我國“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的形成

肖 廈，葉妍君

（河北工程大學(xué)，河北 邯鄲 056000）

1 “多規(guī)沖突”的出現(xiàn)

自20世紀(jì)50年代，我國規(guī)劃體制誕生以來，由于我國長時(shí)間實(shí)行的條塊分割管理體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致各個(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)，各類規(guī)劃自成一脈，出現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容互相沖突，規(guī)劃成果難以銜接等問題，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展。目前的規(guī)劃類型按照規(guī)劃主題劃分，可分為8大類、68中類和96小 類[1]。造成如此“多規(guī)”現(xiàn)象的原因，可以分為表層原因和深層原因。

表層原因具體如下：

1.1 各部門依據(jù)法律規(guī)范不統(tǒng)一

由于頂層設(shè)計(jì)的缺失，各部門參照的法律依據(jù)也各不相同。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》是各個(gè)部門進(jìn)行規(guī)劃時(shí)所參照的重要依據(jù)。《土地管理法》設(shè)立專章規(guī)定了“土地利用規(guī)劃”的內(nèi)容，但存在條文不多且篇幅不長的情況?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是一部純粹的空間規(guī)劃性質(zhì)的法律，雖然條文多[2]，看似在篇幅上對《土地管理法》進(jìn)行彌補(bǔ)，但實(shí)則兩部法律之間沒有清晰的法律銜接方式，在交叉區(qū)域，很可能是在滿足一部法律的同時(shí)違反另一部法律。以廣州為例，有將近200平方公里的建設(shè)用地，在兩個(gè)規(guī)劃法中表現(xiàn)為互相矛盾的用地性質(zhì)，無法直接利用[3]。

1.2 各部門規(guī)劃期限不一致

規(guī)劃期限限制著規(guī)劃進(jìn)度，不同的規(guī)劃期限代表各部門在規(guī)劃上的不同預(yù)期結(jié)果。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，體現(xiàn)了國家或者地方政府在規(guī)劃期限類的國民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，其期限為5年；城鄉(xiāng)規(guī)劃代表著國家和當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展意愿，其規(guī)劃期限一般為20年[4]；而作為土地調(diào)控和管制的土地利用總體規(guī)劃，期限一般是五年。

1.3 各部門規(guī)劃使用數(shù)據(jù)來源不同

土地部門多采用遙感數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃則以城鎮(zhèn)地籍的調(diào)查數(shù)據(jù)和相關(guān)統(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的劃定數(shù)據(jù)基于地理空間云數(shù)據(jù)網(wǎng)站和政策指令，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定則是在保障生態(tài)和永久基本農(nóng)田兩條紅線的情況下，結(jié)合城市發(fā)展空間統(tǒng)計(jì)進(jìn)行決定的[5]，這種數(shù)據(jù)分析來源差異引起的根源性差異，直接導(dǎo)致了各部門最后規(guī)劃決策的不一致。

1.4 各部門使用的信息平臺不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃一般采用AutoCAD（自動(dòng)計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)軟件），而土地規(guī)劃使用在數(shù)據(jù)上有更高精密度的Arcgis。兩個(gè)軟件之間因模塊設(shè)定不同，互通后導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺失或數(shù)據(jù)錯(cuò)誤。將地圖從AutoCAD轉(zhuǎn)換到Arcgis后，由于沒有地圖投影，且坐標(biāo)系也與Arcgis不一致，造成圖形變形。反之，則會(huì)丟失Arcgis特有的數(shù)據(jù)集成、疊加分析和數(shù)據(jù)庫建設(shè)等功能[6]。

而深層次原因是我國長期以來的條塊分割的管理體制，造成了各個(gè)部門之間對土地發(fā)展權(quán)[7]的爭奪。不同規(guī)劃部門面對土地發(fā)展權(quán)展開博弈，形成了以爭奪土地利用資源、壟斷信息和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為內(nèi)容的競爭，而競爭的結(jié)果則形成了以多頭供給、部門壁壘和流程復(fù)雜為特征的行政體系[8]。

2 國外國土空間規(guī)劃體系介紹

英國作為君主立憲制國家，其規(guī)劃體制有著明顯的上下等級關(guān)系，但也會(huì)考慮到部分地方的相對獨(dú)立性，中央與地方規(guī)劃權(quán)利一直處于動(dòng)態(tài)博弈中[9]。以此為主旋律，《Planning and Compulsory Purchase Act 2004》文件隨后出臺，標(biāo)志著以中央政府為核心的國家—區(qū)域（包含次區(qū)域）—地方三級空間規(guī)劃體系的形成。而2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)的同時(shí)，提高地方規(guī)劃權(quán)利的法案《Localism Act 2011》得以通過。值得注意的是，在英國的空間規(guī)劃中，“鄰里規(guī)劃”成為一種新風(fēng)向，公眾在地方使用規(guī)劃上具有很強(qiáng)的敏感性，讓鄰里參與到地方土地規(guī)劃中，可以提高公眾參與規(guī)劃協(xié)調(diào)的積極性，對規(guī)劃提出自己的建議，也可以對規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。

德國作為聯(lián)邦制國家，地方縱向分權(quán)嚴(yán)重[11]。其所有規(guī)劃決策，在可能的規(guī)劃末端做出決策，并有法律進(jìn)行保障，且在當(dāng)前層級做出規(guī)劃時(shí)，需要將上下級的規(guī)劃要求都考慮入內(nèi)。各州獨(dú)立性較高，在遵守《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》和聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃的要求下，可獨(dú)立規(guī)劃。由于地方權(quán)利較大，其面對存在地方權(quán)利糾紛的規(guī)劃沖突時(shí)，決策力不強(qiáng)[12]。

