論公平競爭審查制度與產業政策的協調

華南理工大學 陳佐健

一、不協調的表現

公平競爭審查制度中的適用除外是公平競爭審查與產業政策協調的關鍵。根據2021年多部委聯合發布的《公平競爭審查制度實施細則》，適用除外的情形主要有以下幾類：一是有助于社會保障的，二是維護社會公共利益的，三是法律法規規定的例外情形。例外的情況主要限于實現社會保障和社會公共利益，沒有關于產業政策的例外規定。如此一來，政府為促進科學技術進步、扶植和培育新興產業、提升經濟活力而實施產業政策將受到限制。

（一）公平競爭審查適用除外與促進產業升級的產業政策不協調

據《公平競爭審查制度實施細則》規定，公平競爭審查的內容包括市場準入和退出、產業發展、政府采購等多個方面政府干預市場的行為。大審查范圍下又可細化成諸如限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；違法給予特定經營者優惠政策等多種具體標準。公平競爭審查制度的審查范圍基本涵蓋政府或具有執行公共事業職能的組織所實施的大部分經濟政策。政府為促進某一產業升級而實施的政策將受到嚴格限制。

以新能源汽車產業為例，近年來從中央到地方政府出臺了諸多有關新能源汽車推廣的補貼政策。例如2015年以財政部為首的多部委聯合發布《關于2016-2020年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》，要求相關部門使用財政資金在全國范圍內對符合一定標準的新能源汽車企業和消費者進行財政補貼；2018年廣東出臺的《關于做好廣東省新能源汽車推廣應用地方財政補貼工作的通知》要求，利用省級以及省級以下各地財政資金對購買使用新能源汽車的消費者進行補貼，同時也對進行建設充電基礎設施的企業進行資金補貼。按照公平競爭審查制度的審查標準對照以上政策，可以發現兩者并不完全兼容。首先來看以上財政補貼政策是否涉嫌“違法給予特定經營者優惠政策”這一違反影響生產經營成本的細化標準。以上兩個政策的制定依據都是《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》，而這屬于國務院發布的規范性文件，所以這里存在一個法律上是否應該擴大解釋以進行適用的問題。因為如果該條文中所述的“違法”不包含政府規范性文件，那么上述兩個政策的制定依據就不成立。同時如果按照《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》進行文義解釋，對新能源汽車企業或者消費者進行補貼而歧視其他汽車生產企業，顯然屬于“排除或限制市場競爭”，同時也涉嫌違反反壟斷法第八條關于行政機關不得濫用行政權力排除和限制競爭的規定。

鑒于新能源汽車產業的特殊性，政策的制定機關也許可從公平競爭審查適用除外的規定找到依據，但并不充分。新能源汽車產業的發展從廣義來說的確有助于節約資源保護環境，但并不直接，這個理由較為牽強。即便認定對新能源汽車生產補貼以促進其產業的發展有助于節約資源保護環境，也不能滿足“政策不可或缺”這一限制條件。因此，公平競爭審查制度與促進產業優化升級的政策存在一定的矛盾且其適用除外制度缺少協調。

（二）公平競爭審查適用除外制度與促進科技創新的產業政策不協調

我國早在2008年就頒布實施《科學進步法》。其中第十七條規定從事科學研究、技術開發、為實施國家重大科技項目而進口關鍵設備和材料的可享受相應的稅收優惠。其第二十五條規定政府應優先采購自主創新或國家重點扶植的產品和服務。其第三十六條規定從事高新產品研發的企業可按規定享受稅收優惠。政府部門對于支持科技發展，培育高新技術產業也有諸多優惠政策。例如國務院《關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》就有關于充分利用政府采購政策，加大創新產品和服務的采購力度以促進高新技術產業發展的優惠政策。廣東省2019年《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》中規定對于重點發展的高新產業用地，要優先供應。

針對以上政策，再對比公平競爭審查制度，可以發現兩者存在需要協調的地方。如上述廣東省對高新產業優先進行土地供應就可能與“違法給予特定經營者優惠政策”這一審查標準不相符。政府優先采購自主創新或節能減排的產品和服務就涉嫌違反“限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務”這一審查標準。公平競爭審查的適用除外明確列舉了維護國家經濟、文化安全，扶貧救災、節能減排、保護環境等方面的政策措施，但缺少關于促進科技進步和創新政策措施的規定。雖然其有“法律、行政法規規定的例外情形”這一適用除外規定，但是其后又有該政策措施是不可或缺的條件限制。因此這條適用除外規定很難適用于上述《科學技術進步法》和相關產業政策規定的政府行為。

