生態環境管理體制改革背景下基層環境規制問題研究

連云港市環境科技服務中心 徐艷

隨著人類各項活動的不斷增多，不僅破壞了現有的生態平衡，同時也使得部分地區的生態系統結構出現了嚴重失調的現象，使得生態環境問題愈演愈烈。從當前來看，我國對生態環境問題的重視程度不斷提升，并且加大了對生態環境管理體制的改革力度，希望可以以此提升基層環境規制的規范化程度，進而實現對生態環境的有效治理，這就需要對基層環境改善方案進行深入研究，實現可持續發展目標。

一、生態環境管理體制改革背景下基層環境規劃面臨的問題

（一）法律法規不完善

從當前我國基層環境規制設定情況來看，其完善程度并不高，雖然我國政府已經頒布了相應的基層環境保護法規，但是在實際落實過程中往往受到環境因素以及人為因素的影響，使得法規政策的落實沒有發揮出理想效果。通常來說，基本法是我國所執行的最高法律法規，其具有權威性、普遍性，其成立、修改以及下發都要全國人大會議通過才能執行。但是法案在落實過程中容易受到當地生態環境、人文環境等因素的限制，這也使得其在實施過程中沒有體現出較高的權威性，無法滿足當前我國基層生態環境保護工作開展的實際需求，這也使得很多環境規制問題無法得到有效解決。同時，當前我國與環境保護有關的法律法規針對性不強，尤其在土壤污染治理、核污染治理方面的投入較為有限，這也使得當前的環境保護法在實際落實過程中存在協調性差、可執行性不強的現象。

（二）行政管理體系協調性較差

從現階段我國在環境保護方面的行政管理體制執行情況來看，其可以有效將生態環境行政管理工作與分級分部門監督管理工作進行結合，這也起到了保護生態環境的作用，促進了我國社會經濟體制的協調發展。但是依然有部分組織機構對生態環境行政管理體制改革的落實較為滯后，這也使得機構內部責權劃分不清晰的現象時常出現，勢必會對我國環境保護工作的開展產生直接影響，使得環保工作在實際開展過程中經常出現爭權、推責的現象，也正是因為上述情況的存在，使得環境保護制度的落實執行沒有發揮出理想效果。

（三）生態環境保護的執法能力較弱

目前來看，我國地方政府在對生態環境進行治理時，存在執法效果不理想的現象，歸根結底，這與目前我國生態環境執法資源較為匱乏有直接關系。具體來說，導致生態環境保護執法能力弱的原因主要體現為以下幾個方面：首先，生態環境執法機構不完善。在我國《行政處罰法》中明確規定：行政處罰在實施過程中，只能由具備行政處罰執法權的相關行政管理機關負責。也正是因為上述規定存在，使得基層環境監管工作在實際開展過程中容易出現執法力度不強、執法效率不高等現象；其次，執法經費短缺。執法經費短缺也是當前較為常見的問題之一，隨著最近幾年來我國各地區的費用征收工作難度不斷加大，所征收的基層環境監管部門業務資金也在不斷減少，在這樣的形勢之下，很多地方政府都出現了不同程度的財政困難現象，導致部分地區的環保機構在開展本職工作時，沒能夠滿足當前業務經費的實際數額要求，致使環保監管以及執法工作無法正常開展的情況出現；最后，執法人員自身素質不高。想要使生態環境保護執法力度得到有效保證，必須保證相關執法人員有較高的專業素質，可以根據實際情況確定與之相應的執法方案，同時還有具有極強的應急能力。但是當前我國環境監管與執法人員存在素質參差不齊的現象，并且執法人員數量也較為有限，在實際開展執法工作時，很難把握其中的要點環節。

