鄉村法律顧問制度研究

胡喬煙，冀 雪，付云楚旋，蘭 薇，沈子龍

（北方民族大學，寧夏 銀川 750000）

1 前言

我國是一個人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，所以如今推進社會主義法治建設和依法治國戰略，需要我們進一步推進鄉村法治建設。而鄉村法律顧問制度在我國的公共法律服務體系也起到了重要作用，為我國的鄉村振興給予了法治的保障，并推動鄉村法治建設。鄉村法律顧問已經在全國范圍內廣泛推行，也取得了一定的成效。2018年以來，固原市司法局圍繞“打好脫貧富民決勝戰”中心工作，按照《關于開展一村（社區）一法律顧問工作的實施意見》和《自治區司法廳關于開展一村（社區）一法律顧問工作方案》要求，對此積極落實，組織實施，并努力推進一村（社區）一法律顧問工作，取得了顯著成效。鄉村法律顧問制度在固原進行了實施，該制度在促進鄉村的法治建設上和滿足村民對法律服務的需求上起到了建設性的作用。

2 固原市鄉村法律顧問制度覆蓋情況和現狀分析

固原市下轄五個縣（區），62個鄉鎮3個街道辦事處，860個村（社區）。為確保一村（社區）一法律顧問制度的有效實施，我局嚴格按照司法廳的要求，結合我市實際，將161名律師合理配備到全市860個行政村（社區），實現了一村（社區）一法律顧問工作全覆蓋。截至目前，建立村（社區）法律顧問數860個，覆蓋率達100%；建立村（社區）微信服務群291個，鄉鎮（街道）及縣級公共法律服務微信群15個，一村（社區）一法律顧問工作贏得了基層組織和群眾的贊賞和歡迎。

通過固原市鄉村法律顧問制度覆蓋情況及實際調研狀況分析，該制度在現實實踐上存在一定的積極和消極因素。第一，隨著我國鄉村法治化建設的不斷向前推進發展，與此同時村民們的法治意識也隨之在不斷地加強，這同時也反映出人民對法律服務的需求也會不斷地隨之增加，絕大多數的人對法律顧問的存在是認可的，對鄉村法律顧問制度更是保持積極態度。第二，鄉村法律顧問制度的落實情況并不可觀，導致鄉村法律顧問發揮的積極性并不高。第三，鄉村法律制度并不能為大眾所熟知，體現了其宣傳力度的不足。雖然基本實現了鄉村法律顧問制度的全覆蓋，但是仍然存在著一些問題，缺乏配套的相關機制，無法提高法律顧問的積極性激發動力，且宣傳不夠推動緩慢，使鄉村法律顧問制度停滯不前，從而導致村民對鄉村法律顧問這一制度知之甚少，不利于鄉村法治建設的進一步向前發展。

3 固原市鄉村法律顧問制度現存問題分析

通過對固原市的調查分析，鄉村法律顧問制度在固原市的運行并未發揮其最大的作用，此需要進一步對其進行改進使其得到提升。對此現存的在制度設計和運行上的問題是目前需要解決的。

3.1 制度設計

（1）鄉村法律沒有形成一個完整的制度框架，設計單薄。而制度之間應該是緊密相連，可以相互作用的一個聯系的整體，具有內在聯系的系統。而固原市在配套措施上并沒有進行進一步的細化，在保障、評估以及監督機制上存在缺失，使其沒有形成一個完整的系統，對鄉村法律顧問制度的進一步發展存在阻礙。

（2）該制度設計理論性較高，多是原則性規范，實際操作性不高。突出表現如下：一，關于法律顧問的權責屬性，僅僅籠統歸結鄉村法治基層建設以及需要提供法律幫助的村民提供意見，進行法律宣傳與法律咨詢，指導人民各類相關事項的法律服務等，大規范難以概括小問題，造成了一定的現實實踐困難。一旦職責模糊，責任不明確，使得制度的實踐性有了現實困難，最終必會導致鄉村法律顧問制度普及度下降，普及難度增高，遏制制度發展的積極性。我們需要知道的是，制度發展離不開互助性的持續發展，這就要求鄉村法律顧問制度要順應市場發展的規律，但現實的實踐中存在著對法律顧問的職責界限模糊，對法律顧問的服務范圍進行擴大、服務職責與服務項目，無疑是加劇了法律顧問制度中營利性質和公益性質的矛盾。此外也會因為職責不明這一問題，而對自己的既定義務進行推諉，最終使制度本末倒置，無法得出預想結果。第二，對于鄉村法律顧問的工作需要進行評定，雖然通過各項打分制的標準，鄉村法律顧問考核制度看起來清晰明確，但在實踐中評分標準過于籠統，致使該規定時而流于形式。

