農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與改進(jìn)對(duì)策

華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 毛俊雪

一、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式產(chǎn)生的背景

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，越來(lái)越多的青年勞動(dòng)力從農(nóng)村流入城市，使得農(nóng)村地區(qū)老齡化程度不斷加劇，出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。2020年，中國(guó)農(nóng)村60周歲及以上老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.8%，比城市高出8個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2035年這一比例將高達(dá)37.7%。[1]在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，農(nóng)村低齡老人尚可以通過(guò)勞動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)收入并照顧好自己的生活，而對(duì)于部分子女無(wú)法時(shí)常陪伴身邊的失能或者半失能的高齡老人來(lái)說(shuō)，如果不能進(jìn)入到養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老，那么其生活、就醫(yī)等問(wèn)題將很難解決。然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村老人在機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老的比例非常低，一方面因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、質(zhì)量參差不齊；另一方面老人們受到思想觀念、經(jīng)濟(jì)條件等因素限制也大多不愿意在機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老。

在探索破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的實(shí)踐中，發(fā)端于河北省肥鄉(xiāng)縣的“互助幸福院”模式進(jìn)入大家視野，這種模式以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”的方式一定程度上滿(mǎn)足了農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老需求。之后互助養(yǎng)老在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)和推廣并取得了突出成績(jī)，2020年的十四五規(guī)劃和2021年的中央一號(hào)文件中也都明確提出了“發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老”。互助養(yǎng)老作為符合我國(guó)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況的新模式，一定程度上彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足，成為解決廣大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題的可行之策。

二、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的含義及優(yōu)勢(shì)分析

互助養(yǎng)老是指在互惠互利和社會(huì)交換的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的同代或代際之間的養(yǎng)老資源、服務(wù)的交換。[2]在互助關(guān)系中，低齡、健康的老人之間可以相互關(guān)照、相互幫助，同時(shí)這類(lèi)人群還可以為高齡獨(dú)居或失去自理能力的老人提供照顧服務(wù)。在老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，政府積極倡導(dǎo)互助養(yǎng)老，農(nóng)村互助養(yǎng)老逐漸由村民自發(fā)走向制度化、體系化。本文所探討的互助養(yǎng)老模式是指以政府為主導(dǎo)，以相鄰村落為單位，通過(guò)為老年人建設(shè)互助幸福院、日間照料中心等互助養(yǎng)老點(diǎn)，采取集中居住的方式，讓老年群體在“自助”“互助”中實(shí)現(xiàn)日常照料、精神慰藉等養(yǎng)老需求，并增強(qiáng)其獲得感和幸福感的模式。

在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展互助養(yǎng)老模式具有以下顯著優(yōu)勢(shì)：

一是地緣優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村地區(qū)空氣清新、環(huán)境安寧，具有適宜養(yǎng)老的自然生態(tài)條件。且互助養(yǎng)老院一般以村或臨近村為單位建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)老年人“離家不離鄉(xiāng)”的養(yǎng)老愿望，老人們?cè)谌胱』ブB(yǎng)老院后也可以根據(jù)自己的需求常回家看看或者出門(mén)拜訪親友，自由度較高。

二是成本優(yōu)勢(shì)。開(kāi)展互助養(yǎng)老的場(chǎng)所一般為村里重新改造、裝修的閑置房屋，配套設(shè)施由政府或村集體負(fù)責(zé)提供，子女只需為入住老人購(gòu)置必要生活用品，幾乎不會(huì)或者很少產(chǎn)生其他費(fèi)用，相較于高收費(fèi)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老來(lái)說(shuō)可以節(jié)省一大筆開(kāi)支，減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三是資源整合優(yōu)勢(shì)。互助養(yǎng)老場(chǎng)所的建設(shè)一般選址為閑置廠房、校舍、民宅等，有利于盤(pán)活村內(nèi)土地資源；讓愿意加入互助的老人參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中，有效利用了老年人力資源；互助院也可以成為吸引志愿者和愛(ài)心團(tuán)隊(duì)等社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)的良好平臺(tái)。

四是情感優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村老年人對(duì)村莊有著很強(qiáng)的依賴(lài)感，在熟悉的、離家近的地方居住會(huì)讓老人感到更踏實(shí)，慢節(jié)奏的生活也能讓老人們感到更自在；鄉(xiāng)村作為一種“熟人社會(huì)”存在著比城市更和諧的鄰里關(guān)系和信任機(jī)制，有利于以“互幫互助”文化為基礎(chǔ)的互助養(yǎng)老的開(kāi)展。

