我國黃河流域生態保護補償的制度建設探索*

蘭州理工大學法學院 藺陽飏

2019年9月，國家層面指出治理黃河第一條就是加強生態環境保護，將黃河流域生態保護提升至重大國家戰略層面[1]。2021年4月，國家水利部公開征求《黃河保護立法草案（征求意見稿）》①，第九十二條是黃河生態補償，提出要加快推進黃河流域生態保護補償機制建設。黃河流域目前沒有專門法律制度建設，生態補償未統一規劃，進行黃河流域生態補償立法是流域可持續發展的需要，也是沿黃九省區急缺的生態補償實踐和法律制度建設指導。

一、黃河流域生態保護補償制度供給現狀考察

（一）黃河流域生態保護補償的政策規定

1.國家生態補償政策

2005年10月，十六屆五中全會首次要求政府“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確要實行生態補償制度。隨著我國生態文明建設的發展，2016年4月《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》指出在重點水流保護區要全面開展生態保護補償，推進橫向生態保護補償，研究制定橫向生態保護補償機制辦法。同年12月出臺了《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，要求加快流域保護和治理長效機制建設。

2018年國務院印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，要求要建立以政府主導的生態保護補償機制。發改委印發《生態綜合補償試點方案》，在全國范圍內選擇試點縣開展生態綜合補償，推進流域上下游橫向生態保護補償，加強省內流域橫向生態保護補償試點工作。

2020年4月國家四部委聯合發布了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》②，是專門針對黃河全流域生態保護補償問題聯合下發的政策性文件。方案核心是黃河流域生態環境治理持續改善和推進水資源節約利用。從2020年到2022年，在沿黃河九省區③進行黃河流域生態補償試點，在此期間由中央財政對黃河流域水資源利用和生態環境質量改善的省區進行獎勵。

2.黃河流域各省區的政策規定

2017年到2021年，沿黃省區政府先后出臺實施黃河流域生態補償的方案，主要有寧夏《關于建立流域上下游橫向生態保護補償機制的實施方案》；四川《四川省流域橫向生態保護補償獎勵政策實施方案》；河南《河南省建立黃河流域橫向生態補償機制實施方案》；甘肅《推進黃河流域甘肅段建立橫向生態補償機制試點工作方案》；山東《關于建立流域橫向生態補償機制的指導意見》；陜西《陜西省渭河流域水污染補償實施方案（試行）》。

（二）黃河流域生態保護補償的法律制度建設

1.國家層面

2006年8月，國務院發布《黃河水量調度條例》，該條例是為了促進黃河流域及相關地區經濟社會發展和生態環境的改善④。《環境保護法》第31條國家建立、健全生態保護補償制度，《水污染防治法》第8條“國家……建立健全……江河……生態補償機制”。因國家加速生態文明建設和高質量發展，2020年11月，發改委《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》提出要加強流域的生態保護制度建設，尤其是長江、黃河等重要江河的全流域生態保護補償機制建設。

2021年4月，水利部發布《黃河保護立法草案（征求意見稿）》，草案第92條是黃河流域生態補償，提出國家應加強對建立黃河流域生態保護補償機制的統籌指導、協調和支持，加快推進黃河流域生態保護補償機制建設。

2.黃河流域地方政府層面

黃河流域地方政府生態補償立法不多，主要有山西《山西省汾河流域生態修復與保護條例》、河南《河南省水環境質量生態補償暫行辦法》。這兩個條例（辦法）中都明確規定了適用于省內地表水水環境生態補償和水質監測方案。

二、黃河流域生態保護補償存在問題

（一）生態補償法律制度建設不完善

目前在國家層面生態補償立法的缺失，造成中國各地生態補償實踐普遍存在法律依據不充分的問題[2]。缺少綜合性的黃河流域立法，只有國務院和水利部的立法，水利部在2021年4月份發布了《黃河保護立法草案（征求意見稿）》，第九十二條提到要建立黃河流域生態補償制度，法律的位階低，效率有限，不具有最高的權威性，不足以解決黃河流域發展中不同地區、不同行業和不同部門之間的大的利益沖突和糾葛。在生態補償實踐中，缺乏具體法律的實施指導，行政部門間、跨區域行政區間難以協調配合，對黃河流域進行生態補償實踐產生制約。

