當前林權(quán)登記發(fā)證工作應(yīng)當重視和解決的問題

宿遷市不動產(chǎn)登記中心 顧開軍

近年來，我國植樹造林工作開展得如火如荼，取得了優(yōu)異成果。廣大林農(nóng)在推動植樹造林中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，林權(quán)登記發(fā)證工作是對林農(nóng)工作最大的鼓勵與肯定，進一步激發(fā)了林農(nóng)參與植樹造林的積極性和主動性，為我國植樹造林工作作出了很大貢獻，由此可見，林權(quán)登記發(fā)證工作對我國生態(tài)建設(shè)的發(fā)展具有深遠影響。林權(quán)登記發(fā)證工作，可以明確林區(qū)資源的歸屬權(quán)，是林權(quán)使用者和所有者維護自身合法權(quán)益的重要途徑，從而促進我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、林權(quán)證的概述

房子有房產(chǎn)證，土地有土地證，林地有林權(quán)證，那林權(quán)證又是什么？林權(quán)證是縣級以上的地方政府根據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)，嚴格遵守操作程序，對國家所有或集團所有的林木、林地和森林，以及個人所有的林木和使用的林地，確認所有權(quán)和使用權(quán)，登記造冊而發(fā)放的證書。林權(quán)證與房產(chǎn)證、土地證一樣，具有一定的法律效力，是權(quán)利所有人享有合法權(quán)益的法律依據(jù)，是國家法律給林權(quán)權(quán)利人應(yīng)該享有的法律保護。林權(quán)證具有以下作用[1]：第一，保護林權(quán)證權(quán)利人的合法權(quán)益；第二，是調(diào)解林權(quán)糾紛的主要依據(jù)；第三，是征用林地和林地流轉(zhuǎn)的必備條件；第四，是申請林木采伐的重要憑證；第五，是明晰產(chǎn)權(quán)的主要依據(jù)；第六，是資產(chǎn)評估、作價入股和抵押的憑證。林權(quán)證的法律效力主要包括兩個方面：一方面，林權(quán)證是縣級以上地方人民政府登記核發(fā)的證件，是確認林權(quán)證權(quán)利人持有林木、林地和森林所有權(quán)（使用權(quán)）的法律憑證。取得林權(quán)證則意味著林權(quán)證權(quán)利人擁有林權(quán)證記載范圍內(nèi)的林木、森林、林地的所有權(quán)（使用權(quán)），任何單位及個人都不得以任何緣由侵犯所有者享有林木、林地和森林使用權(quán)的合法權(quán)益；另一方面，林戶或林業(yè)經(jīng)營單位依法獲得林權(quán)證之后，就可以得到法律的保護，在法律允許范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利。

二、林權(quán)登記發(fā)證工作的基本原則

（一）依法穩(wěn)定林權(quán)的原則

對森林、林木、林地已經(jīng)頒發(fā)過林權(quán)證且權(quán)屬未發(fā)生變化的，應(yīng)予以承認，變更林權(quán)證。對于權(quán)屬發(fā)生變化的，經(jīng)嚴格審核批準后，應(yīng)依法確定新的林權(quán)權(quán)屬，并頒發(fā)林權(quán)證；對符合國家法律法規(guī)經(jīng)營用地，進行初始登記并發(fā)放林權(quán)證；林權(quán)證發(fā)放之后，原有的其他憑證一律退回會作廢，杜絕一地多證。

（二）政策連續(xù)性的原則

林權(quán)登記發(fā)證工作，要嚴格按照國家現(xiàn)行的法律法規(guī)及相關(guān)政策，對已經(jīng)承包的林地、林木，應(yīng)依法根據(jù)承包期限發(fā)放林權(quán)證。

（三）權(quán)屬發(fā)證原則

以相關(guān)法律法規(guī)為基準，根據(jù)權(quán)利人對林木、森林和林地的所有權(quán)（使用權(quán)），分別予以登記，發(fā)放林權(quán)證。

