規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的建議

唐界萍

（樅陽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，安徽 銅陵 246700）

0 引言

習近平總書記多次強調(diào)國家各個部門以及社會各界都要積極推進依法治國工作的開展，充分發(fā)揮法治在現(xiàn)代化社會以及國家治理方面的作用。作為全面依法治國的重要組成部分，農(nóng)村法治在促進三農(nóng)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興方面起著十分關(guān)鍵的保障作用，而農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法屬于其中一個非常重要的體現(xiàn)，其對于農(nóng)村群眾的合法權(quán)益、農(nóng)村法律法規(guī)實施以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等問題具有極大影響作用。同時，作為三農(nóng)工作開展的一項重要工作，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法同時也是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。由此可見，分析和探究農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法以及如何對其進行規(guī)范，將具有十分重要的現(xiàn)實意義。因此，本文將對如何規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法進行重點分析和研究。

1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法概述

從行政執(zhí)法概念角度來看，其主要有兩種不同的定義，即行政執(zhí)法的廣義和狹義。前者主要指的是行政執(zhí)法主體根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)來依法開展行政管理活動，而后者則是由行政執(zhí)法主體按照相關(guān)法律法規(guī)，在具體的案件和對象上來執(zhí)行適用的法律法規(guī)的行政管理活動。由此可見，行政執(zhí)法的廣義包含具體和抽象的行政行為，而行政執(zhí)法的狹義則僅僅是具體行政行為。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法指的是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所成立的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)，由該執(zhí)法機構(gòu)來行使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政處罰和監(jiān)督檢查權(quán)，實際上屬于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法模式。這一模式是經(jīng)過多年積極探索而來，特別是自從1999年起，我國就開始針對農(nóng)業(yè)執(zhí)法方面進行重點探索和改革，由此誕生了綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。在十六屆三中全會上，我黨著重根據(jù)農(nóng)業(yè)體系執(zhí)法過程中出現(xiàn)的各類問題，如各自為政以及多頭分散領(lǐng)導等問題，開始進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，并進一步明確了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍的組建、整合與優(yōu)化問題。自此，通過對農(nóng)業(yè)方面的多個執(zhí)法職能的整合，包括漁政、獸醫(yī)獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)機以及農(nóng)村能源等這幾個方面的整合，統(tǒng)一由專門且獨立的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)來負責，從而提升了其農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法模式是在深化改革和綜合優(yōu)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的一種執(zhí)法模式，其能夠從多個角度切入來進行分析和研究，如執(zhí)法機構(gòu)、制度以及隊伍等方面的建設(shè)，從而為全面提升其執(zhí)法成效奠定基礎(chǔ)。

2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的優(yōu)勢和現(xiàn)狀分析

2.1 優(yōu)勢分析

2.1.1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法對其執(zhí)法隊伍進行了整合與歸并，解決了多頭和重復執(zhí)法問題

根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，我國各級政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開始分級設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，包括市級和縣級，且根據(jù)“縮減層次、整合隊伍”的原則，將之前分散的農(nóng)業(yè)單位行政執(zhí)法事項，如漁政、獸醫(yī)獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)機以及農(nóng)村能源等事項進行了有效整合，之前這些行政執(zhí)法事項主要分散于多個農(nóng)業(yè)單位，如種子管理站、漁政水產(chǎn)站、植物保護和檢疫站以及土壤肥料和動物衛(wèi)生監(jiān)督所等。通過整合之后，這些執(zhí)法事項按照行業(yè)類別合并為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，有效整合執(zhí)法力量，同時也解決了“七站八所”都執(zhí)法的問題。

2.1.2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法強化了對行政強制以及行政處罰事項的源頭治理

在積極優(yōu)化與改革農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時梳理和規(guī)范了涉農(nóng)方面的法律法規(guī)，對一些長期未發(fā)生的、沒有法律依據(jù)的且交叉重復和沒有實施必要的農(nóng)業(yè)執(zhí)法事項進行了清理和取消，并最終匯總為《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》，從而給當?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)工作的開展提供了法律依據(jù)，切實解決了執(zhí)法擾民的問題，同時也對執(zhí)法隊員的執(zhí)法情況進行了約束與規(guī)范，防止其違規(guī)執(zhí)法，從源頭上降低了擾民執(zhí)法的發(fā)生概率。

2.1.3 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法對行政強制和行政處罰權(quán)利的使用機構(gòu)進行了明確