（二）補償核算體系制度不完善

針對黃河流域補償，目前我國還沒有制定統一、完善的核算標準體系，補償金是生態補償機制的核心問題。生態補償標準建立有一定的困難，每個地區的實際情況不一樣，可以考慮建立標準制定的主要參考指標，或者以流域為一體系，將我國重要流域進行統一的核算標準。目前實行較多的還是以平均主義為主，這樣會對創造生態服務價值的地區的積極性有打擊，對后期持續的生態保護起不到鼓勵、促進作用。雖然我國對生態保護補償印發了政策和起草了條例，但是對于生態補償核算標準都沒有做出相關規定，現有的核算標準也是地方自己制定頒布的。

（三）補償對象界定不清

流域因為流動性的特征，所以在確定補償對象時比林地、土地等更為困難，黃河流域流經我國9個省區，各省區發展都不同，如何確定補償主體和補償客體也是難題。國家給予的生態補償基金多用于試點期鼓勵建立橫向補償或獎勵目標完成情況比較好的省區，不具備長效性。從環境效益看，黃河流經各省份都是該生態的受益者和破壞者，但是從經濟效益看，上游地區是生態環境的保護者和付出者，中下游地區是受益者和享受者。黃河流域生態補償實踐現有青海、寧夏、內蒙古、甘肅、陜西、山西、河南確定了黃河流域生態補償方式和基準，但是甘肅、陜西、山西、河南確定的補償主體和補償客體為統一主體，即政府，補償資金也是地方財政，這種情況是政府內部的循環，對于生態補償的長期發展，以及相關企業的監管缺失，都會造成地方財政不支的情況。

（四）補償標準體系不完善

生態補償在經濟價值的核心是承認生態系統的作用和有用性，要進行利益相關者補償。以黃河流域來看，上游創造生態價值和生態服務，中下游地區享受了這種生態服務以及所帶來的生態和經濟效益。確立生態補償機制也就是承認上游流域所創造的生態價值，因為創造生態服務和生態價值而減損的收益，此時就需要生態補償來進行利益填補。作為享受生態紅利的地區，也要按照“誰受益、誰付費”的原則，根據享受生態紅利的程度，來對創造生態服務區的上游進行生態損害賠償，賠償金額應該以當年中下游地區因享受該流域生態服務而獲得的經濟效益中抽取一定比例來計算。

（五）補償基金監督機制不健全

黃河流域生態補償實踐中，補償基金監督機制不健全。政府在進行生態補償時的資金除了國家和地方政府轉移支付的專項資金外，還有企業、社會資本的投入，對于補償資金的使用應當按照政府信息公開條例要求進行公開，接受監督，或者設立監督委員會，定期對補償資金進行核對。目前黃河流域生態補償沒有設立監督機制。新安江流域生態補償基金使用政府每年都會進行公示，接受大眾監督，黃河流域生態補償基金監督機制還不健全。

（六）公眾參與意識低

我國生態環境治理以自上而下的模式為主，由政府主導，相關政策都是以行政方式直接下發到各地區，民眾處于從屬性和被動性的位置，主體性不明顯。2014年我國生態環境部發布的《全國生態文明意識調查研究報告》顯示：在對于生態文明建設的主體認知上，70.7%受訪公眾認為是政府和環保部門，15.1%的公眾認為是企業，僅有12.7%的公眾認為是個人⑤。黃河流域生態保護的獎補標準不明確，公眾參與不知具體的獎補制度，缺乏物質與精神層面的引導，黃河全流域的發展以及變化，政府不可能做到事無巨細，此時就需要相關民眾及時將情況反映給政府相關部門，公眾參與不僅使政府決策更加科學、合理、民主，而且也使得民眾在環境保護建設中有參與感，這對于政府推行環境保護政策大有益處。

三、黃河流域生態保護補償制度建設建議

（一)加快推進《黃河保護法》和《生態保護補償條例》出臺

黃河流域沿線各省區分別制定了黃河流域保護地方立法，雖然在本行政區內在黃河流域保護上起到了作用，但是分散性強，且各個行政區針對本區域制定導致覆蓋面窄，亟需一部統籌全局、完善的立法出臺來改變這種情況。《黃河保護法》起草了草案，第九十二條提出要建立黃河流域生態補償，該條款是指導性條款。建議再細化黃河流域生態保護補償的基本原則、補償標準、補償范圍以及責任分配等問題，可以參考田納西河和普拉特河的治理經驗，以區域生態系統服務價值為依據，成立黃河流域統一管理機構，明確黃河流域自然資源產權[3]，加快推進《黃河保護法》和《生態保護補償條例》正式出臺，建立系統性、整體性的黃河流域保護體系。