（四）先易后難的原則

如果權(quán)屬清晰的話，要優(yōu)先登記并發(fā)放林權(quán)證；如果權(quán)屬不清或者存在爭議的，應(yīng)理清權(quán)屬之后再發(fā)放林權(quán)證；如果使用林地審批手續(xù)不全或者不符合法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定的，應(yīng)先對其中不合理問題予以糾正之后再頒發(fā)林權(quán)證。

（五）公開的原則

林權(quán)登記發(fā)證給工作是一項非常嚴謹且嚴肅的工作，具有較強的法律效力，與廣大基層群眾的切身利益息息相關(guān)。因此，在開展該項工作時一定要保證公正、公開、透明。在林權(quán)初始登記前，必須先對登記時間、地點及有關(guān)申請注意事項進行公告和公示。登記結(jié)束后，將審查結(jié)果向社會基層群眾進行公告，接受廣大群眾的監(jiān)督。

三、當前林權(quán)登記發(fā)證工作存在的問題

（一）執(zhí)行操作程序不規(guī)范

林權(quán)登記發(fā)證工作涉及多項環(huán)節(jié)，包括申請、審核、公示、發(fā)證等，程序較為煩瑣，如果操作不規(guī)范的話，很容易導(dǎo)致某個工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，對后續(xù)工作造成不利影響。其中公示是最容易讓工作人員忽視的環(huán)節(jié)，但它卻是林權(quán)登記發(fā)證工作中的重點關(guān)注事項。要知道，林權(quán)登記發(fā)證工作與廣大林農(nóng)的切身利益息息相關(guān)，為了保證該項工作的公正性、嚴謹性及公平性，在開展工作時一定要保證其公開性、透明化。然而在具體實踐中，部分工作人員并沒有按照相關(guān)規(guī)范進行公示和公告，更有甚者無視規(guī)范進行暗箱操作，導(dǎo)致林農(nóng)的切身利益受到嚴重損害。此外，審核審查力度不足也是林權(quán)登記發(fā)證工作中較為突出的問題，要知道，審核審查工作是否落實對林權(quán)證的質(zhì)量有著直接影響。

（二）征地因子不相符

根據(jù)當前林權(quán)經(jīng)營活動開展狀況來看，存在的問題還是比較突出的，尤其是現(xiàn)地與林權(quán)證上的某些因子不符的情況，給林權(quán)經(jīng)營活動的開展帶來了不利影響。林地與林權(quán)證不符問題主要表現(xiàn)為林齡不實、樹種不符、面積不準等，是當前林權(quán)登記發(fā)證工作中普遍存在的問題。其中面積實測是林權(quán)登記發(fā)證工作中的重點內(nèi)容，面積不準問題主要表現(xiàn)為[2]：第一，圖上面積并非實測面積，只是區(qū)劃面積；第二，大部分林權(quán)證圖并不是GPS實測圖，而是小班區(qū)劃圖；第三，落圖不精準，與實際情況不符。歸根結(jié)底，由于該項工作的復(fù)雜性和專業(yè)性，受時間和條件的限制，再加上傳統(tǒng)技術(shù)手段效率比較低的緣故，導(dǎo)致工作人員無法對實地情況進行全面勘察和仔細核實。此外，集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，將林權(quán)變更登記發(fā)證工作推上了日程，因此暴露出了許多問題，如缺乏深入調(diào)查、填報數(shù)據(jù)不準確等，給林權(quán)登記發(fā)證工作的開展造成了諸多阻礙。

（三）林權(quán)證無防偽標志

事實上，早在2017年之前頒發(fā)的林權(quán)證并沒有防偽標志，這樣一來，給一些不法分子提供了可乘之機。部分工作人員抵抗誘惑能力比較薄弱，常常利用職務(wù)便利，偽造林權(quán)證進行違法行為。不僅導(dǎo)致林業(yè)經(jīng)營秩序混亂，而且給社會發(fā)展造成了不利影響。因此，這類問題如果不能從根源上杜絕，不僅會侵害到林權(quán)所有者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，而且還會給相關(guān)職能部門造成很大的負面影響。

