高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)質(zhì)量控制與管理研究

陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司 秦宏飛

為提高農(nóng)田建設(shè)的質(zhì)量，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對質(zhì)量控制策略的研究，建立健全的質(zhì)量控制體系，采取合理的管理方法，順利、有序地完成工程。

一、創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

近年來，我國各地的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)碩果累累，出現(xiàn)了許多在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面取得顯著成效的先進(jìn)模式，促進(jìn)了地方農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。但有一些地方，特別是經(jīng)濟(jì)落后的縣市，之所以跟不上新時(shí)代的新要求，最主要的原因就是資金的匱乏。

傳統(tǒng)的農(nóng)田管理方式比較粗放，在實(shí)際管理中會浪費(fèi)較多的資源，既增加了管理成本，也會影響農(nóng)作物的健康生長。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的發(fā)展，我國開始進(jìn)入節(jié)約型社會，以往粗放式的農(nóng)田管理方式已無法滿足農(nóng)業(yè)管理的需求，因此應(yīng)改變管理模式，不斷提升農(nóng)田、水利的管理質(zhì)量，使用更先進(jìn)的農(nóng)田管理技術(shù)，保證管理的科學(xué)性與合理性。提高農(nóng)田水利管理質(zhì)量，還可以更好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，提高農(nóng)作物的產(chǎn)量與質(zhì)量，有效調(diào)節(jié)水資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而提高種植效益。

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，大多數(shù)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府并不富裕，在落實(shí)“六保”政策后，支農(nóng)資金已無資金可用。而且，我國大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還比較薄弱，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金難以獲得，中央和國家的補(bǔ)貼只能支付水庫修復(fù)、鉆井和管網(wǎng)建設(shè)的費(fèi)用，特別是在豫西干旱缺水的山區(qū)。

二、農(nóng)田質(zhì)量管理的現(xiàn)狀

（一）資金投入不足

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念對整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系提出了新的要求，動態(tài)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大背景下，國家出臺了一系列的扶持惠農(nóng)政策，投入了大量資金建設(shè)基層農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。但農(nóng)用地工程建設(shè)管理是一項(xiàng)非常系統(tǒng)但長期的工作，因此需要投入充足的資金，而國家投入的有限資金暫時(shí)滿足不了實(shí)際需要。因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中仍然使用傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，浪費(fèi)了大量的資源，由于農(nóng)田管理、技術(shù)推廣和應(yīng)用投入少，節(jié)水設(shè)施設(shè)備不足，既降低了生產(chǎn)能力，也降低了農(nóng)田管理工作效率和效果。

（二）管理體系不完善

現(xiàn)階段還沒有完整的農(nóng)田管理制度、管理規(guī)章制度，即使建立了相應(yīng)的管理制度、規(guī)章制度，由于可操作性普遍較差、手續(xù)不完善、分工不夠、分工不明晰、監(jiān)管空白等現(xiàn)象，加之區(qū)域間資源供給的不平衡，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的供水問題。由于沒有科學(xué)的管理機(jī)制，農(nóng)地管理非常隨意，導(dǎo)致各種先進(jìn)技術(shù)無法在基層深入推廣應(yīng)用。

（三）管理方式粗糙

在農(nóng)地管理中，受落后管理體制的影響，項(xiàng)目管理不善，加之各種設(shè)施的利用效率低下，沒有發(fā)揮出作用，導(dǎo)致整體管理效率低下。很多基層農(nóng)地項(xiàng)目建設(shè)過程中，盲目地?cái)U(kuò)大建設(shè)規(guī)模，不使用先進(jìn)技術(shù)，慣用于推廣應(yīng)用，頻繁使用傳統(tǒng)模式，資源大量消耗，目前，大部分基層農(nóng)地設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況不完全吻合，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