三、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

雖然互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式在解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題方面發(fā)揮了一定作用，但該模式至今尚未發(fā)展成熟，在現(xiàn)實(shí)中還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全

現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老模式開(kāi)展的政策文件多為指導(dǎo)性?xún)?nèi)容，既不具有法律效力，也缺少可操作性，沒(méi)有清晰的頂層設(shè)計(jì)阻礙了互助養(yǎng)老在全國(guó)范圍內(nèi)的推進(jìn)。首先，互助養(yǎng)老的地位、性質(zhì)等未得到法律承認(rèn)，社會(huì)認(rèn)可度不高，而僅僅依靠信任機(jī)制建立起來(lái)的互助模式具有不穩(wěn)定性，不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。其次，在互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，缺少動(dòng)員社會(huì)力量參與的專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，如土地供應(yīng)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、社會(huì)激勵(lì)政策等[3]。再次，由于缺少互助養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范等具體規(guī)定，不僅服務(wù)質(zhì)量難以保證，還易產(chǎn)生責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；且老人與互助養(yǎng)老院簽訂的入住協(xié)議中一般會(huì)規(guī)定互助養(yǎng)老院對(duì)于老人出現(xiàn)的意外情況不承擔(dān)責(zé)任，因此在老年人集中居住、自我管理的過(guò)程中，一旦出現(xiàn)意外事件、矛盾糾紛問(wèn)題將很難協(xié)調(diào)，從而難以保障參與者的合法權(quán)益。最后，由于缺少監(jiān)督管理機(jī)制，互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)使用難以做到公開(kāi)透明，部分地區(qū)存在重建設(shè)、輕管理，重設(shè)施、輕服務(wù)等問(wèn)題[4]，使得互助養(yǎng)老的實(shí)際作用難以發(fā)揮。

（二）老年人觀念保守，政策宣傳不到位

養(yǎng)老觀念對(duì)于養(yǎng)老方式的選擇有著重要影響，相較于城市老年人而言，農(nóng)村老年人思想更保守，受到傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念的影響更深，接受新鮮事物的能力更弱。現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)仍普遍存在著“養(yǎng)兒防老”“多子多福”的思想觀念，認(rèn)為養(yǎng)老只能在家庭中開(kāi)展、由子女提供。由于互助養(yǎng)老是以老人自愿參與為原則，所以部分老人即使有需求但因?yàn)閾?dān)心丟了面子或被別人說(shuō)閑話(huà)而對(duì)互助養(yǎng)老產(chǎn)生了抗拒心理，老人的子女和家人也會(huì)因?yàn)閾?dān)心被指責(zé)不孝順、不負(fù)責(zé)任而不支持自己的親人入住互助養(yǎng)老院。

另外，目前農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老尚在探索階段，對(duì)相關(guān)政策的宣傳還不到位，加之農(nóng)村老年人文化程度一般較低，對(duì)養(yǎng)老的認(rèn)知比較偏消極和被動(dòng)，認(rèn)為老年人就是年老體弱、落后無(wú)用的。這種忽略其自身的主觀能動(dòng)性的想法導(dǎo)致部分老人對(duì)于“互助”的認(rèn)知存在偏差，從而對(duì)互助養(yǎng)老模式存有疑慮、不愿意嘗試，這就需要政府和村干部通過(guò)正確的宣傳和引導(dǎo)來(lái)幫助他們樹(shù)立積極的養(yǎng)老觀念。

（三）有效服務(wù)供給不足，服務(wù)水平不高

在農(nóng)村互助養(yǎng)老模式中，提供服務(wù)的主體主要是低齡老人和健康老人，由于缺少專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，依靠生活經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展的日常照料和護(hù)理服務(wù)一旦操作不當(dāng)效果可能會(huì)適得其反。且這種提供服務(wù)的行為具有一定的單向性，如果沒(méi)有合理的激勵(lì)機(jī)制，那么不僅與“互助”理念相違背，還可能會(huì)造成老人心理上的不平衡，從而減少互助行為。同時(shí)，老人們互助的內(nèi)容以餐飲、衛(wèi)生、聊天、娛樂(lè)為主，而醫(yī)療保健、心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目提供不足，不僅對(duì)高齡老人不甚友好，也無(wú)法滿(mǎn)足成員多樣化的養(yǎng)老需求。另外，許多地區(qū)互助養(yǎng)老院受資金、場(chǎng)地等因素制約，開(kāi)設(shè)的床位數(shù)量較少，接納能力較弱，在入住條件上也存在一些限制，比如只允許有自理能力的老人入住或只允許特困老人入住等，這就將其他有需求的農(nóng)村老年群體排斥在外，而不具有普惠性。