二、兩者不協調的內在機理探究

（一）不協調的機理

兩者不協調的內在機理在于當面對市場競爭所產生的不良問題時，政府對市場的干預角度不同。產業政策傾向于通過強有力的稅收、財政、金融等手段代替甚至超越市場機制本身，從而達成特定的經濟目標；而公平競爭審查制度更傾向于通過維持市場秩序，為各類市場主體營造良好競爭環境以維護市場機制本身的作用，進而使市場運行過程中產生的不良反應得以化解。

兩者不協調的原因在于：一是目的不同，二是作用對象不同。產業政策的目的在于扶植特定產業使其實現改變落后狀態或限制某些落后產業并使其淘汰。而公平競爭審查的目的是防止壟斷和不正當競爭以保護市場自由競爭。因此，政府對市場的作用手段就會不同。產業政策要求政府積極利用財政、稅收、金融等方式對經濟進行干預，而公平競爭審查則要求政府減少干預手段。產業政策往往具有明確的作用對象，針對性較強。例如國務院在2015年出臺的《中國制造2025》，這種政策很明顯就是針對制造業的升級改造。而競爭政策則針對性較弱，往往整個市場都是其作用對象，至少不會有明確的針對某個產業或某些企業。在這種情況下，公平競爭審查制度的作用范圍就會涵蓋產業政策的作用范圍，從而導致適用沖突。

（二）不協調的法律分析

從法理而言，公平競爭審查制度源于反壟斷法。反壟斷法是經濟法的核心法律之一。經濟法屬于社會本位法，其價值追求是維護社會公共利益，其法律規制對象是政府、企業等市場主體，其調整的法律關系是市場經濟主體之間的經濟關系，其一般原則有平衡協調原則、政府適度干預原則等，其最終目的在于防止政府失靈或者市場失靈。因此，從經濟法律本質的角度而言，公平競爭審查制度是一種以維護社會公共利益為價值追求，以政府及其行政行為為規制對象，通過調整政府、企業等市場主體的法律關系以防止政府失靈的制度。因此，公平競爭審查制度的實質就是對政府權力進行限制以防止政府失靈。產業政策是一種政府利用權力進行市場干預的行為，其實質是政府發揮其自身作用以應對市場失靈。而政府失靈與市場失靈皆不利于社會公共利益的實現，因此都需要一定的體制機制或規章制度對二者進行調整。公平競爭審查試圖控制政府行為防止政府失靈，產業政策試圖發揮政府作用消除市場失靈。因此，公平競爭審查與產業政策的矛盾癥結在于政府失靈與市場失靈的沖突關系。正因為這種沖突關系，公平競爭審查制度才在其第四章有專門的例外規定，以確保這種沖突得以化解。

三、協調的必要性分析

（一）兩者的目的一致

公平競爭審查制度是《反壟斷法》第八條的具體化和細化。其核心在于減少國家對經濟的管控，限制政府對市場的干預，以維護市場的自由競爭。公平競爭審查制度試圖通過自由競爭促進資源的優化配置，使資源的配置達到最優化，并最終促進經濟發展。所謂產業政策即“國家以提高各種產業的競爭力為目的而制定的有關調整產業結構、改進產業技術、優化產業布局的經濟政策的總稱”[1]。兩者的區別在于對市場的態度不同。產業政策秉承的是凱恩斯式的經濟理念，強調政府對市場的作用，而公平競爭審查則是自由主義式經濟理念，強調市場自身無形之手的作用。但兩者的根本目的是一致的，都是為了經濟健康發展，以實現社會公共利益的最大化。

