我國企業環境信用評價制度的適用與思考

哈爾濱商業大學法學院 張耀心

一、引言

2021年 是“十 四 五”規劃的開局之年，信用建設既是“十三五”規劃的延伸同時也確定了新的建設目標，多省市均在出臺的文件中強調了環境信用體系建設：《北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》第九篇第四章將企業環境保護信用評價納入社會信用體系；《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》第十三條要求全面實施企業環境信用評價制度和動態調整機制，并依據評價結果實施分級分類監管；《浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》第十二條強調發展綠色金融，探索建立生態信用行為與金融信貸相掛鉤的激勵機制等。企業環境信用作為社會信用建設的重要一環，“建立企業環境信用記錄和違法黑名單制度”已被列入“加強環境治理專欄中的信用建設”，并將“信用評級”列入“生產服務業”，因此對企業環境信用具體化的施行即企業環境信用評價制度的研究具有重要意義。

法學視角下的企業環境信用評價中關于“信用”一詞的定義，有學者認為信用是償債能力的社會評價，也有學者從古羅馬法到現代社會的信用沿襲來闡述信用的本質。在古羅馬法中，信用是人格的一部分，可以成為法律主體。法律所賦予的這種人格屬性，在后世法律中得到了更充分的體現，法律要求只有達到一定的信用水平，才能擁有一定的法律資格。由此信用應是一種資格，一種能力。經濟學上的“信用”是信貸活動的總稱，是以償還為條件的價值運動的特殊形式。在筆者看來，“環境信用”應被理解為民事主體在利用環境過程中對產生的環境后果負有的承諾責任和償還義務。信用評價與信用評定或信用評級有所不同，評定或評級是基于一定的考核標準對被評定主體進行分級打分，而評價是在已經完成考核評定的基礎上進行結果的處理。由此可見，企業環境信用評價作為一種無形的財產利益應該在環境規制層面占據一席之地。

二、企業環境信用評價制度施行過程中的問題分析

（一）評價主體亟需擴大

目前，我國企業環境信用評價主體制度的現狀是以環境行政主管部門為主導力量，企業作為被評價主體，金融機構在一定程度上部分參與。這種狀況從根本上并不完全符合管理社會化的趨勢。《企業環境信用評價辦法（試行）》（下文簡稱《辦法》）第二條中指出評價執行者的主體應為環境行政主管部門，第五條指明環境行政主管部門應當明確機構，負責具體組織實施企業環境信用評價工作。在制度的落實過程中，也只有環境行政主管部門或相應的行政部門執行，評價單位過于單一。完全由政府主導，就會產生以下問題：一方面，政府的工作效率較低。從各省市的試點實踐來看，政府的環境管理部門無法同時兼顧數量龐大的企業群體的環境行為信息，在管理上力不能及，治理效果達不到預期。另一方面，不利于第三方評價機構的發展。中國的行業環境管理具有很強的行政色彩，在許多省市的試點探索中表明在監督與被監督的過程中，政府和企業作為二元主體參與環境管理，限制了第三方評價組織的發展。在企業環境信用評價制度的建設初期，政府主導具有一定的優越性，但我國已在全國推行該制度長達六年，第三方評價機構在主體身份和數據處理過程均具有一定的獨立性，不易受評價對象和執行機關的影響，因此有必要在評價執行主體中納入第三方評價機構。

（二）評價內容有待改進

一方面，是現有的政策標準較為籠統、模糊。評價指標及評分標準中只有污染防治類的第三項是根據《危險廢物規范化管理指標體系》進行評估，其他均無具體依據。貸款條件與環境污染責任保險費率是由保險機構和金融機構制定，環境行政主管部門在懲處方式上受到專業制約很難把控力度。另一方面，是剛性條款的缺乏。在懲戒性措施中，無論是對保險機構，執法部門還是金融機構的建議都沒有明確的標準，例如“加大執法監察頻次”，并沒有表明具體的次數和頻率，很容易在落實過程中化為“紙上談兵”；在環境信用評級中，將企業的環境信用分為四級，在獎懲程度方面“階梯狀”卻并不明顯。由于企業的違法成本過低，因此在環境失信和經濟效益之間的取舍很大程度上靠企業自覺性。如在守信激勵和失信懲戒一章中，對于激勵措施均是“予以積極支持”“優先安排”“建議”等字眼，不具有約束性，并且在具體的獎勵方式上沒有量化標準，使得政府在執行工作時，常常“一拳打在棉花上”，收效甚微。