（四）基層環境規制受到地方干預的情況普遍存在

對于當前的基層環境規制來說，在實際落實應用的過程中很可能會受到其他因素影響，如人為因素、環境因素以及地方體制因素等等，進而使得規制的實際落實效果并不理想。在我國出臺的《環境保護法》中，明確規定了縣級以上政府有監督本區域環境保護功能落實情況的職責，但是實際執行的過程中經常會受到一些地方行政上的干預，從而使得基層環境法律規制沒有發揮出預想的執行效果。很多地方政府想要提升政績，基本上還是依靠GDP的提升，而各地區的建筑工程行業、重工業一直都是納稅大戶，這也使得很多地區在落實基層環境規制的過程中對這些納稅大戶的生態管控并不嚴格，很多時候當地政府選擇睜一只眼閉一只眼。同時，我國的環境法律規制在各地方區域落實的時候，存在缺乏有效監督的現象，這都嚴重阻礙了基層環境規制的實際落實效果。以2018年山西省臨汾市環保局環保數據造假事件為例，其暴露出當前我國一部分地方政府在基層環境法律規制方面存在的嚴重問題。即使在目前國家環保工作高壓的態勢之下，依然有部分地方部門存在弄虛作假、以身試法的現象，今后應該加大對環境規制落實區域的凈化力度，避免權力被濫用的情況出現。

二、基層環境規制問題產生的原因淺析

從當前我國環境規制執行情況來看，生態環境規制問題已經愈演愈烈，這與我國可持續發展理念的落實產生了巨大反差，今后應該提升對環境問題的重視程度，在整個社會系統中尋求解決方案。在世界范圍內，從20世紀70年代中期開始，環境規制開始在各個國家流行，其落實應用范圍越來越廣，這也使得生態環境問題逐漸成為各國所關注的重點問題，在美國，環境規制已經成為環境法的代名詞，其在此方面的制度體系已經非常完善，這也使得環境規制在實際落實應用的過程中發揮出了較為理想的效果。而對于一些歐洲國家來說，則是以環境規制作為理論，以此來不斷完善環境法。可以看出，基層環境規制在世界范圍內的影響越來越廣。而我國之所以在基層環境規制方面尚且存在一定問題，其主要原因表現為以下兩個方面：首先，環境規劃體制設置科學性不強。由于我國的基層環境規制部門在實際開展本職工作時，具有地方性以及政府性的雙重特點，因此需要各級政府部門對所管轄區域內的環境質量變化情況進行管控，并且對基層環境規制部門的職能履行情況進行監督，但是在政治責任以及經濟職責方面的劃分尚且不夠清晰，這也使得一些時候在追究法律責任時，找不到具體的規定依據。此外，在當前雙重環保體制的約束之下，很多地方政府的價值取向已經發生了一定變化，開始以經濟利益為第一取向，這也使得環境規制機構的獨立性受到了一定影響，其經費來源主要依靠地方政府資金下撥，導致其處境尷尬，在實際執行規制時，經常會面臨進退兩難的窘境；其次，各部門之間缺乏聯動。環境治理問題是一個大問題，其具有綜合性、交叉性以及復雜性的特點，在對這一問題進行治理時，需要環境規制各部門確定互相聯動的體制。從當前基層環境法律規制落實情況來看，生態環境部門是最主要的職能部門，但是在實踐過程中并未被賦予相應的統籌職權，還是需要其與水利部門、土地部門、林業部門、發改部門等相關政府職能部門積極配合。但是在目前市場經濟體制之下，各部門都將維護自身利益作為頭等大事，這也使得部門之間的協調效果并不理想。

三、生態環境管理體制改革背景下基層環境規制路徑

（一）適當弱化政府部門在環境規制中的主導地位

政府部門在當前我國基層環境規制中發揮了重要的指導作用，但也正是因為這種情況的廣泛存在，使得環境規制在落實過程中受到了強制干預，無論是法律干預還是政府體制的干預，往往都會致使環境規制的最終效果受到影響。對于當地政府而言，今后應該注意適當轉變環境規制理念，具體從以下幾個方面入手：首先，確定以市場為主導的環境規制執行方案。在當前社會背景之下，市場經濟已經成為我國最主要的經濟模式，今后要加大環境規制在市場體制中的作用，貫徹市場子系統和政治子系統機制；其次，發揮環境規制的多元化主體作用。在對環境規制主體進行確定時，應該秉持多主體的原則，發揮出多元化主體優勢，面對當前環境保護專業知識體系復雜程度不斷提升的大趨勢，國家方面應該對環境問題的處理機制進行一定轉變，要提升環境規制規范程度，無論是企業還是其他社會組織，都可能在特定的條件下成為規制主體。因此，要摒棄以往法律體系以及社會系統中對政府在環境規制中絕對主導地位的規定，要從政府中心制轉化為多主體制度，使得政府在環境規制執行過程中可以發揮出輔助作用而非強制指導作用。

