公共選擇理論視角下湖泊治理過程中基層政府治理行為研究
——以玉溪市通?？h杞麓湖治理為例

云南民族大學政治與公共管理學院（人民武裝學院） 薛瑞華

一、問題提出

習近平總書記曾兩次視察調研了我國的生態文明建設和生態環保工作情況，并作出了意義重大的指示。作為環保工作人員，要以習近平生態文明思想和重要政策論述精神為指導，時刻秉持“兩山理論”“綠水青山就是金山銀山”等理念，進一步提高環境保護的意識和能力，為打贏全國污染防治攻堅戰做好充分的準備，進而實現自然、人居環境優良和社會經濟的高質量發展，在生態文明建設排頭兵和我國最美麗省份建設上邁出堅定的步伐。

2021年4月，中央第八生態環境保護督察組監察玉溪通海縣治理杞麓湖情況發現，縣政府在杞麓湖污染治理過程中的行為惡劣，為了短期順利通過水質考核，就不切實際實施面子工程、不惜資源浪費搞大量的表面文章，并且采取弄虛作假的手段來力圖影響國控水質監測點的采樣環境，以營造水質得以改善的假象。而導致基層政府在湖泊治理過程中的假作為與政府官員的貪污腐敗、權錢交易緊密相關，這也是從生態污染到政治污染的過渡。本文旨在呈現通海縣基層政府在治理過程中的作為表現，再用公共選擇理論淺析通海縣杞麓湖治理中出現問題的原因所在。

二、相關理論基礎

（一）公共選擇理論的形成與發展

公共選擇理論產生于20世紀40年代末50年代初，主要代表是公共選擇理論大師——阿羅(Arrow)、布坎南(Buchanan)和森(Sen)，還有其他代表及其理論集成都推動了公共選擇理論的形成與發展。具體如下：鄧肯·布萊克（Duncan Black）在《論集體決策原則》一文采用福利經濟學的研究方法分析政治行為；

K.J.阿 羅（Kenneth J.Arrow）《社會價值與個人選擇》研究了多數投票規則，提出了“阿羅不可能性定理”[1]；詹姆斯·布坎南（James Mcjill Buchanan）認為對公共事務的決策，最好是由公眾自己做出選擇而不是政府來代其決策，并且政府的活動范圍應該縮小并被限制。[2]在《自由、市場和國家》一書中提出了公共選擇理論的兩個基本要素：交換科學的經濟學范式以及經濟人假設。他引用了“經濟人假設”理論分析政府的制度；戈登·塔洛克（G.Tullock）創辦雜志《公共選擇》，為非市場分析決策問題方面提供了有用的參考。他和布坎南為市場失靈進行了辯護，提出了政府失靈的觀點并且提出了解決措施，要進行憲政改革。公共選擇理論是對凱恩斯公共選擇宏觀干預理論的反思、批判基礎上發展來的，對研究政府制度運行機制提供了有力的幫助，這一理論揭示了政府制度的相對優勢和劣勢，還將市場制度在資源配置上的優點與缺陷與政府制度作出全面的比較，從而也使經濟學更為完善。

（二）“經濟人”假設理論

“經濟人”是理性的、關心個人利益和追求效用最大化的人，在追逐自身利益最大化的過程中也帶動整個社會利益的增加。具有“自利”和“理性”兩個特點。公共選擇理論認為政治制度與經濟制度有很多相似性，而行為人主體在經濟市場轉換到政治市場之后，其自利、理性的經濟人特質并不會改變，所以“經濟人”假設同樣可以用來分析政治市場上的政治家和官員們的個體行為，解釋了為何存在政府失靈和公共權力腐敗現象。

（三）交易的政治

公共選擇理論認為，經濟學是一門研究個人交易傾向、交易過程以及交易秩序的交易科學。[3]公共選擇理論的主要特點就是把政治過程視為一種交換過程，把政治看成個人相互交易的市場，即“政治市場”，人們在政治市場的交易中也會進行成本——收益分析。政治市場上的交易主體則是公共權力的代理人與公共權力的委托人，即政府與公民。