（四）缺少多元、穩(wěn)定的資金支持

互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和持續(xù)化發(fā)展必須有足夠的經(jīng)費(fèi)作為支撐。由于入住互助養(yǎng)老院的成員為農(nóng)村老年人，他們的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是務(wù)農(nóng)收入和子女提供的贍養(yǎng)費(fèi)，不具有承擔(dān)較高費(fèi)用支出的能力，因此財(cái)政撥款、集體出資和公益捐助是當(dāng)前農(nóng)村開(kāi)展互助養(yǎng)老的主要資金來(lái)源。

財(cái)政在養(yǎng)老保障上面的支出水平受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況的制約，具有地區(qū)差異性，且目前尚未建立互助養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)資金，相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)周期長(zhǎng)，在互助養(yǎng)老實(shí)際開(kāi)展中無(wú)法及時(shí)提供經(jīng)濟(jì)支持。而集體出資和公益捐助又通常是一次性的，這就使得互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中面臨資金鏈斷裂問(wèn)題。隨著互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大、服務(wù)的增加，沒(méi)有多元穩(wěn)定的資金支持將成為其可持續(xù)發(fā)展的重要阻礙。

四、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展的改進(jìn)對(duì)策

（一）加強(qiáng)互助養(yǎng)老法制化建設(shè)

法制化是互助養(yǎng)老模式健康發(fā)展的重要保障，政府應(yīng)在廣泛試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)規(guī)范性法律。首先，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村互助養(yǎng)老在國(guó)家社會(huì)保障體系中的合法地位以及互助養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中的定位和性質(zhì)[5]，讓發(fā)展互助養(yǎng)老模式成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容，加強(qiáng)農(nóng)村老人對(duì)互助養(yǎng)老模式的信任感，并提升參與度。其次，劃清農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)成為提供政策支持、協(xié)調(diào)多元主體、保障互助養(yǎng)老穩(wěn)定運(yùn)行的主導(dǎo)力量，村集體要結(jié)合村莊實(shí)際情況，因地制宜地建設(shè)互助養(yǎng)老院，并積極發(fā)揮組織動(dòng)員作用。再次，要建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)互助養(yǎng)老中可能產(chǎn)生的責(zé)任糾紛、事故處理等問(wèn)題制定相應(yīng)的解決對(duì)策，并和老人及其子女簽訂合法協(xié)議，以便在出現(xiàn)事故時(shí)通過(guò)法律程序解決問(wèn)題。[6]最后，要加強(qiáng)對(duì)互助養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)資金使用的監(jiān)管。政府應(yīng)當(dāng)避免“一刀切”的量化考核方式，確保資金發(fā)揮最大效用，并建立以老年人需求和滿(mǎn)意度為導(dǎo)向的評(píng)估管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，讓互助養(yǎng)老可以實(shí)實(shí)在在地解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，提升老年人的獲得感和幸福感。

（二）加強(qiáng)政策宣傳，弘揚(yáng)互助文化

對(duì)于互助養(yǎng)老的宣傳推廣，政府和村“兩委”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主要責(zé)任。首先要讓村民理解互助養(yǎng)老的基本內(nèi)涵。一方面可以通過(guò)制作專(zhuān)題宣傳片、張貼標(biāo)語(yǔ)、開(kāi)展講座等形式向村民進(jìn)行宣傳講解，宣講的對(duì)象不僅是老人還應(yīng)包括其子女，宣傳內(nèi)容要充分結(jié)合全國(guó)各地開(kāi)展互助養(yǎng)老的優(yōu)秀案例，讓大家可以充分了解其優(yōu)勢(shì)所在；另一方面也可以邀請(qǐng)老年人到互助養(yǎng)老院中參觀居住環(huán)境并體驗(yàn)日常活動(dòng)，通過(guò)親眼所見(jiàn)和切身感受消除心理上對(duì)于互助養(yǎng)老的誤解和排斥。其次，要積極倡導(dǎo)互助精神，弘揚(yáng)互助文化，使互助養(yǎng)老觀念深入人心。當(dāng)互助理念變成一個(gè)區(qū)域的文化時(shí)，運(yùn)行互助養(yǎng)老模式就容易得多[7]。要讓老年人明白參與互助養(yǎng)老并不是對(duì)于傳統(tǒng)敬老文化的背棄，也不是讓自己與家人和家庭相脫離，而是以一種積極的生活態(tài)度和養(yǎng)老理念面對(duì)老年生活，滿(mǎn)足在家庭中不能實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老需求，既減輕了子女的壓力，又能實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。