（3）制度上欠缺本地區民族特色的創新性規定。為學習東部發達地區法律公共服務體系的經驗，18年1月15～18日，固原市司法局相關領導和法援中心負責人赴浙江省溫州市學習，通過現場考察，實地面對面交流、公開研討會等形式形成了工作思路和共識，為推進固原市公共法律服務平臺建設提供了借鑒。但結合現實實踐來看，寧夏回族自治區農村相較于東部沿海城市比自然環境惡劣，村子較為封閉，基層組織建設不完善，信息相對落后，人民法律意識平均淡薄，外出打工人員較多，地區流動性不強，地區之間發展不平衡，少數民族人口占比大，由此能看出固原市鄉村建設的復雜性。所以，鄉村法律顧問的制度設計上不能盲目效仿先進技術，更要實地考察民情民生，結合當地人口教育程度和特殊文化等特點，打造出寧夏特色。從全國現下推行的鄉村法律顧問制度來看，我們很明顯地能得出結論，制度設計方面全國統一不肯跨出舒適圈，存在著理論上的高度相似性，各個地區盲目效仿，缺乏現實思考，甚少與實踐相結合，制度設計上缺少符合各個地區的創造性特色，很難突破一些制度上的本身弊病，導致制度推進速度滯后，長此以往惡性循環。

3.2 現實制度上的運行障礙

（1）固原市的財政資金存在不足，無法完全支撐起法律服務。我們的社會正處于一個知識付費的時代，法律工作者所提供服務的有償性及市場性，是律師行業存續和發展的基礎，同時社會的發展也離不開法律工作者的支持。因此，政府必須為此付出一定的支出購買法律工作者的知識與法律服務，這不僅是鄉村法律制度的前提條件，也是維護該制度長期持續真正造福人民的關鍵性因素。由于財政資金短缺，未將一定的公共法律服務制度建設產生的費用支出納入地區賬目預算，法律顧問經費來源無法保障，有一定的不穩定性。根據《固原市人民政府辦公室關于開展一村（社區）一法律顧問工作的實施意見》（固政辦發〔2018〕41號）文件要求，“采取購買法律服務或者財政支出補貼的方式，每年對各個村或社區出納五千元使用經費”，但至今未能落實，導致村級法律顧問發揮作用的積極性不高。法律服務工作者在實踐活動中往往需要付出大量人力物力及時間成本，其中產生的資費和報酬是維系高強度工作任務的原動力，否則該制度很難達到預期效果。寧夏回族自治區在地理位置與經濟發展水平上屬欠發達的內陸省份，鄉村法律顧問多承擔的是公益性服務，經濟的限制導致了開展法律服務的積極性不足。

（2）寧夏回族自治區鄉村經濟整體落后，為鄉村法律顧問制度普及增大了運行成本和維護要求。本省大多數鄉村屬經濟欠發達的鄉村，經濟落后，有的甚至處于貧困狀態。地理環境影響，客觀上加大了鄉村法律顧問的工作難度和成本，以至于法律顧問下鄉開展法律服務需要克服交通障礙，也要面臨著知識共通的困難。當運行成本過大又無法得到正比的回報，法律顧問對工作任務呈消極，不作為的態度便不可避免地滋生，長此以往對鄉村法律顧問制度的運行會帶來更多的不利后果。

（3）農村地區觀念相對較落后。在我國農村“倫理價值的傳統觀念逐漸被現代契約所取代，傳統的熟人鄉村模式正在瓦解”[1]。但相比較于東部發達地區來說，落后的經濟，閉塞的信息，使得傳統“熟人社會”的結構更慢地在西部地區瓦解，村民的心理態度保守性仍然較高。當被問到首先會用什么方式解決不可調和的矛盾時，有將近30%的受訪者選擇置之不理或者默不作聲，還有10%的受訪者選擇了打架、武力解決或者直接上訪的方式。思考其中本質的原因，大部分受訪者認為，用法律資源維護權益成本頗高、對司法程序的不熟悉以及怕麻煩、擔心解決糾紛的效果不佳，也有少部分受訪者擔心法院裁判結果并不足夠公正。這顯現出村民關于法治的認識還遠不及建設法治鄉村需要的水平。鄉村法治建設不健全的方面仍需完善：第一，要大力進行法治宣傳，逐漸消除村民對法律的偏見和誤解；第二，發展完善的公共法律服務體系，實現法律服務的平等化，極大地縮小城鄉差距，提高村民獲得法律服務的機會；第三，改善基層司法環境的現狀，提高司法的公正性，提高基層群眾心目中的司法權威性。

（4）鄉村法律顧問服務質量參差不齊，鄉村法律顧問的法律服務水平不一致，有待提高。由于法學學習方向的區分，使得律師與法律服務工作者并不精通所有的法律，他們有自己擅長的方向和專業，加上律師與律師之間的水平和素質差距，通過行政通知，指派律師和法律服務者與各鄉村簽約，不利于法律服務的市場化，致使一些對國家關于農業、農民、農村問題了解不多，關于此方面的糾紛接觸不多或者是經驗較少、業務能力不強的律師擔任鄉村法律顧問，會影響鄉村法律顧問制度實施的質量

