范》，是我國第一個強制性國家標準保護。民政部近期發布了《養老機構膳食服務基本規范》《養老機構老年人營養狀況評價和監測服務規范》等。還有早期發布的《養老機構基本規范》《養老機構等級劃分與評定》《社區老年人日間照料中心建設標準》《社區老年人日間照料中心設施設備配置》等，這些標準在早期更加側重于硬件設施方面，服務規范方面則剛剛開始探索，內容較為簡單籠統，涉及范圍還不夠廣，標準條文還不夠細，強制力和約束力明顯不足。另一方面，從地方層面看，北京、上海、江蘇、廣東等地也發布了一些有關養老服務的地方標準，以規范養老服務的發展，但仍處于探索階段，地區間標準差異較大，服務規范發展緩慢，普適性和約束力不夠。

（四）監管體系不完善

養老服務監管呈現政府主導、老年人和社會微量參與的局面，尚未形成系統高效的養老服務監管體系。

第一，政府各監管部門缺乏協作。我國目前對養老機構的監管遵循的是“一家為主，多頭管理”的原則，[6]即縣級以上人民政府民政部門為主、其他部門按職責分工對養老機構實施監督。然而由于缺乏嚴格的權責劃分，各監督主體間存在監督范圍與權責不明確、職能重復、互相推諉責任、監督過程缺乏有效溝通等諸多問題，增加了對養老服務市場監管的成本，造成監管效率低下。

第二，老年人對服務監管不足。大部分養老服務機構對老年人的服務滿意程度缺乏調研，尚未形成評價量表科學統一、評價過程規范透明的服務質量評價體系，以及及時有效的監督反饋機制，老年人進行侵權投訴的監管意識不強，監管途徑較少，不利于監管水平的提升。

第三，社會力量參與不足。一方面，行業組織建設滯后。目前，我國行業組織發展滯后，數量少且功能不齊全，缺乏完備的行業信用制度和誠信體系，對養老服務機構缺乏約束力，在行業指導和行業自律方面發揮的作用不足，同業監管力度有限。另一方面，第三方評估機構參與不足。由于第三方評估機構在服務購買中非利益相關者的地位以及較為專業的評估水平，其在養老服務監管中的作用日益得到重視。然而當前對第三方評估機構的使用依舊不足，尚未形成第三方機構定期評估的常態化監管機制，專業的評估機構數量相對較少，第三方監管力量不足，亟待培植發展。

三、強化我國養老服務監管的對策建議

（一）健全監管制度

監管制度是監管工作的指南針，政策法規依據的缺失給實際監管工作增加了難度。而完備的監管制度是提升養老服務監管效率、提高養老服務質量的根本保障。為此，一方面要加快立法進程，及時修訂陳舊落后的內容，擴展監管法律的效力范圍，進一步細化法律條文，完善養老服務監管相關法律內容，推動我國老年事業的法制化建設，讓養老服務的全過程、全領域都有法可依。另一方面要加強地方監管制度建設，根據地方養老服務發展情況與監管工作開展實際，及時補充更新政策條文，提升政策的可操作性，加快完善養老服務業評估制度、執業資格制度、信息披露制度、信用制度等監管制度，讓養老服務實際監管工作有章可依。

（二）創新監管模式

一方面，發展“合作監管”模式。養老服務業的多元監管主體間通過協商合作，綜合運用行政監管、經濟激勵監管、信息監管等手段，實現對養老服務全過程、全領域、多角度的監管，擴展監管的廣度和深度，有利于提升監管的效率與水平。另一方面，發展“智慧監管”模式。高效的政府監管，需要公開透明的評估機制和信息披露機制。而“智慧監管”模式是政府利用互聯網、物聯網、大數據等技術手段，整合政府、企業、個人等各部門、各領域的信息資源，搭建“智慧養老信息平臺”，信息資源高度開放，從而實現由數據驅動的全面監管與精準監管。這個信息平臺包括但不限于養老服務管理系統、養老服務從業人員管理系統、政府補貼管理系統、報警救助系統等，可以向全社會披露養老機構的設立終止、評估結果、信用記錄等信息，養老補貼的發放及使用過程，養老服務人員的專業資格信息等。有利于各監管部門從平臺挖掘相關數據，形成科學客觀的評估報告，既降低監管的成本，又提高監管的效率。