自2018年國家頒布《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》之后，國家各級相關(guān)部門都嚴格根據(jù)該指導意見開展工作。在指導意見中，還對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍的具體職責進行了細化和明確。這樣以后，我國各級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)就能夠依法在其所負責的行政轄區(qū)內(nèi)行使行政強制和行政處罰權(quán)利。

2.2 現(xiàn)狀分析

2.2.1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)有待優(yōu)化和完善

通過對多地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本情況的了解發(fā)現(xiàn)，當前我國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍有待優(yōu)化和完善，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，執(zhí)法人員的學歷和專業(yè)化程度參差不齊。通過實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村綜合行政執(zhí)法人員雖然50%左右為本科學歷，但仍然還有一部分執(zhí)法人員多為本科以下學歷，其所學專業(yè)也多為畜牧獸醫(yī)和農(nóng)學方面的，而法律專業(yè)的執(zhí)法人員相對較少。這種現(xiàn)狀就大大限制了執(zhí)法人員的實際辦案能力，同時培訓學習效果也有待提升。第二，執(zhí)法人員的學歷和專業(yè)化程度普遍不高。通過實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村綜合行政執(zhí)法人員多數(shù)為大專學歷，甚至有的地方執(zhí)法人員多為函授學歷，其所學專業(yè)也多為畜牧獸醫(yī)和農(nóng)學方面的，而法律專業(yè)的執(zhí)法人員相對較少。這種現(xiàn)狀就大大限制了執(zhí)法人員的實際辦案能力，同時培訓學習效果也有待提升。

2.2.2 執(zhí)法人員編制和執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)方面的矛盾較為突出

首先，執(zhí)法人員的編制主要取決于其所處的機構(gòu)性質(zhì)，從這一角度來看，事業(yè)編制和行政編制的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的區(qū)別就在于，前者不具備行政執(zhí)法權(quán)，一般只能通過職稱晉升來提升自身的工作待遇，且其職稱晉升較困難，職稱類別也多為農(nóng)機或者農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的。后者具有行政執(zhí)法權(quán)，且在工資福利待遇方面與前者存在較大差異，相對來說具有晉升優(yōu)勢。因此，關(guān)于執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)和執(zhí)法人員編制這方面的矛盾問題，仍然還未有明確的政策和意見。其次，我國大部分農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)因省級、市級以及縣級等不同層級而有不同的機構(gòu)性質(zhì)，從而導致其內(nèi)部執(zhí)法人員的編制存在差異，甚至有的地方編制十分混雜，從而影響了農(nóng)業(yè)綜合行政的執(zhí)法和辦事能力。

3 規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的建議

3.1 強化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)并優(yōu)化執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)

作為建立建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律以及振興鄉(xiāng)村的重要力量和堅強后盾，農(nóng)業(yè)綜合行政綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)至關(guān)重要，因此必須要強化對其執(zhí)法隊伍的建設(shè)以及執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。首先，建議國家各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的身份和編制進行統(tǒng)一規(guī)范，并逐漸拓寬和嚴格控制人員準入機制，優(yōu)化執(zhí)法隊伍人員的結(jié)構(gòu)，尤其是要加大對年輕執(zhí)法人員的引入，從專業(yè)和能力方面來綜合考察其素質(zhì)，通過人才引進以及考試等多種方式來引進優(yōu)秀的人員加入，從而整體提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的專業(yè)化程度，并優(yōu)化其年齡結(jié)構(gòu)。

其次，針對現(xiàn)有的執(zhí)法人員，要制定相關(guān)培訓體系和機制，并推進培訓工作的常態(tài)化和制度化發(fā)展，不斷強化其對新政策、新法律法規(guī)以及新農(nóng)業(yè)農(nóng)村知識的學習，最終提升其執(zhí)法技能。同時，建議成立專業(yè)的執(zhí)法辦案指導小組來專門負責指導一些重大疑案、難案的辦理問題?？梢韵扔墒〖壊块T來成立指導小組，然后負責指導下一級的執(zhí)法人員。執(zhí)法辦案小組可以通過多種方式來實現(xiàn)相關(guān)培訓，如現(xiàn)場指導、座談會、專題講座以及以案釋法等形式，從而全面提升基層執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

3.2 對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)和編制進行統(tǒng)一規(guī)范

首先，從我國事業(yè)單位當前的改革方向來看，“局隊合一”的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法模式僅僅能夠暫時性地解決其在行政執(zhí)法職能方面的問題，而農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法應(yīng)該是一種特殊的行政執(zhí)法職能，從長遠角度來看這種執(zhí)法模式仍然存在諸多隱患，因而建議國家盡快促進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)的統(tǒng)一和規(guī)范，探索適合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法模式，強化事業(yè)單位的公益性職能，并促進其執(zhí)法向縱深發(fā)展。