（二）加大對當前生態環境監管體制的改革力度

在開展生態環境監管體制改革工作時，應該對當前我國生態環境部門運轉情況進行深入分析，其是我國環境管理體制改革中的核心環節。最近幾年來，我國各地的環境保護部門已經與當地農業、畜牧業、水利以及土地等部門形成了良好的合作關系，打造了區域內生態協調發展的新趨勢。但是在生態環境監管工作實際落實過程中，經常會出現過于強調分工而不重視協調管理的現象，在這種情況下，相關部門想要實現對上述問題的有效解決，則需要結合實際情況構建起一個完善的監管體制，保證其在實際落實過程中可以發揮出預想效果。同時，政府部門應該充分意識到自身的重要職責，在中央與地方建立起協同管理機制，對各管理部門的職責以及職能分工情況進行確定，通過這種方式來促進生態環境監管體制的協調運轉。此外，當地環境監管部門還應該在發展區域關系過程中對原本的行政區劃模式進行一定轉變，實行以環境管理為主體的監管模式，從而促進各部門以及各區域之間的互相協作。

（三）強化執法機構的執法能力

想要使基層環境規制問題得以有效解決，今后應該注意加大執法機構的執法力度，在實際開展生態環境執法工作時，應該對執法流程進行嚴格規劃，根據該地區的實際情況確定可操作性強的規章制度，尤其在進行執法責任劃分的過程中，應該注意實行基層生態環境執法責任追究制度，一旦出現問題應該及時追責，從而保證基層生態環境執法工作的權威性以及震懾性。同時，各地方政府部門還應該充分意識到自身肩上的重要職能，引導并且指揮環境執法機構以及相關執法人員積極投入到執法工作中。并且，各地區的生態環境行政機構應該加大對執法機構經費的支持力度，保證執法機構在運轉過程中執法人員能夠以積極的態度面對崗位工作。

（四）完善資源環境產權保護制度

從當前我國自然資源用途管制制度的建設以及落實情況來看，制度體系的完善程度并不高，在實際開展工作時，需要相關部門對森林、土地以及水資源等資源進行統一規劃，對生態空間的使用情況進行確權登記，從而保證其使用規范化程度。我國的《環境保護法》規定，無論自然資源的所有者屬于哪一個部門，都應該根據其資源的實際用途來制定相應的管制制度，以此來實現對資源的規范性開發。此外，我國各地區的政府職能部門應該規范行使自身權力，對自然資源的環境市場制度進行改善，并且對市場經濟環境進行積極引導，無論是自然資源的權力形態屬性還是交易規則都應該有明確的規范作為依據，從而實現對當前自然資源的產權市場以及交易平臺的構建，對資源環境產權保護制度的有效優化。

四、結束語

總而言之，現階段我國生態環境問題越來越嚴重，這也成為制約我國社會可持續發展的關鍵因素之一，隨著生態環境管理體制的不斷改革，我國對于生態環境管理工作的重視程度也在不斷提升。想要有效解決當前的基層環境規制問題，應該注意對問題方向以及所產生的原因進行深入分析，尤其對當地政府部門來說，應該加強對生態環境管理體制改革的重視，在這樣的背景之下，加大對生態環境的監管力度，找到監管工作中的重點環節，尤其要加大執法力度，保證執法過程規范、嚴謹，這樣才能使生態環境監管工作的綜合效果得到保證。今后還應該完善資源環境產權保護制度，對基層環境規制問題進行深入分析，整體來看，改善生態環境已經成為當前小康社會發展的重點，要大力推進生態文明建設，完善當前基層環境規制體系，以此作為提升執法效能的基礎。隨著我國科技水平的提升，今后還應該構建起高效的環境信息化支撐系統，對當前環境執法監督制度完善情況進行監督，確定精細化管理模式，從而促進我國基層環境規制逐漸完善，實現管理模式由分散到統一的轉變，這樣才能推動我國生態環境保護工作的規范化、長效化開展。