三、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量控制

（一）質(zhì)量控制體系的建立和完善

應(yīng)嚴(yán)格控制設(shè)備及配件的管理。嚴(yán)格執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉系統(tǒng)和設(shè)備準(zhǔn)入制度，實(shí)行頭干支管、毛細(xì)管及配件由專人負(fù)責(zé)收送，明確責(zé)任；切實(shí)完善管理制度，包括倉庫安裝、倉庫存儲、回收、管道和設(shè)備，加強(qiáng)施工管理。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉工程的設(shè)計(jì)、施工、安裝和運(yùn)行管理均應(yīng)嚴(yán)格地按照國家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行，灌溉材料和設(shè)備采購規(guī)范的生產(chǎn)廠家必須在使用前進(jìn)行檢查，以確保設(shè)備和材料無質(zhì)量問題，并在使用前通過檢驗(yàn)。在施工過程中，工程材料如鋼筋、水泥、沙子、碎石等，材料的顯示類型、規(guī)格、標(biāo)簽、測試結(jié)果、目標(biāo)、人員等，應(yīng)逐一列出并記錄下來必須在現(xiàn)場列出鋼筋、混凝土、模板、磚砌、抹灰等隱藏工程，顯示管理人員、操作人員、施工日期并創(chuàng)建相應(yīng)的記錄。因施工不符合現(xiàn)場規(guī)范和規(guī)定而造成的事故，由利益相關(guān)方承擔(dān)責(zé)任。

（二）水系溝

灌渠設(shè)計(jì)中應(yīng)考慮坡度，沿等高線有序排列。為了最大化灌溉面積，并加強(qiáng)對原有渠道的利用，如果是梯形斷面，應(yīng)改為矩形斷面，以控制渠道的占地。一般來說，若當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田面積比較小，在選擇灌溉渠道時(shí)，可以更好地考慮地面或串聯(lián)的渠道，沿高差安裝排水溝。

規(guī)劃完成后，建設(shè)部門將組織所在村鎮(zhèn)代表，規(guī)劃并解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。設(shè)計(jì)部門可以根據(jù)討論的結(jié)果和項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善方案，但也要認(rèn)識到由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不一致性造成的一些問題是客觀存在的。

建設(shè)部門應(yīng)選擇最好的第三方檢驗(yàn)部門，并在項(xiàng)目啟動后跟蹤整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)狀態(tài)和過程。測試單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，選擇具體的測試方法，規(guī)劃測試的頻率、測試的地點(diǎn)和每個(gè)測試過程，對施工過程中可能會出現(xiàn)的不合格點(diǎn)加強(qiáng)檢查。一般情況下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程建設(shè)質(zhì)量檢測點(diǎn)包括渠道基礎(chǔ)混凝土、墻體質(zhì)量、橋涵混凝土、鋼筋間距、保護(hù)層厚度、混凝土路面質(zhì)量等。如果在測試過程中發(fā)現(xiàn)了不合格的部分，應(yīng)該提醒并監(jiān)督施工方及時(shí)糾正，以免影響后續(xù)流程的順利進(jìn)行。

從維護(hù)的角度來看，混凝土工程的維護(hù)是一個(gè)重要的過程。由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的施工期通常為11月至次年4月，因此，要加強(qiáng)冬季施工管理。田間工程建設(shè)完成后，必須進(jìn)行灌水期試驗(yàn)，方可進(jìn)行竣工驗(yàn)收。春耕前可將項(xiàng)目交付給種植戶進(jìn)行種植，但同時(shí)施工單位應(yīng)做好洪水前調(diào)試閘門、提升機(jī)、泵站等管護(hù)工作，如發(fā)現(xiàn)問題需及時(shí)修復(fù)。

四、新型高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式

（一）政府與社會資本合作模式

政府與社會資本合作的模式是引導(dǎo)并鼓勵(lì)社會資本積極參與公共服務(wù)的主要方式，形成多元化、可持續(xù)的資本投資機(jī)制，并為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。近年來，我國增加了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，公共服務(wù)質(zhì)量，市政工程、生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和環(huán)保、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的資金壓力有所緩解，且成效顯著，雖然取得了階段性成果，但公益性強(qiáng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在很大程度上仍是空白。當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的建設(shè)工程與建設(shè)資金嚴(yán)重不匹配問題將得到緩解，因此將PPP模式運(yùn)用到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，對其運(yùn)作模式和流程進(jìn)行深入探討和研究，盡可能地創(chuàng)造新的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)地建設(shè)投融資模式和新體系，充分利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的社會資本，提升其效益。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進(jìn)模式