四、林權(quán)登記發(fā)證工作問題解決策略

（一）加強對林權(quán)登記發(fā)證工作意義的正確認識

林權(quán)登記發(fā)證工作是鞏固林業(yè)建設(shè)成果的重要途徑，對促進林業(yè)健康化發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，依法治林是林權(quán)登記發(fā)證工作開展的基本準則。林權(quán)登記發(fā)證工作，是在法律允許范圍內(nèi)，對森林資源所有權(quán)和使用權(quán)進行明晰和落實，一方面可以保護林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，調(diào)動其在植樹造林工作中的積極性，另一方面更好地維護林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序，對森林資源保護和發(fā)展具有重大意義。為此，各地政府要以全局為出發(fā)點，認清林權(quán)登記發(fā)證工作的重要意義，以保障各項工作的貫徹落實。嚴格按照規(guī)章辦事，進一步優(yōu)化林權(quán)登記發(fā)證工作質(zhì)量。以《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，對林權(quán)登記發(fā)證工作進行規(guī)范管理，定期公開相關(guān)工作事項，包括登記發(fā)證程序、期限、條件等內(nèi)容，以此提高對該項工作的監(jiān)督力度。凡是符合規(guī)定條件的林權(quán)登記申請，林業(yè)部門應(yīng)及時受理，對林權(quán)登記項目進行仔細全面核實，及時公示，按時發(fā)證。這就要求工作人員在辦證過程中，嚴格執(zhí)行規(guī)范的操作程序，秉公職守、一視同仁，在發(fā)證后要張榜公示，讓每位林農(nóng)都能知曉，始終將群眾的利益放在首要位置，保證林權(quán)登記發(fā)證工作的公正性和公開性，確保該項工作科學(xué)化、規(guī)范化開展。檔案是林權(quán)登記發(fā)證工作中的重要依據(jù)，發(fā)揮著重要價值和作用，需要得到妥善保管，因而有必要進一步完善林權(quán)檔案管理制度，為林權(quán)檔案資料管理工作的開展提供具體指導(dǎo)，以此提高檔案管理水平，保證林權(quán)檔案資料保存的真實性和完整性。不過在實際工作中，林權(quán)資料檔案管理工作仍存在一些問題尚未得到有效解決，如管理工作不到位導(dǎo)致資料丟失、因環(huán)境因素造成數(shù)據(jù)不完善等問題，對林權(quán)登記發(fā)證工作的開展造成了一定阻礙。想要做好林權(quán)資料檔案管理可以從以下幾點入手[3]：第一，單位領(lǐng)導(dǎo)要認識到林權(quán)資料檔案管理工作的重要性，對現(xiàn)有管理制度加以完善和優(yōu)化，以促進林權(quán)資料檔案管理工作有序開展；第二，加大投資力度，完善信息化管理系統(tǒng)，以此提高對各類數(shù)據(jù)信息的處理效率和質(zhì)量，為工作人員對各類林權(quán)資料的收集與整理工作提供便捷；第三，制定科學(xué)嚴謹?shù)慕栝啽９苤贫?，一旦在查詢或使用過程中出現(xiàn)問題可以追本溯源；第四，加強防范管理。如防火、防潮、防有害生物等，避免檔案資料因外界不利因素遭受到損壞。另外，做好林權(quán)爭議處理工作，對問題根源進行全面剖析，秉持尊重歷史、滿足現(xiàn)實需求的原則，制定行之有效的解決措施，力爭為廣大群眾生產(chǎn)生活辦實事、辦好事，這對促進森林資源健康發(fā)展及社會穩(wěn)定具有重要現(xiàn)實意義。