（二）兩者關系的厘清

公平競爭審查制度是在經濟下行壓力加大，需要轉變增長方式的大背景下建立并完善的，它要求國家減少對經濟的干預以防止政府濫用行政權力阻礙市場競爭。但在此背景下產業政策的作用也不應被忽視。過分注重保護市場自由競爭，限制政府的作為就容易滑向自由主義經濟。中國作為后發國家要實現經濟趕超，實施特定產業政策是必不可少的。在當前經濟增長放緩，需要轉變經濟增長方式的大背景下產業政策有其特殊的作用和歷史使命?，F有研究已表明產業政策對提高企業全要素生產率有積極作用，產業政策引導資源由低效企業向高效企業流動，利于企業創新，有助于產業技術創新[2]。產業政策有利于技術進步、培育高端要素、優化產業組織，從而促進產業升級[3]。產業政策一來有助于培育新興產業，淘汰落后產業，維護經濟的可持續性；二來有利于扶植創新企業發展，使科技創新成為新的增長動力，進而增強經濟的活力。從最終目的而言，無論是公平競爭審查還是產業政策都是為了促進經濟健康平穩發展。因此，公平競爭審查與產業政策兩者的關系應該是，相互協調配合同促進經濟的健康良好發展。

四、完善適用除外制度以協調公平競爭審查與產業政策

如前所述公平競爭審查與產業政策缺乏協調，尤其是與有關產業升級和科技創新的產業政策的不協調，因此公平競爭審查的適用除外制度尚需進一步完善。

（一）轉變公平競爭審查制度的價值理念

不同的價值取向，將導致不同的結果。過分追求低層級的價值目標將會使得高層級的價值目標被忽視。公平競爭審查的適用除外之所以如此嚴格，其重要原因在于公平競爭審查制度的價值理念側重在維護市場公平競爭，而忽略維護社會整體經濟利益。如果其價值理念一開始就是在維護整體經濟利益和社會利益這一更高層次的價值目標上，那么便不會排斥其他有益的政策。當其他政策與其具有共同價值追求時，就會預留協調配合的空間。公平競爭審查制度的最終價值理念是維護國家整體的社會利益和經濟利益，而不僅是維護市場公平競爭。產業政策的價值理念在于通過各種宏觀調控政策，促進產業結構的優化，促進產業發展，提高產業競爭力，進而使經濟社會朝著良好的方向發展。因此，在維護國家整體社會利益和經濟利益這一價值目標上，公平競爭審查制度與產業政策的價值理念是相通的，兩者的關系應是相互協調配合。只有轉變價值理念，公平競爭審查制度的改進才會有明確的方向和路徑。

（二）完善公平競爭審查制度相關法規

通過上述比較，《公平競爭審查制度實施細則》的例外規定剛性較大，不利于與產業政策的協調。如前所述歐盟的國家援助豁免對于協調產業政策具有參考價值。列舉式的立法模式固有其明確易于施行的優點，但是對于未被列入范圍的內容來說，在法律實施過程中很容易被排除適用。對于《公平競爭審查制度實施細則》第四章的例外規定，不宜采用具體領域列舉加兜底的方式，可考慮歐盟模糊條件限定的方式?？蓜h除“為維護國家經濟安全、文化安全、涉及國防建設，為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的，為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益以及法律、行政法規規定的例外情形”。同時增加如下限制條件：為維護社會保障目的和社會公共利益的；經反壟斷機關評估該政策積極意義大于消極意義的；是為實現政策目的所必需的最低限度；為社會公眾及利害關系人公開。因為這是例外規定的限制條件，是在諸多明確的審查標準范圍之外，其范圍足夠小，所以不會影響公平競爭審查的實施效果。這樣的好處在于減弱了公平競爭審查的剛性并使之能與產業政策或其他政策措施相協調，有利于公平競爭審查制度的執行機關在解釋和適用公平競爭審查法律法規時，獲得較大的彈性空間，以更好地發揮政府對市場的調控作用。

五、總結

公平競爭審查制度與產業政策在維護國家整體社會利益和經濟利益上具有相同的目標追求，因此兩者的關系應是協調配合而不是對立，尤其在當前經濟轉型的背景下，產業政策的發揮需要空間，二者的協調配合不應被忽視。公平競爭審查制度的適用除外，是其與產業政策配合協調的關鍵。目前公平競爭審查制度的適用除外過于剛性尚不能發揮其連接公平競爭審查與產業政策的作用，因而需要改變其價值理念和立法模式，以實現公平競爭審查制度與產業政策協調。

相關鏈接

公平競爭審查制度，是指約束政府的行為，以確保今后政府出臺的各種產業、投資政策，都要以不破壞統一市場和公平競爭為前提。

公平競爭審查制度的審查對象為，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱政策制定機關），這些組織在制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。

公平競爭審查制度旨在約束政府行為，以確保今后政府出臺的各種產業、投資政策，都要以不破壞統一市場和公平競爭為前提。