（三）評價程序有待完善

第一，信息公開效果不明顯。政府網站作為一種信息公開和宣傳的工具，通常發布政策性文件，內容包括實施辦法、測評結果、公眾參與要求等。但這種方式通常不會引起公眾的重視，且針對范圍不廣。此種宣傳若僅通過互聯網使用者關注，就會有一部分不使用互聯網的公眾無法獲悉信息。《辦法》第四章評價程序中二十二條至二十六條均提及評價服務對象和被評價企業可對評價結果提出異議，但是環境行政主管部門的評價結果只是通過政府網站進行公示，僅利用互聯網手段進行信息公開并不能覆蓋社會各群體。第二，各系統參與度不平衡。《辦法》由國家發展改革委員會、科技部、工業和信息化部、財政部四部委聯合發布，但是在執行階段卻只有環境行政主管部門進行監測評價，制定指標時的標準必然會有所失真，如果僅以一方的評價結果作為保險、金融信貸的依據，缺乏一定的科學性。且銀行、金融、保險發揮作用時在評價過程的末期，前期監測、評價、數據分析等重要過程均未參與，很難在最后結果處理上有效銜接。

（四）評價結果利用率較低

第一，評價結果與監管的銜接問題。政府在網站上公開的年度企業環境信用評級情況，僅僅局限于將企業評為環保誠信企業、環保良好企業、環保警示企業、環保不良企業四個等級。公示了結果卻未公示具體的處理措施，起到了記錄作用卻起不到警示作用。企業環境信用評價信息向社會公開，其目的是為了讓公眾了解企業的環境信用狀況，對企業的污染行為形成社會輿論壓力。同時，對企業環境行為進行評價后，行政執法部門如何作為，失信企業能否重拾“信用”，這些問題都亟待解決。評級中的“低分企業”并未顯著改變企業的污染狀況，由此可見“一處失信，處處受限”的懲治效果在具體落實上還遠遠未達到，更缺少有效利用評價結果的制度促使企業重拾“信用”。

第二，部門聯動需強化。環境行政主管部門出臺的《辦法》以及各地方環境管理部門都在相應文件中規定了評價結果公開與共享、結果應用措施、獎懲措施。而在制度的運行過程中，聯動效果并未達預期，比如與銀行綠色信貸、金融的聯動，與社會信用體系建設的聯動，與國家經濟政策的聯動等。對前期評價過于重視，對評價結果和評價對象的動態管理卻還未形成體系。

三、推動我國企業環境信用評價制度施行的幾點建議

（一）加強評價主體制度建設

1.加強第三方評價機構建設

第三方評價機構對企業環境信用的評估是政府管理的新模式。環境行政主管部門是國家的行政部門之一，日常事務繁雜，因此在環境信用評價的實施過程中，可以深化“放、管、服”，轉變環境行政主管部門的職能。第三方評價機構可以受環境行政主管部門的委托對企業環境行為作出評價，法律責任由行政機關承擔，實現行政部門與第三方機構的有效牽制，同時保持第三方評價機構的中立性。《辦法》中多次提到公眾參與在評價過程中的作用，要求引導公眾參與環境監督。公眾不僅是環境信用評價的服務對象，且其中不乏專家學者以及其他環保機構，因此采納相關建議更能與行政機關的工作互為補充。所以，將公眾按一定的比例組成公眾評價委員會也可以考慮作為第三方評價機構的新形式。

2.提高執法主體的專業性

2017年《湖北省企業環境信用評價辦法》中關于明確專職計分人員應由參加“評價系統”培訓的人擔任，市直管企業與區直管企業分別由各級環境監察部門專門負責，此舉是提高評價專業性的必要舉措，“嚴格組織實施、堅持專人負責”這一規定大大降低了執法疏漏發生的可能性。據此，各地制定地方性法規時也應該將工作人員的專業性加以要求，開展文件學習講座并制定相關的培訓計劃。中央制定總體環境信用評價辦法時應對各級政府作出明確規定：一是明確執行的主體范圍，制度落實施過程中的工作分配務必做到人事相宜；二是經常性組織省際、區際政策分享，以便于各地環境行政主管部門間交流經驗規避疏漏。

（二）科學規范評價內容

1.規范評價標準

企業環境信用評價標準并沒有立法確認，因此評價標準的科學性就格外重要，需在評分時對單項指標的分值設置最低標準，不僅要注重整體評分還應充分考慮企業環境行為的平均狀況，“因地制宜”地制定評價標準，結合不同地區信用體系建設情況和污染企業類型設置不同的評級標準。將依據標準具體化，避免在地方施行時上存在偏差，并不斷比對國際標準實際結合我國現狀進行標準更新。

2.增加獎懲內容剛性條款

“徒法不足以自行”。一方面，明確獎懲，并在具體條款上說明具體應執法的頻次，同時應在獎懲措施上增加“量化”標準使其更具有約束力，進而提高制度的可操作性。另一方面，環境執法部門不僅要依靠金融信貸手段，還要對拒不改善信用狀況的失信企業，采取警告、罰款、吊銷許可證、責令停產停業等行政處罰措施；若失信企業造成極其惡劣影響的，司法機關應追究其刑事責任，取消其市場經營資格。