（四）尋租理論

“尋租”是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，或者說是指那種維護既得的經濟利益，或是對既得經濟利益進行再分配的非生產性活動。尋租有合法與非法之分。當企業或個人為了維護壟斷地位和既得經濟利益時就會選擇尋租活動，政府官員能夠從中得到利益，于是便產生了公共權力的腐敗動機。尋租活動對于公共權力而言，是公共權力的一種異化，即公共權力的非公共利用，是政府存在與發展的毒瘤。

三、通?？h政府在杞麓湖治理過程中政府作為表現

（一）政府官員對實際存在的問題視而不見

通?？h政府在治理杞麓湖流域水污染過程中因為要迎接快到的中央迎評，而沒有正視水污染的本質問題所在，多次被中央監察組提醒，領導干部依然沒有高度重視水污染的問題。比如：2016年第一輪中央生態環境保護督察，2018年“回頭看”都指出了杞麓湖污染嚴重的問題。實際到了2018年杞麓湖的水質惡化愈演愈烈，對于農業農村面源污染防治、種植業結構調整、生產方式轉變的相關問題沒有做出相應的實施方案，很長一段時間縣委才第一次召開專題會議研究。可見，相關部門對上級的提醒不當一回事，對根本問題視而不見。

（二）行政決策任性，軟化監督

通過資料收集、查閱發現，通?？h委、縣政府沒有針對污染水質的問題采取有效的解決對策，比如沒有正視杞麓湖周邊農業面源污染問題、以農田水肥生產方式種植蔬菜。而為了逃避實際存在的問題，通?？h政府的相關人員就隨意決策。首先，2020年3月至12月，通?？h委、縣政府分別組織召開研究上馬水質工程，計劃建設6座水質提升站，這期間的建設工程項目實際上并未辦理過環評審批手續。因為治理杞麓湖的相關負責人以“過家家”的形式制定實施方案、評審方案，以“躲貓貓”的形式招標、投標。特別是在柔性圍隔項目上體現尤為明顯，該項目從聯系、咨詢專家學者到委托科技企業撰寫實施方案，到由縣政府常務會議召開、討論同意方案批準，再到對方案方案審查通過，前后不足20天；僅僅34天就實現了從開工到建成的8340米圍隔。其次，部分領導干部濫用了職務權力和專業知識建成了一些沒有實質意義的治污項目，比如補水管道延伸項目就沒有經過任何專業論證分析，而只需要時任分管領導點頭或一句話就能夠把整個工程項目建設完成。表面上是領導干部對水污染問題的關心、關照，實際上是一切不合乎常規的操作，因為從提出想法、專業論證、立項到協調資金匆匆實施、通過“國考”等一連串看似合規合法合程序，都可以看出政府決策流程不科學、不民主，濫用職權使其整個決策隨意盛行，決策過程不講程序和規矩，同時監督存在漏洞等等催生了造假工程。不僅政府人員違背了行政倫理，專家也違背了職業操守。

（三）“面子工程”大行其道

許多基層工作人員為了在規定期限內完成上級給的任務并通過考核或者基層領導干部想要凸顯政績就會不顧實際、急于求成假作為、亂作為，搞大量的“面子工程”。在杞麓湖流域治理過程中也有所體現。當相關部門面臨2020年水質惡化趨勢、實現不了考核目標困境時，通?？h委、縣政府就開始動歪腦，希望短期利用匆匆上馬面子工程來改善水質，于是選擇在杞麓湖湖心國控監測點周邊建柔性圍隔工程，這樣就能夠建立相對封閉的區域，然后再將大龍潭補水、水質提升站處理過的水依次排入到國控監測點附近，通過以上方法能夠在短期內實現稀釋水體污染濃度。這正是實現了相關負責人干擾水質監測采樣環境并造成水質改善假象的目的。這顯然違背了科學規律，使得一些沒有經過實際調研研究和可行性評估的項目得以實施。這不但沒有解決實際問題，還浪費了大量的人財物力。

