對我國事業單位重塑性改革的分析

洛陽市城市垃圾管理中心 馮建武

一、我國事業單位重塑性改革的背景和改革歷程

（一）我國事業單位改革的背景

中華人民共和國成立后，各行各業都百廢待興，為了集中力量辦大事，國家在工業、農業、商業等領域都實行計劃經濟，老百姓的衣食住行都有政府統攬，如供銷社、糧店、公交、水電氣（煤）暖、路燈、環衛等行業都是事業單位，社會性的服務業如科學、教育、文化、衛生等也都由政府承擔起來，形成了中國特色的社會主義國家事業單位。這些事業單位在保障國家政治、經濟、文化活動正常進行以及老百姓的吃穿住行等方面都發揮了重要作用，事業單位人數也形成了一個龐大的群體。國家企業不論生產銷售產品還是購買原材料都按照國家計劃進行，隨著國家經濟的發展、產品形式的多樣化，以及人們對生活質量要求的提高，國家認識到市場和計劃都是調節經濟發展的手段，該回歸市場的要回歸市場。1978年以后，中國改革開放大門緩緩打開，隨著民營企業的迅速崛起，原有的集體企業很快就土崩瓦解了，對內改革對外開放成了主旋律。20世紀80年代末期，我國的國企被推到了經濟體制改革的前沿，經歷了近十年的改改革，我國國企經歷了陣痛、蛻變、發展，從原有的國家一切都靠國家計劃到逐步建立政企分開、產權明晰、權責明確、管理科學的現代企業制度，已逐步走向成熟。同時我國事業單位存在的內部管理、外部服務都難以適應新時期經濟發展的需求，改革也就隨之拉開了序幕。

（二）我國事業單位的改革歷程

20世紀90年代，我國事業單位有120多萬個，涉及教科文衛、農林水等多個領域，人數超過3千萬，是公務員的4倍左右，覆蓋面廣且人數多。隨著行政管理體制改革穩步推進，事業單位改革成了行政體制改革的重要組成部分。1989年國家頒布了《關于事業單位預算管理的若干規定》，將我國事業單位納入政府預算類型分為全額、差額、自收自支三種方式，即老百姓所說的財政全供、財政差供、自籌自支。2011年，國務院頒布實施《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，意見要求按照自身功能把事業單位分為承擔有行政職能的事業單位、實際從事生產經營活動事業單位和向社會提供基本公共服務的公益性事業單位三個類別。公益性事業單位又細分為公益一類和公益二類兩種情況，公益一類是指涉及國家安全、公共衛生等政府應承擔的基本職能，不宜由市場配置資源的事業單位，像黨校、基礎性科研機構、義務教育等。公益二類指為政府履行職能提供支持的事業單位，可部分由市場配置資源，如非營利性醫療機構、公立性幼兒園、社會福利機構、公共體育館等。

根據分類，各省市分別根據事業單位類型，把承擔有政府行政職能或執行國家法律（具有執法權）的事業單位按照精簡效能原則轉為參公（參照公務員方式管理），把原承擔任務已完成或實際從事生產經營類的事業單位通過撤并機構或轉為企業等方式進行了改革。同時，對事業單位的人事制度、收入分配制度、激勵制度、養老保險制度等方面進行了補充和完善。從2006年起，全國就啟動了事業單位崗位設置制度，人員全部由固定用人制向合同用人制轉變，事業單位全員簽訂合同，建立績效工資制度，公開招聘制度逐漸推廣，到2015年，全國基本上完成了事業單位的分類改革。經過了十多年的改革，解決了一些機制僵化的問題，增強了事業單位的活力，公益服務總量逐漸擴大，服務水平不斷提高。但是，中國用40多年走過了歐美國家用200多年走過的經濟發展歷程，要適應經濟的持續發展和我國內外經濟環境的變化，就需要不斷前進不斷改革。目前，事業單位的內部控制、外部招聘等機制亟待改進，以適應現代市場經濟條件的新形勢。2020年以來，有些省市把當前深化事業單位的改革稱為事業單位的重塑性改革，也充分體現了各地對深化事業單位改革的決心和力度。

二、事業單位重塑性改革的必要性

（一）辦事效率、服務意識有待提高

我國的事業單位在人事管理上依賴于政府主管部門的“分配”，雖然多次提出要打破身份界限，干部能上能下，但是多數事業單位工作人員的“國家干部身份”并未取消，存在依賴思想，有慢、懶、散等行為。事業單位全面推行的所謂的“全員聘用”實際上是“全部聘用”，設置了績效工資，但是由于事業單位量化指標較難制定，基本能“旱澇保收”，就造成有些人有“多干不如少干，多干有可能多犯錯”的思想。有些領導有老好人思想，績效把關不嚴，勞動合同流于形式，下屬晉升渠道狹窄，影響了職工工作的積極性，工作效率有待提高。許多單位職稱的評審聘用制度，不是根據單位需要多少而設置，由于地方財政等因素制約，事業單位中有“結構比例”的限制，影響了專業技術人員的積極性。