沙特作為一個(gè)宗教影響下的王權(quán)集中制國家，其國土空間規(guī)劃體系，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)確立。沙特形成的“國家空間戰(zhàn)略→區(qū)域規(guī)劃→地方規(guī)劃→詳細(xì)規(guī)劃”的四級規(guī)劃體系和我國目前規(guī)劃體系相似[13]。沙特地方規(guī)劃體系實(shí)施較為順暢，效果較好，獨(dú)具特色，可以為我國縣市級別規(guī)劃做出引導(dǎo)。沙特的規(guī)劃體系中以“治理”代替“建設(shè)”，拒絕過度開發(fā)，更加注重生態(tài)修補(bǔ)和生態(tài)治理。

3 我國國土空間規(guī)劃體系的演化

3.1 我國國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

新中國成立以后，我國百廢待興，最初的規(guī)劃是為了配合我國的基礎(chǔ)建設(shè)，一切圍繞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)行落實(shí)。北京，西安和大同等八個(gè)城市的規(guī)劃，就是為了配合“一五”時(shí)期落實(shí)蘇聯(lián)援助的“156項(xiàng)工程”而進(jìn)行設(shè)計(jì)的[14]。改革開放后，為盡快滿足新發(fā)展態(tài)勢，《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》應(yīng)運(yùn)而生，形成“雙軌制”局面[15]，但也揭開了我國“多規(guī)”的序幕。進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的新理念，并將《城市規(guī)劃法》法案修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但不同領(lǐng)域的空間規(guī)劃，仍由不同的部門負(fù)責(zé)，無法真正做到自上而下一體化規(guī)劃，在此期間“兩規(guī)合一”[16]，“三規(guī)合一”[17]和“主體功能區(qū)”[18]等概念被先后提出，但都沒有從根本上解決問題。

為了解決以往的“多規(guī)”矛盾，建立起一套有機(jī)銜接的規(guī)劃體系，我國將新的規(guī)劃編制體系設(shè)計(jì)為“五級三類”?？v向來看[19]，將規(guī)劃層級分為國家，省，市，縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級；橫向而言，將規(guī)劃大類分為總體規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃三大類，其中總體規(guī)劃處理中心地位，負(fù)責(zé)指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃，而詳細(xì)規(guī)劃則由市，縣，鄉(xiāng)在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行編制。

2013年，習(xí)近平總書記中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上明確指出：縣市通過實(shí)踐研究“三規(guī)合一”與“多規(guī)合一”，形成一個(gè)縣市“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，持之以恒加以落實(shí)[20]。

2014年，《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》由國家發(fā)改委牽頭，自然資源部、住建部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)，并在全國28個(gè)市縣開展試點(diǎn)，進(jìn)行“多規(guī)合一”的落地實(shí)施。

2017年，在“多規(guī)合一”的試點(diǎn)基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為指引，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到海南、寧夏等兩批11個(gè)省份，實(shí)踐“三區(qū)三線”的劃定。

2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《意見》）對國土空間規(guī)劃作出重大部署，具體為：將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。《意見》指出兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。”二是“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署[21]。”根據(jù)這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，可知“多規(guī)合一”是國土空間規(guī)劃的必經(jīng)之路可知國土空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”的基本依據(jù)，在各項(xiàng)規(guī)劃中起指導(dǎo)性作用，同時(shí)“多規(guī)合一”的結(jié)果，是當(dāng)前“五級三類”國土空間規(guī)劃。

3.2 我國國土空間規(guī)劃試點(diǎn)

2014年，四部委在28個(gè)市縣中推行“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，標(biāo)志著“多規(guī)合一”探索正式由中央授權(quán)改革。通過此次試點(diǎn)，有學(xué)者得出空間規(guī)劃體系改革的關(guān)鍵在于合理界定縱向各級政府的規(guī)劃事權(quán)、建立上下協(xié)同的對話機(jī)[22]。

2015年，習(xí)近平總書記在主持中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，同意在海南部署開展省域的“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)工作，這是我國第一個(gè)省級的“多規(guī)合一”試點(diǎn)。工作開展兩年多來，海南省“多規(guī)合一”的工作以實(shí)踐的形式幫助規(guī)劃工作者們更加深層次地領(lǐng)會(huì)了我黨的深化體制改革政策。[23]。

與此同時(shí)，全國多個(gè)城市積極推行“多規(guī)合一”政策。廈門作為我國的新一線城市，積極配合國家戰(zhàn)略，開展“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”，初步形成“四個(gè)一”成果，即“一張圖”規(guī)劃，“一個(gè)平臺”管理，“一張表”審批，“一套機(jī)制保障”[24]。廣東省四會(huì)市在國土空間規(guī)劃要求下，四會(huì)市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃系統(tǒng)兼顧了本地特色、進(jìn)行了全域統(tǒng)籌探索和嘗試。廣東省國土空間規(guī)劃編制工作雖已構(gòu)建起了基本框架與主體內(nèi)容，但能否發(fā)揮好其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用、能否立足生態(tài)文明新時(shí)代新的時(shí)空秩序支撐要求仍需研究。