（四）政績觀扭曲，官商勾結不斷

杞麓湖流域治理過程中違背了習總書記對生態治理的重要指示，玉溪市政府、通海縣政府的不良政績觀，部分領導干部與企業勾結、與專家不正當的權錢交易等行為導致企業不法競爭和專家全體失責。事實上，由于通?？h政府和有關部門對杞麓湖污染整治的目標定位錯誤，他們是為了追求治理杞麓湖取得良好的政績和應付考核，最終才導致開展治理的工作重點和方向、工作方法和思路就會出現偏差甚至錯誤。

（五）政府官員貪污腐敗

自然生態污染背后，除了潛藏著政治生態污染，還有官商勾結、利益輸送的貪腐問題。行政官員在行政實踐過程中官僚主義色彩普遍存在，在基層尤為明顯，許多基層行政人員甚至行政領導干部的行政思想就是服從上級對下級命令式管理，這長期會導致權責錯位。當權責錯位嚴重、抵擋不住利益的誘惑時，尋租或者貪污腐敗的行為就會愈演愈烈。首先，柔性圍隔建設是企業長期以送紅包、禮金的方式賄賂相關負責人，企業承包到業務就可以實現利潤，而領導干部也可以從中受益。但是，作為政府人員有這樣的思想和行為是極其惡劣的，杞麓湖治理失敗也是必然的。其次，有關杞麓湖項目評審的方面也出現了一系列非常規操作。一方面，專家沒有堅守自己的職業操守，應地方黨委、政府的不合理要求，同意實施存在問題和瑕疵的項目。而沒有湖泊治理項目方面專業知識的工作人員就誤以為項目的實施是可行的、科學的，于是就匆匆上馬。

四、公共選擇理論視角下通海縣政府在杞麓湖治理過程的造假作為的原因分析

（一）從委托-代理的角度分析

政府官員是扮演代理人的角色，人民群眾是委托人的角色。政府官員的行政權力來源于人民所賦予，所以其權力的公有性意味著他們在行使權力是為人民群眾提供優質的公共產品和公共服務，也是建設服務型政府應該秉持的行政理念。然而，通海縣在治理杞麓湖的過程中沒有直面真正的問題，顯然代理人違背了委托人的期許。由此造成杞麓湖流域內農業面源污染依然嚴重，水質長期為劣V類，在中央生態環境保護督察及“回頭看”中屢次被點名，到最后不得不曝光。中央政府作為委托人把治理的任務下發給受理人（通海縣政府），然而通?？h政府為了應付中央政府的大考，就開始投資取巧、造假，最終導致杞麓湖治理的濫觴。

（二）從“經濟人”的角度分析

嘗試用“經濟人假設”來分析杞麓湖治理過程中通?？h政府的行政行為，這一假設下，人都是關心個人利益的、理性地追求個人利益最大化，這一過程也會帶動社會利益的增加。同樣的，把每一位行政人員看做是“經濟人”時，他依然具備了經濟人的兩個特性，自利與理性。行政人員是自利的，要實現利益最大化，面臨現實選擇時將選擇‘更多’不是‘更少’，直到利益的實現受到了抑制時才會停止獲得利益；[4]行政人員是理性的，在進行選擇時會進行成本—收益分析。政府付出決策成本，通過集體選擇的方式提供公民所需要的公共物品，通過集體選擇決定公共物品的供給程度和供給方向。當某項行政行為所行使的成本大于收益時，行政人員就會選擇放棄；當某項行政行為所行使的成本小于收益時，行政人員就會選擇堅持。在杞麓湖治理過程中，基層行政人員既追求生態治理帶來的經濟效益、生態效益，又追求自身的政績。政府部門為應付大考，草率決策，“過家家”式的制定實施方案、評審，“躲貓貓”式的招標、投標。在最短時間內匆匆上馬柔性圍隔、水質提升、補水管道延伸等面子工程，以營造水質改善的假象，從而干擾上級對水質的精準監測。這一系列行為都可以看出，行政人員是經濟人，良好的水質是一種公共產品。杞麓湖的基層領導的職責是給通海縣人民提供優良的公共產品和公共服務，在提供的過程中，他們既要實現公共利益又要關注個人的利益。這一過程中，杞麓湖的基層領導由于扭曲的政績觀而損害了公共的利益。在每一項決策背后，都進行了成本-收益的分析，最終他們選擇維護個人利益，盡可能選擇收益大于成本。