事業單位大多是政府機關的二級機構，經常出現政事混編（領導是公務員，其他工作人員屬于事業單位）的現象，按行政機關的方式管理和運行，崗位設置有待細化，職責權限有交叉情況，容易出現推諉扯皮的現象，事業單位工作人員服務意識、責任意識、大局意識都有待加強。一般員工對領導布置任務較為負責，而對崗位職責要求就容易形成拖拉，甚至出現臉難看、事難辦現象。有學者提出事業單位的企業化管理思想，按照企業管理模式管理事業單位的績效，但是由于各種條件的限制，在實踐中難以發揮作用，激勵制度作用有限，亟待解決政事不分現象，建立事業單位現代法人制度。

（二）存在事業單位內部控制問題

事業單位的內部控制是指為保證本單位業務活動正常進行，所有資產或資金的安全，保證會計數據的真實，提高事業單位服務能力而執行的上級或本單位制定的各項財務制度。我國的事業單位一般是以社會公益為目的，所有資產是國家的,有公共財政提供資金，所以，假如執行不到位，會給國家帶來巨大的損失。有些事業單位負責人內控意識不足，存在內部控制體制、控制制度不夠完善，崗位設置、業務流程不盡合理，信息溝通、經費運行透明度需要提高等問題。甚至有的單位內部控制部門缺失，把內控看成只是財務工作的一部分，無法形成大家參與內部控制活動的大環境。有些會計專業薄弱，財務管理制度不健全而導致內部控制松懈。這種情況和事業單位的建設和運營資金基本來自政府財政，影響著其財產的獨立性有關，當然也不利于其通過盤活資產進行優化配置讓資產保值增值。

（三）機構設置、用人機制需要改進

很多公益性事業單位是知識密集性組織，單位主要構成人員是專業技術人員，提供服務的主要手段是用科學文化知識。事業單位的科技人員的發明創造對社會進步起著重要的推動作用，也是社會生產力的重要組成部分，甚至在國家科技創新體系中居于重要地位。然而由于我國事業單位歷史遺留下來的如部門權責不清，在決策、執行、監督等環節影響著內部公正、公平。有些事業單位存在機構設置臃腫、人浮于事的現象。有些機構職責相互交叉或相近，容易引起互相推諉扯皮的問題。隨著社會科技的發展，人們生活方式的改變，事業單位服務社會的方式沒有跟上，就會造成新的社會問題的產生。事業單位的用人機制受限于主管部門的制約，主管部門習慣于管人而非管事，事業單位在自主用人方面缺乏靈活的引進人才機制，考核中也缺乏嚴格的激勵與約束機制，而深化事業單位的重塑性改革要做到按事設崗、人隨崗走，從根本上優化組織結構、完善治理體系。

三、事業單位重塑性改革的途徑、目標

（一）重塑性改革的途徑

我國事業單位改革以來，也運用了“勞務派遣”“政府購買服務”等形式多樣的市場參與因素，加強了市場競爭，但是從政府財政投入上看，明顯少于體制內的報酬，政府機關只是用這種形式來補充了所謂“正式人員專業或能力的不足”，對社會上新增加的專業技術人員吸引性小。

2020年2月14日，中央全面深化改革委員會通過了《關于深化事業單位改革試點工作的指導意見》，意見指出深化事業單位改革要先試點，成熟后再推廣，先在山西、內蒙、浙江、陜西、四川等部分省、市、自治區作為試點，改革取得成效后，逐步推廣至全國，在壓縮總量基礎上兼顧改革發展穩定，首先解決的是機構人員少、職能分散、職責打架、定位不清的問題。深化事業單位改革不能簡單地追求減員減機構，應堅持“減肥”和“健體”相結合，通過確權、放權的手段，優化結構，逐步理順不同單位、不同部門間的職責邊界，保證邊界清楚、職責分明。隨著我國經濟由快速增長到穩定、綠色、高質量增長的需要，事業單位改革也要服從“全國一盤棋”。

（二）重塑性改革的目標

激活內生動力、厘清職責關系、優化資源配置是重要目標。深化事業單位重塑性改革在人員數量總體上做減法，要減少一些冗余人員，切實提高公共服務水平，核心是轉換用人機制，健全聘用制度，建立機制靈活的人事管理制度，真正做到按崗聘用、合同管理、獎懲分明。深化事業單位體制改革主要針對目前事業單位部門條塊分隔的現狀，將不同部門所屬、職能相近的事業單位進行整合，從而達到協同高效的目標，這是在國家行政機構改革后的又一次深刻變革。事業單位重塑性改革將以事業單位的分類為前提，對科研、培訓、療養、地質勘查、檢驗檢測、信息服務等部門，有重復設置的機構和編制較少、職能交叉、資源配置不合理的機構進行整合。全面貫徹“總量不增、統籌使用、動態平衡、保證民生重點、服務創新發展”的要求，調整優化布局結構、撤并機構、均衡配置編制資源，理順權責關系，促進符合現階段新時期社會公益事業高質量發展，優化事業單位布局結構，提高事業單位公益屬性和服務質量，進一步提高事業單位運行效能和服務水平，破除制約社會發展的體制機制障礙，促進公益服務均衡、普及、便捷，讓事業單位更好地發展，更好地服務人民。