其次，充分借鑒國內(nèi)外在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域方面行政執(zhí)法改革的優(yōu)秀經(jīng)驗，積極探索出適合我國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作特點的專項編制，這一編制要與當前的行政以及事業(yè)編制形成差異，允許其與其他編制存在共同性，但也要明確其特殊性，從而解決執(zhí)法人員在薪酬福利待遇方面的問題，最終讓其行使合法合理的執(zhí)法權(quán)。

3.3 明確國家各級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法主體的職責邊界

首先，要充分利用新公共管理理論，在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法過程中結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變的思想來進一步明確和厘清各級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法主體的職責邊界，包括省級、市級以及縣級的責任邊界，從而清晰地劃分出各自執(zhí)法的權(quán)責。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法屬于農(nóng)業(yè)監(jiān)管的核心，因此從農(nóng)業(yè)監(jiān)管方面來說，必須明確其行政主管部門的主體權(quán)限，并嚴格落實各項審核以及監(jiān)督職能，在此基礎(chǔ)之上實現(xiàn)其公共服務(wù)以及法律法規(guī)職能的貫徹與落實。

其次，從農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)角度來說，按照國家相關(guān)法律法規(guī)，其既要履行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政處罰和強制權(quán)，同時還要行使該領(lǐng)域的執(zhí)法職責，并依法統(tǒng)一行使農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法權(quán)。從這一角度來說，主管部門和執(zhí)法機構(gòu)必須要建立良好的執(zhí)法協(xié)作機制，在具體開展工作過程中，二者不再僅僅是隸屬關(guān)系，同時還要協(xié)同辦公。另外，針對行政執(zhí)法和行業(yè)管理，國家應(yīng)當出臺相關(guān)政策來具體明確二者的關(guān)系，并瀝青各級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的職責邊界，構(gòu)建行為規(guī)范、責任分明且辦事高效的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法運行機制。

3.4 積極推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展

首先，一套高效運轉(zhuǎn)的執(zhí)法程序是確保執(zhí)法成效的基礎(chǔ)，因此從農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法程序上來說，要促進其規(guī)范化發(fā)展。一方面，要進一步完善和優(yōu)化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的工作機制，并由省級部門根據(jù)自省的實際情況出臺適合其執(zhí)法工作特點的工作細則，同時要積極組織執(zhí)法人員積極學習和熟練該工作細則，確保每一位執(zhí)法人員都能夠嚴格按照程序來高效辦案。另一方面，一般來說，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法與其他領(lǐng)域的行政執(zhí)法程序大致相同，但需要注意的是，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法必須在原有執(zhí)法程序上根據(jù)自身工作特點細化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的工作流程，確保執(zhí)法的規(guī)范化和公正。

其次，促進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法評估的制度化發(fā)展。針對部分地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督偏向于行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督的問題，要通過加強其行政體制外監(jiān)督的方式來保障執(zhí)法效果評估的科學性和公正性。例如，可以引入第三方專業(yè)評估機制，同時也可以采用新聞媒體以及社會監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，來對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法績效進行綜合評估，從而確保能夠獲得更加科學和公正的執(zhí)法評估結(jié)果。通過多種方式和多種角度的評估，能夠進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的規(guī)范化發(fā)展。

另外，為了確保農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展，還要重視對該項工作的資金投入，建議中央和省市級的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門構(gòu)建自上而下的農(nóng)業(yè)執(zhí)法專項經(jīng)費，且在同級預(yù)算中設(shè)立經(jīng)費，從執(zhí)法方面的配套設(shè)施以及設(shè)備方面入手，包括相關(guān)部門運行經(jīng)費等，不斷完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作開展的保障措施。同時，還要加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法專項經(jīng)費落實情況的督導，確保財政部門加強執(zhí)法經(jīng)費保障，滿足執(zhí)法工作需要。

4 結(jié)語

實際上，自2014年的中央一號文件明確規(guī)定起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展就已經(jīng)提升到了國家高度重視的位置，而這一發(fā)展主題離不開農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，其為三農(nóng)發(fā)展提供了有力保障。因此，今后一定要加大對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法方面的分析和研究，著重探索適合我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法工作特點的管理模式，積極推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展。