（三）從交易政治角度分析

可以把經濟學中的個人交易傾向、交易過程以及交易秩序用來分析政治行為。[5]在杞麓湖治理過程中，交易傾向就是應付大考，迎接大考前不惜人財物力造假改善水質；交易過程可以看作，領導干部濫用職權實現非常規的決策過程，勾結不良企業，買通專家來一起應付上級的過程；交易的秩序可以看作，無論是領導干部、企業還是專家都是圍繞著利字當行。大家都在遵循著不損害自身當前和未來的利益或者從中實現個人利益最大化的交易秩序。簡言之，領導干部需要的順利通過大考，得到上級政府的肯定和提拔；企業是為了與企業合作，可以承接更多的政府購買服務、外包服務，通過賄賂政府干部贏得討價還價的空間、享受優惠的政策等等來實現更多的利潤；專家團體為了合群，為了有更多參評的機會和提升自身的資質，在杞麓湖治理的項目評估過程中就采用了睜只眼閉只眼的評判方式，最終全體失責。在以上的過程中，個人行為通常被放在中心位置，個人是具有利己主義心理的，追求自身利益最大化的個人，他們從自己的喜好和效用函數出發，在交易活動中尋找并創造使自己獲利的機會。這也體現了公共選擇理論的主要特點就是把政治過程視為一種交換過程，把政治看成了一種個人相互交易的市場。

（四）從尋租理論角度分析

“尋租”是指人類社會中非生產性的尋求經濟利益的活動，或者說是指那些維護既得的經濟利益，或是對既得經濟利益進行再分配的非生產性活動。杞麓湖治理過程中的出現的尋租是非法尋租。比如，行賄受賄。一方面，玉溪市政府、通?？h政府不良政績觀，部分領導干部與企業勾結、與專家不正當的權錢交易導致企業不法競爭和專家全體失責；另一方面，領導干部利用職權長期收受不法商人的紅包、禮金。這一非法尋租的過程，是一種社會浪費，沒有發揮出資源配置的效果。當企業或個人想要維護自身的地位和利益時就會出現尋租活動，要求政府利用行政權力干預生產要素分配，這一過程中行政人員就可以利用尋租活動得到利益，由此便形成了濫用公共權力的腐敗動機。公共權力腐敗的主要形式就是尋租型腐敗，政府官員借助公共權力干預經濟，人為創造經濟租金，誘惑經濟組織向他們“進貢”，以此作為他們得到這些“租”的條件，從而實現“政治創租”?？梢姡欠▽ぷ饣顒邮枪矙嗔Φ漠惢头枪怖茫瑢賳T的選拔提拔、政府的發展都是不利的。像杞麓湖治理過程中的尋租行為，嚴重損害了人民的利益和政府的公信力。

五、結束語

本文通過對杞麓湖流域治理中出現的一些非常規的行政行為的梳理，借利于媒體的報道，我們知道了基層行政人員一旦思想出問題、站位不高，就會有走向歧途的危險。基層政府的假作為是利用人民委托授予的權利謀其所利，這嚴重侵害了人民的利益，破壞了政府的在人民心中的權威和公信力。杞麓湖治理被中央監察組的曝光整治，一方面是警示政府工作人員要有可為，就應該真作為，不能盲目追求政績、應付考核而喪失治理的理性；另一方面也是啟迪每一位公職人員都需要倫理道德支撐自己的行為，要做到自律。