（三）增強(qiáng)服務(wù)供給能力，提升服務(wù)水平

不斷豐富互助養(yǎng)老內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量才能應(yīng)對(duì)老年人多樣化的養(yǎng)老需求。首先，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的提供要切合實(shí)際，要通過(guò)相關(guān)調(diào)研活動(dòng)的開(kāi)展掌握農(nóng)村老年人的服務(wù)需求種類(lèi)及需求的變化，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給和需求的精準(zhǔn)對(duì)接。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)提供服務(wù)的老年人定期開(kāi)展培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括但不限于溝通技巧、服務(wù)技能、急救技巧、保健知識(shí)等，旨在增強(qiáng)其提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。同時(shí)，制定以精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)制度，提高老年人參與互助養(yǎng)老的積極性。每年對(duì)參與互助養(yǎng)老并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的老年人開(kāi)展評(píng)選活動(dòng)并授予“模范老人”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、微信公眾號(hào)等平臺(tái)報(bào)道其事跡，鼓勵(lì)大家學(xué)習(xí)；并可根據(jù)實(shí)際情況引入“時(shí)間銀行”中的“儲(chǔ)蓄”模式，即讓提供服務(wù)的老年人也能獲得今后兌換服務(wù)的權(quán)利，從而增強(qiáng)老年人的獲得感，提高其參與度。再次，提升互助養(yǎng)老隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化水平。一方面要對(duì)接當(dāng)?shù)蒯t(yī)院和心理咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，定期為互助養(yǎng)老院安排一定數(shù)量的醫(yī)護(hù)工作者、心理輔導(dǎo)人士等，以滿(mǎn)足老人在醫(yī)療保健和心理疏導(dǎo)等方面的需求；另一方面也要提高從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人員的工資待遇和社會(huì)地位，吸引更多人加入養(yǎng)老服務(wù)的隊(duì)伍中來(lái)。最后，要善用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和智能技術(shù)。搭建互助養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)行公開(kāi)化、透明化運(yùn)行，接受公眾監(jiān)督，增強(qiáng)老年人信任感，同時(shí)也能吸引更多民間力量參與資金捐獻(xiàn)或服務(wù)提供；引入人臉識(shí)別、語(yǔ)音識(shí)別、遠(yuǎn)程報(bào)警等智能技術(shù)以及智能藥箱、智能病床等適老化產(chǎn)品，讓老人們的集體生活更加安全、順利。

（四）拓展籌資渠道，提高資金穩(wěn)定性

穩(wěn)定的資金供給是保證農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。首先要明確政府在互助養(yǎng)老資金提供中的主體地位，政府應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)項(xiàng)資金，并在互助養(yǎng)老的場(chǎng)地建設(shè)、設(shè)施維護(hù)、日常運(yùn)營(yíng)和管理中進(jìn)行統(tǒng)籌使用和有效配置。但滿(mǎn)足老年人多樣化的養(yǎng)老需求僅靠政府力量是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，因此還要加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)注和支持，通過(guò)積極拓寬籌資渠道，出臺(tái)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，促使民間資本進(jìn)入農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)引導(dǎo)愛(ài)心企業(yè)、慈善團(tuán)體、基金會(huì)等社會(huì)力量通過(guò)捐贈(zèng)或者提供服務(wù)等方式支持互助養(yǎng)老的開(kāi)展，從而形成多元長(zhǎng)效的資金供給鏈。此外，還要探索互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的“造血”功能，可以售賣(mài)老人們親手制作的香皂、圍巾、手環(huán)等手工藝品，不但能獲得一定收入，還豐富了老年人的文娛生活。

五、結(jié)束語(yǔ)

養(yǎng)老問(wèn)題尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題是我國(guó)民生領(lǐng)域的重要問(wèn)題。在農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力外流、家庭照料功能弱化的背景下，互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老服務(wù)模式，成為農(nóng)村養(yǎng)老方式的重要補(bǔ)充，并在全國(guó)的試點(diǎn)和推廣中取得了一定成效。因此要以滿(mǎn)足老年人需求為出發(fā)點(diǎn)，盡快解決農(nóng)村互助養(yǎng)老模式發(fā)展中存在的政策欠缺、觀念落后、供需矛盾、資金不足等困境，讓互助養(yǎng)老在解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題上發(fā)揮更大的作用，緩解子女和社會(huì)的養(yǎng)老壓力，切實(shí)提升老年人的獲得感和幸福感。