（二）構建黃河流域生態補償體系

中央層面出臺政策，引導黃河流域構建兩種補償機制：一種是跨區域的生態紅利地區和生態服務地區之間，另一種是黃河流域上游與下游的橫向補償機制，可將黃河流域的省份每年的生產總值進行統計，根據黃河上游地區進行黃河流域生態建設的投入，包括政策的制定、勞動力的投入以及相關設施的建設制作出說明書或匯總表，黃河中下游地區將因黃河流域生態的變化帶來的經濟效益和生態效益也做出報告。構建和完善黃河流域生態損害數據庫，通過科學評估生態損害事件對區域資源環境造成的破壞程度，建立科學合理的黃河流域生態補償體系，據此進行生態橫向補償，有效調動和支持黃河上游生態保護的積極性[4]。

（三）確定黃河流域生態補償主體

黃河流域生態補償主體包括支付主體和受償主體，根據“破壞者付費”原則，對黃河流域生態造成影響，就會產生負外部性，就要產生補償費用，支付主體主要是政府和生態服務的受益方，受償主體可以是個人、集體組織、法人， 也可以是流域所在地的人民政府[5]。

（四）明確權責體系

在保護黃河流域的這個大背景下，在生態保護補償制度中需要明確中央政府、地方政府以及地方企業的地位和所要承擔的責任。中央政府把控全局，從長遠角度出發，根據黃河流域經濟發展水平出臺與其相對應的政策，并且可以隨著各種條件變化做出調整。黃河流域沿線政府要根據地方特點，在國家大政方針指導下制定適應本區域的各項措施[6]，并且加強和跨流域省份的協同治理。在進一步完善政府主導型生態補償機制的基礎之上，加快推進碳匯交易、水權交易、排污權交易等市場化補償機制的實施[7]。

（五）健全生態保護補償監管體系

在生態保護補償主管部門和各級行政政府中建立具有權威性的監督管理體系，首先要健全黃河流域生態保護補償費征收監督機制，在黃河流域資源的開發利用中，對其他地區造成的損失，要進行合理的效益補償或損失補償的保證措施， 采取強有力的行政措施來加強黃河流域資源的公平合理和持續利用。再是要健全流域生態保護補償費用使用監督管理機制。黃河流域生態補償費用應當建立一項專項基金，該基金只在黃河流域生態補償事務使用，做到專款專用。財政、審計部門進行預算監督，且使用情況要及時信息公開，保證基金落實到黃河流域生態補償建設部門，保證補償工作的順利開展， 使資金發揮出最大的效益[8]。

（六）建立黃河流域生態保護補償的公眾參與機制

黃河流域社會治理過程中需要不斷完善流域群眾參與基層社會治理的制度化渠道，增強公眾參與治理的意識[9]，激發公眾的參與熱情就要建立相應的利益引導機制。一是要明確黃河流域生態補償獎勵機制，對黃河流域生態保護建設有重大表現的單位、集體和個人進行獎勵，并通過電視、微信等媒體進行宣傳，營造良好的環境保護氛圍；二是要完善黃河流域環境信息公開制度，我國已經出臺了政府和企事業單位環境信息公開制度實施辦法，可建立黃河流域環境保護信息公開平臺，將黃河全流域生態保護數據實時監測并傳輸至平臺，每個月進行一次數據分析后，將其公布至各個網絡平臺；三是在施行黃河流域環境保護的政策時，舉行聽證會、研討會等，政府部門不做“一言堂”，研討會可邀請相關專業人士參會，聽證會需邀請與其有切身利害關系的民眾，如農牧民代表，林業管護員代表，居民代表等，加強政策實施的科學性和民主性，也保證了有效的公眾參與。

四、結語

黃河寧，天下平。加強黃河流域生態保護是造福社會發展，建立黃河流域生態補償機制，實現黃河流域生態環境治理體系和治理能力進一步完善和提升，堅持多方協商和共同參與，推進《黃河保護法》正式出臺，讓黃河成為造福人民的“幸福河”。

注釋

①中華人民共和國水利部 http://www.mwr.gov.cn/hd/zqyj/202104/t20210429_1516789.html.2019.09

②中國政府網.關于印發《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》的通知http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk10/202005/t20200509_778520.html.瀏覽時間2021.07.10

③山西省、內蒙古自治區、山東省、河南省、四川省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區

④中國政府網.黃河水量調度條例.http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/27/content_5575145.htm.瀏覽時間2021.07.20

⑤全國生態文明意識調查研究報告-中華人民共和國生態環境部(mee.gov.cn)