（二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

林權(quán)登記發(fā)證工作是林業(yè)主管部門及其上級政府的法定職責，為了進一步加快林權(quán)登記發(fā)證工作進度，林業(yè)主管部門應(yīng)以本級人民政府為主導(dǎo)，積極將該項工作納入重要工作日程，并保證自身職責履行到位。林權(quán)登記發(fā)證工作的開展離不開人才的助力及相關(guān)設(shè)備的支持，為此要明確工作機構(gòu)，全面打造一支專業(yè)素質(zhì)過硬的工作隊伍，并積極引進先進設(shè)備。加大宣傳力度，拓展宣傳渠道，向社會基層群眾和組織宣傳相關(guān)的法律知識和政策，以此提高廣大林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的法律意識，為林權(quán)登記發(fā)證工作的順利推進奠定良好的群眾基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，雖然我國林權(quán)登記發(fā)證工作已步入常態(tài)化，但它卻是一項當務(wù)之急的任務(wù)，要想保障該項工作的高效化，要堅持“突出重點、先易后難”的原則，對各項基礎(chǔ)工作進行摸底調(diào)查，進一步明確林權(quán)主體和林地權(quán)屬，對于符合發(fā)證條件卻沒有發(fā)證的，盡快落實發(fā)證。尤其是要將退耕還林和重點工程中林地和林木的確權(quán)發(fā)證作為工作中的重點項目推進，堅決杜絕一地兩證情況的出現(xiàn)。對于林權(quán)證上某些因子與現(xiàn)地不符的問題，可以從以下幾點著手解決：首先，凡是擬新頒發(fā)林權(quán)證的下班，應(yīng)派遣專門人員到實地進行深入考察，對林權(quán)證的面積、權(quán)屬、樹種等方面進行仔細核實，并將調(diào)查結(jié)果準確全面地記錄在冊，林權(quán)明確之后，以規(guī)范的操作程序為基準，進行林權(quán)證的發(fā)放。對于信息不符或未經(jīng)實地調(diào)查的，不準發(fā)放林權(quán)證。其次，制定責任追究制度，以此明確責任主體（當?shù)卣痛逦瘯┞氊煼秶?，將責任落實到具體個人，以此提高相關(guān)工作人員的責任意識和職業(yè)素養(yǎng)。林業(yè)調(diào)查工作具有較強的專業(yè)性，為了保證調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性和準確性，應(yīng)當交由林業(yè)站專業(yè)技術(shù)人員與村技術(shù)人員共同負責。再次，在發(fā)證階段，要加大審查力度，針對其中存在的問題，要立即采取整改措施，以保證發(fā)證質(zhì)量的可靠性。最后，針對發(fā)證工作存在嚴重問題或無法糾正的單位，應(yīng)立即停止辦證，并對相關(guān)人員追究相應(yīng)的法律責任[4]。