（三）細化評價實施程序

1.優化環境信息服務平臺的功能

政府網站“內容導向”中的監測數據，以及污染成分信息，專業性較低使其成為公眾可以理解的內容，增強文件的可讀性。廣大群眾對于環境科學數據認知程度不高，要充分考慮到公眾信息獲取的便捷性。根據2019年5月15日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十條相關規定，行政機關應主動對環境保護、行政處罰、行政強制的依據、條件、程序分別作出答復。政府將企業環境信用評價信息公開后，也應該將處理結果公之于眾，信息披露不可避重就輕，既要涵蓋信用評價性信息，也要涵蓋過程性信息，如環境信用不良企業的整治方案、整治效果等，使得公眾準確獲知污染企業的環境信用信息。

2.健全企業環境信用評價監督體系

要落實企業環境信用評價制度的有效進行，就必須加強內部監督體系的建設，在全社會營造信用建設的輿論監督環境。第一，加強政府部門的公信力建設。政府作為公權力的執行人，不存在自身利益，在目前評價主導機構為環保行政部門的情況下，環境主管部門應起到榜樣作用，杜絕背信、失信的行為和權力濫用，對環境執法人員加強行政監督和社會監督。對沒有有效執行制度者，應該進行行政問責。第二，加大新聞媒體對失信企業的監督。媒體不單是“曝光”現象，而是要通過“曝光”這一手段實現對污染企業的監督，使污染企業不敢排污、不能排污，遏制環境污染行為。第三，企業自律不可或缺。企業自身要樹立良好的環境守信意識并構建內部環境監督機制，在道德層面上重誠信，在制度層面受規制。

（四）推進評價結果有效銜接

1.加強信息共享聯動

首先，強化與金融機構的聯動。對于環境信用評價良好的企業，金融機構應在信貸條件上給予一定的支持，積極開展綠色信貸的銀行將獲得國家政策補貼。例如，在貸款政策上減免利息可由政府貼息，這樣銀行在經營效益上的損失就可由國家進行補償。其次，構建政府部門間信用信息數據共享平臺。將企業的環境信用評價信息與國家財政相關聯，資源節約型、環境友好型企業應獲得更多的財政補貼。如減免營業稅、加速計提折舊、減征企業所得稅，以及企業所得稅稅前加計扣除的政策。而對于評價結果不合格的企業則應相應提高稅收，提高其違法的成本。最后，注重公眾參與的雙向溝通。對于公眾反映的問題，政府作出態度表示才是公眾參與的作用，政府與公眾的雙向溝通是信息發布者以協商和討論的態度面對信息接收者，積極聽取反饋意見并作出答復。

2.引進環境信用擔保制度

將擔保引入企業環境信用評價制度，第一，可以對企業的環境污染行為起到抑制作用。在進行評價之前各個企業通過保證人擔保或抵押擔保進行風險擔保，一旦評級過低則對保證人或具有償債價值的抵押物進行處置，產生經濟關系中擔保的同等作用，在一定程度上可對企業產生環境過度使用的預防作用。第二，可弱化獎懲過程中的“懲”。通過擔保對企業產生限制和規范作用，目的是使企業在過度使用環境并造成污染之前停止破壞行為，在心理上不敢為，在行動上不能為。在納入擔保制度時應當對擔保的費用、期限進行明確，若以自身凈資產的比例為限作抵押擔保，對于中小企業來說期限過長，經營風險過大。而對于循環保證也應該加以抵制，輔以政策規制，若是多家企業屬同一法人相互擔保，納入環境信用擔保則失去意義。

3.注重失信企業信用修復

環境信用的權利和義務是流動的，會根據企業對環境利用狀況的改變而改變。信用評價后的獎懲不是進行評價的目的，而是使守信者更多地獲益，并在企業的經營中實現綠色與經濟的共贏才是評價制度的根本目標。首先，信用記錄應設定一定的時限，在時限內如果環境信用良好可以清除失信記錄，避免企業由于無法消除信用記錄導致無法獲益而放任不良后果的發生。其次，將企業環境信用修復的信息同步至信用信息平臺，懲戒目的達到后可恢復其相應權利，有利于企業主動消除失信問題，積極維護自身的權益。最后，注重企業信息保護，除調查機關，執行機關及委托評價機關可以共享和查詢外，非法律規定可公開的信息，均不予公開。以上可以對企業環境信用修復和保持起到正面的引導作用，從而推動企業環境信用評價制度的向好發展。