四、事業單位重塑性改革是要重塑什么

（一）重塑布局結構

我國的公益性事業單位與國外非營利性組織（NGO）既有相似點，也有社會主義市場經濟體制的特點。事業單位改革的實質實際上是把由國家提供公共服務轉化為由社會組織提供服務。對這些事業單位機構的管理,目標是國家不再直接管理其日常事務，而是主要通過對其提出指導性意見、實行項目管理、經營績效評估、按制度審計財務，通過社會監督體制去制約其日常活動，并定期向社會公眾發布信息。有些公益性組織是為特定需求的個體提供公共服務產品，這些服務一般具有一定公共性和較高的市場性，可以通過服務性收費來獲取適當利潤而減少財政負擔。事業單位重塑性改革是我國事業單位改革的重要節點，重塑布局結構是依據我國現代化建設和經濟發展新的需求，要“因事設機構”，職能不能適應時代發展需要的單位要撤并，職能相近的機構要整合，同時要擴大急需發展的領域。比如要促進城鄉人才流動，探索招聘、支教等多渠道、多層次的鄉村教師配備機制，提高鄉村教育水平。

（二）重塑編制資源

重塑性改革要減少冗余崗位，總體減少編制，重塑編制資源，減少功能重復交叉的編制，減編的同時要增加符合國家政策的義務教育、公共衛生等重要民生領域以及用于引進高層次人才和急需緊缺專業技術人員的編制，吸引青年人才，激發事業單位活力，提升事業單位管理水平，在加強農村、農業技術、基層治理人才方面，推動農林、文旅等方面發展，為促進貫徹國家大政方針、適應新時期要求服務。

（三）重塑治理體系

重塑性改革要明確政事權限，探索事業單位機構章程管理，優化組織內部結構和管理機制，加快實現事業單位現代化的法人治理，重塑治理體系。重塑事業單位的收入分配制度，完善工資分配激勵約束機制，能夠體現崗位績效和分級分類管理的收入分配制度，探索不同類型的績效工資管理，鼓勵對高層次人才實行年薪制、協議工資制等靈活的分配形式，探索制定技能人才工資分配制度。建立更加靈活的新型用人體制，支持特設崗位引進，積極引導社會力量參與市場競爭，增強環境活力，使供給體系多層次、多元化。優化資源配置，引導資源共享，從而提高公共產品的服務質量和效率，發揮市場機制的同時加強監管制度的執行。

改革需要各個部門進行相互協調和配合，也需要相互進行制約和監督，避免出現脫節的現象，使深化事業單位改革具有連續性和穩定性。改革后不同部門之間權責分明、相互協作。制度設計時要根據實際情況，在資金來源、資本結構、會計處理方面設計科學、執行有效，切實提升事業單位的內部管理水平。

五、對事業單位重塑性改革的愿景

重塑性事業單位改革是繼分類改革后促進需求平衡充分發展、滿足人民群眾對美好生活向往的必然要求，進一步深化事業單位機構改革，有些省市制定了事業單位機構總數精簡20%以上的改革目標。通過壓縮編制、精簡機構、優化整合，打造一支權責清晰、機制靈活、服務高效、人民滿意的中國特色公益性事業單位。

統籌規劃、持續推進公益性事業單位重塑性改革，既要靠市場，也要靠制度，既要有創新，又要有連續性。我國改革開放四十多年，從主動打開國門到大中型企業改革都經歷過壯士斷腕的決心和自我革新的過程，自古不破不立，堅定不移地走改革開放之路不可動搖。我國社會主義事業單位具有社會性、公益性和非營利性，這是由事業單位的社會功能決定的，在社會主義市場經濟條件下，市場對資源配置起基礎性作用，在有些領域，卻不能讓市場野蠻提供。公益性事業單位是為滿足公眾需求提供服務的行業，政府既不能讓其自由發展，也不能束其手腳太緊而失去活力。中華民族是一個有著優秀傳統文化、豐富國家治理經驗的民族，從三千年歷史文化傳承到四十多年改革開放經歷，我們有充分的文化自信、充分的制度自信，能把我國經濟體制改革、政治體制改革包括事業單位的改革做好。

六、結論

事業單位重塑性改革不是終點，而是我國整個政治體制、經濟體制改革旅途中的一個小站，事業單位改革會隨著我國社會主義經濟新的發展而逐漸完善。目前，世界形勢正在經歷百年未有之大變局，新一輪的產業變革正在重塑世界，我國事業單位改革只有適應新時代發展，滌舊生新、立破并舉，才能更好地服務國家和人民，為我國實現第二個百年奮斗目標貢獻力量。