（三）依法開展林權(quán)登記發(fā)證工作

進一步加快林權(quán)登記發(fā)證工作并非指現(xiàn)階段工作，而是林權(quán)清楚卻未登記發(fā)證的，是以往林權(quán)登記發(fā)證工作基礎(chǔ)上的延續(xù)，理應(yīng)加快這部分工作內(nèi)容的推進步伐。對已經(jīng)發(fā)證但權(quán)屬發(fā)生變化的，應(yīng)及時進行變更登記；對于林權(quán)不清或存在爭議的，應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)予以明晰并落實。另外，對于沒有防偽標志的林權(quán)證，應(yīng)盡快落實防偽標志，否則很容易對林權(quán)所有者、經(jīng)營者造成不利影響。一方面要充分利用先進的防偽技術(shù)，在新的林權(quán)證上粘貼防偽標簽。另一方面，加大對偽造林權(quán)證違法行為的打擊力度，一旦發(fā)現(xiàn)違法制造林權(quán)證行為，應(yīng)嚴格追究其法律責任。辦證人員要互相監(jiān)督，避免有工作人員利用職務(wù)便利暗箱操作，嚴格審查，以便更好地維護廣大林農(nóng)的合法權(quán)益。因此，各地林權(quán)登記發(fā)證工作的責任主體應(yīng)嚴格按照相關(guān)的法律法規(guī)，進行林權(quán)證的發(fā)放，不得以任何理由對森林、林木和林地權(quán)屬進行重新規(guī)劃，以保證林權(quán)權(quán)利人依法享有應(yīng)有權(quán)益。根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定，劃給村民的自留山或荒沙荒灘，由農(nóng)村村民植樹造林的，要依法進行林權(quán)登記和發(fā)放林權(quán)證，維護農(nóng)戶的長期無償使用權(quán)。對于承包到戶的林木、林地等，要長期維護承包關(guān)系的穩(wěn)定。承包到期之后，對于原承包做法合理的，直接續(xù)包后，尚未發(fā)放林權(quán)證的，要依法及時發(fā)放林權(quán)證，如果已經(jīng)發(fā)放林權(quán)證，則需要進行變更登記。如果原承包做法不合理，在縣級人民政府提出相關(guān)的完善做法的基礎(chǔ)上繼續(xù)承包的，只要符合林權(quán)證發(fā)放條件，則應(yīng)立即發(fā)證。對于已經(jīng)續(xù)簽承包合同但法定承包期限不到期的，經(jīng)履行相關(guān)手續(xù)延長至法定期限的，要及時進行變更登記。對于依法轉(zhuǎn)讓等林權(quán)變動的，也要及時進行變更登記。此外，林權(quán)登記發(fā)證需要滿足一定的條件，通常來說要表、賬、圖、證、現(xiàn)在的統(tǒng)一，這些內(nèi)容一定要真實、準確。然而在實際工作中，部分工作人員擅自更改信息數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不準確，使得林權(quán)發(fā)證質(zhì)量得不到可靠保障。因此，工作人員應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對現(xiàn)的情況進行全面調(diào)查，直到調(diào)查數(shù)據(jù)符合驗收標準，并對這些數(shù)據(jù)信息進行精準填寫，做到實事求是。

（四）切實維護林權(quán)證的法律地位，發(fā)揮林權(quán)證應(yīng)有的法律效用

林權(quán)證是確認林地、林木和森林所有權(quán)及使用權(quán)的法律憑證，也是確認林地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，因此，要堅決維護林權(quán)證是確認林地、林木和森林所有權(quán)（使用權(quán)）及承包經(jīng)營權(quán)唯一法律憑證的地位，充分發(fā)揮林權(quán)證應(yīng)有的法律效用。對于存在林權(quán)爭議權(quán)屬不清以及不申領(lǐng)林權(quán)證等問題，導(dǎo)致林權(quán)證無法正常發(fā)放的，不得納入采伐限額編制范圍，也不得發(fā)放采伐許可證。對于尚未發(fā)放林權(quán)證的森林、林木和林地的使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。此外，工程建設(shè)需要征用林地的，凡是沒有依法申領(lǐng)林權(quán)證的，林業(yè)主管部門不予審批或?qū)徍薣5]。

五、結(jié)束語

綜上所述，林權(quán)登記發(fā)證工作具有較強的歷史性、政策性和法律性，是一項極為嚴肅的工作，是推動林業(yè)資源保護工作有序開展的前期基礎(chǔ)，對我國生態(tài)文明建設(shè)起到很大的促進作用。因此，各級政府及林業(yè)主管部門應(yīng)全面認識到林權(quán)登記發(fā)證工作的重要意義和價值，進一步完善相應(yīng)的規(guī)章管理制度，確保該項工作合法合規(guī)及合理的開展，以便更好地維護廣大林戶的合法權(quán)益，從而促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。