4 法治鄉村視野下鄉村法律顧問制度完善措施

加強法律服務和法治保障是解決“三農”問題、維護農民的權利與利益、實現鄉村振興的關鍵。而這些都離不開法治鄉村的建設。鄉村法律顧問制度就是法治鄉村建設的支撐點。在法治鄉村的建設背景下，固原市鄉村法律顧問制度可以從下面幾個側重點加以完善：

4.1 完善法律顧問機制，打造特色法律援助平臺

法律顧問是指為公民法人供應法律服務換取報酬為目的的具有專業知識的人員。委托方和受托方基于意思自治的志愿選擇來選擇法律顧問，法律顧問通過提供法律服務獲得勞動報酬。目前我國鄉村法律顧問制度的本質屬性是由政府主導、自上而下的資源配置，為提升鄉村法律顧問工作的質量，實現“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的轉變，“組織覆蓋”向“工作覆蓋”的轉變，切實提高基層管理法制化的水平，最大程度地完善鄉村法律顧問制度的運作，市司法局通過指派鄉村法律顧問辦理本轄區法律援助案件，督促各縣司法局發揮本村法律顧問作用，最大限度地調動鄉村法律顧問參與基層治理的積極性，例如村居民申請法律援助時，在不違反利益沖突審查制度的情況下，優先指派受援人所在鄉村法律顧問處辦理。各縣司法局要把鄉村法律顧問聘請為鄉村調委會人民調解員，為鄉村法律顧問參與轄區內矛盾糾紛化解、開展村“兩委”干部和調解員培訓等工作提供便利條件。為持續深化提升“助力精準脫貧，免費為老百姓打官司”的固原特色法律援助品牌，全市各級司法行政機關應積極組織引導有關專業人員為鄉村等基層組織提供法律服務并取得了初步成效。

4.2 做好一村一法律顧問建設，建造完整協調的制度體系

鄉村法律顧問制度有效運行，需要形成完備協調的制度體系。建立健全一村一法律顧問工作制度，規范鄉村法律顧問工作，充分發揮鄉村法律顧問在服務鄉村發展、維護社會和諧穩定、促進基層社會治理的職能作用。第一步是確保人員配置，市司法局結合律師參與公共法律服務建設試點工作，綜合律師隊伍狀況和各村工作實際，按照鄉村法律顧問比例，對全市律師資源進行整合并合理配置，各縣司法局要根據市司法局的安排，堅持延續歷史、方便鄉村法律顧問的原則，負責做好轄區所有鄉村法律顧問的配置工作，確保鄉村法律顧問全覆蓋。對已經聘請擔任鄉村法律顧問的律師且經調整后該律師仍在本縣的，可以續聘，經調整后不在本縣的，要做好工作對接和人員重新配置。對法律問題多發的鄉村，要選派大局意識強、政治和法律業務能力強的律師，特別是要派駐黨員律師擔任鄉村法律顧問。在制度運行中建立完備的制度框架，包括運行機制、保障機制、評估機制和監督機制和協調的制度體系，這不僅要求完善制度內部各項機制的協調，也要求鄉村法律顧問制度與其他制度之間的銜接和統籌工作的完善，避免職責不清、內容重復而造成的資源浪費和效率低下的情況出現。

4.3 堅持伸縮性、靈活性原則

鄉村法律顧問制度設計應與本村經濟并行發展，相輔相成，根據不同鄉村差異合理變通。因此制度設計上要與地方特色相貼合。忌諱無腦盲目搬運體系制度，不綜合考慮多方因素。寧夏回族自治區是具有民族特色的自治地方。千百年來的生生不息創造了獨一無二的民俗文化與傳統特色，因材施教，因地制宜，自然也要對應其特色經濟文化制定出合理可行的運作制度。尊重少數民族地方宗教信仰和民俗文化一直是我國民族政策不可缺失的一環，這不僅是對少數民族特色的保護，更是社會發展長治久安的必經之路。以上種種可以說明在固原市鄉村法律顧問制度建設中，我們不僅要關注基層組織的帶頭作用，更重要的是在民族傳統與制度設計間確定最完美的平衡點，在國家法律法規的體系框架內充分體現民族特色。因此，在鄉村法律顧問制度團隊人才選用時，我們可以優先考慮本民族抑或是對當地民俗文化有一定了解的法律工作者，從根源上提高該制度在實操上的可控與效率。

5 結語

充分發揮法律服務在建設社會主義鄉村中的職能作用，引導和鼓勵法律服務隊伍面向鄉村開展法律幫扶、提供法律服務。促進鄉村經濟社會發展、構建和諧鄉村，同時為維護困難村民合法權益服務。