（三）健全養老服務行業標準

高質量的養老服務，需要科學的準入標準、合理的價格標準、適度的監管標準等行業標準的保障。因此，第一，健全準入制度。公開、平等、規范是養老服務業準入制度的基本要求。要避免不必要的繁瑣流程和約束條件，放寬準入門檻，吸引有能力的組織和個人進入養老服務行業，充分發揮市場作用，形成養老服務業多元發展格局。第二，制定合理的價格標準。價格決定著養老服務能否真正惠及有需求的老年群體，又影響著養老服務機構的持續運營。合理的價格標準既要做到遵循價值規律，遵守市場規則，讓民營資本有獲利空間，又需要政府加大補貼力度，保障老年群體的利益，從而使養老服務業健康、長遠發展。第三，完善監管體系。養老服務機構設立行政許可的取消，對養老服務的事中、事后監管提出了更高的要求。政府應把監管的重點放在養老服務質量監管、安全監管上，引入社會監督，培植專業化、高效化的第三方監管主體，提升監管效率，提高服務質量。

（四）加強多元主體綜合監管

第一，提升政府監管水平。一方面，要加強各監管部門之間的溝通協作，明確各監管部門的職責范圍，讓各部門有標準可循，各盡其責。除民政部門，衛生、質檢、環保、消防、食品等部門應在遵循相關法律法規的前提下，互相配合，共享信息，建立綜合的協調機制、懲戒機制，形成多部門協同配合的綜合監管機制，提高監管效率，提升養老服務機構違規的成本。另一方面，要加強事中、事后監管。養老服務機構設立行政許可的取消放寬了養老服務行業的準入，有利于打開養老服務市場，注入發展活力，但對養老服務的事中、事后監管也提出了更高的要求。因此，應加快出臺養老服務綜合監管政策法規，明確事中、事后監管的部門職責分工與機制。加強評估檢查和教育引導，完善激勵機制。加大對違法違規行為的懲罰力度，做到對養老服務各領域、全過程嚴密監管。

第二，重視老年人監督。有學者研究發現，老年人監督與否對養老機構的策略選擇具有間接影響，其監督效用不可輕視。[7]因此，應鼓勵老年人參與養老服務監管。一方面，要加強服務滿意度調研，定期進行老年人滿意程度、生活質量、侵權投訴等方面的日常監管，及時了解老年人的需求和服務感知，掌握養老服務質量的真實水平，并將其作為綜合監管的重要指標之一對養老服務機構進行考核，促進監管工作的規范化發展。同時，要進一步完善服務評價體系，根據老年人的特點簡化評價流程，提升服務評價的效率和效果。另一方面，要拓展監督反饋的渠道，設立合理高效的監督投訴通道，降低老年人的監管成本。同時又要建立適度激勵機制，提升參與監督所帶來的回報水平，從而形成服務接受者參與養老服務監管的長效機制。

第三，培植社會力量參與養老服務監管。一方面，完善行業組織建設。重視養老服務協會、社會福利協會等行業組織的建設。養老服務行業協會應嚴格按照國家、地方相關養老服務行業標準，積極承擔起信息搜集、行業維權、業務培訓、資質評估等行業管理和服務職能，為政府出臺政策規章出謀劃策，建立起政府和機構之間、機構與機構之間、機構與社會之間溝通的橋梁。重視養老服務行業自律和信用建設，建立覆蓋從業人員和服務對象的養老服務行業信用體系，建立黑名單和行業禁入退出制度，形成多部門、跨地區的聯合獎懲機制。[8]另一方面，大力發展第三方評估機構。首先，應進一步重視第三方評估機構在養老服務監管中的作用，積極引入專業的評估機構參與服務監管，定期進行服務質量評估，促使監管工作常態化、規范化、專業化。其次，政府應為養老服務評估機構營造良好的制度環境和營商環境，培植具有科學的評估方法、嚴格的評估程序、專業的評估人才的第三方監管主體，保證評估機構的獨立性，擴展第三方監管的范圍，提升監管效率。

四、總結與展望

人口老齡化形勢日益嚴峻，養老服務行業的發展事關民生福祉，也事關社會的和諧穩定。只有適度有效的監管，才能促使養老服務業朝著健康、高質量的方向發展。針對養老服務監管中存在的監管制度建設滯后、監管手段單一、行業標準不健全、監管體系不完善等問題，應當不斷健全監管制度，創新監管模式，健全行業標準，實現政府、社會、老年人多元主體綜合監管，規范我國養老服務業的發展。