新型農(nóng)業(yè)綜合體是以農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場為代表的大型、競爭激烈、市場競爭力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，是變革的“主力軍”。近些年，我國新增農(nóng)業(yè)主體約20萬戶，通過耕地搬遷，促進(jìn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，使土地、勞動力、農(nóng)機(jī)等農(nóng)業(yè)要素高度集中。既破除了傳統(tǒng)分散農(nóng)戶的發(fā)展困局，展現(xiàn)出了規(guī)模化、技術(shù)化、品牌化、信息化、商品化等特點(diǎn)，又在生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品營銷、經(jīng)濟(jì)效益等方面取得了新的突破，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前，各級政府都在積極幫助新型農(nóng)業(yè)的企業(yè)解決發(fā)展中普遍面臨的土地搬遷、企業(yè)融資難、招人難等問題，大力助推新型農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，使其充分發(fā)揮在農(nóng)業(yè)中的主要作用。

五、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的管理措施

（一）勇于擔(dān)當(dāng)，推動專項(xiàng)債政策落地

自2017年以來，我國不斷完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)用地建設(shè)重點(diǎn)群體規(guī)范。省長為班長，副省長和分管副省長為副班長，統(tǒng)籌高水平農(nóng)田建設(shè)和科研推廣，統(tǒng)籌籌資。2019年，政府牽頭在金融、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題上高標(biāo)準(zhǔn)深挖，借鑒發(fā)行土地托管債、棚改債的經(jīng)驗(yàn)，以適應(yīng)國家政策變化。積極探索“耕地兼耕”模式，在調(diào)整整合農(nóng)地建設(shè)相關(guān)財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，農(nóng)地盈利能力在國家層面確保了高水平地農(nóng)地建設(shè)。發(fā)行高水平農(nóng)地建設(shè)專項(xiàng)債券，標(biāo)準(zhǔn)是每 畝3000元。2019年7月，在上交所發(fā)行中國首只高水平農(nóng)地建設(shè)專項(xiàng)債券，利用完成后新增耕地占用補(bǔ)償余額指標(biāo)交易收入294.11萬元，募集資金100萬元，高水平農(nóng)地建設(shè)作為主要還款來源。2020年1月，再發(fā)行專項(xiàng)債券，募集資金49.88億元。目前，高水平農(nóng)地新年建設(shè)專項(xiàng)債券的籌建工作已經(jīng)開始。

（二）加強(qiáng)指導(dǎo)，確保專項(xiàng)債管理好

通過流轉(zhuǎn)新的耕地指標(biāo)來增加耕地的收入并提高耕地質(zhì)量和生產(chǎn)力是高水平農(nóng)田建設(shè)超額債務(wù)的主要來源。在設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)，遵循“管理專業(yè)、鉆存量、增加量”的建設(shè)思路，盡可能地減少線狀地物面積，最大化新增耕地比例。同時(shí)，嚴(yán)禁在生態(tài)紅線內(nèi)新建耕地。項(xiàng)目施工期間，在回填前嚴(yán)格執(zhí)行表土剝離程序，以保持耕作層的肥力。土地平整后，可安排每畝100元的土壤改良基金施肥，促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地和土壤肥力的改善。同時(shí)，出臺《地方和城鎮(zhèn)輔助耕地地方調(diào)整和調(diào)整管理辦法》等一系列文件，明確新增耕地交易收入和生產(chǎn)力提升指標(biāo)，使用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加大高水平農(nóng)田建設(shè)投資和償債力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年國家建設(shè)的290萬畝高水平農(nóng)用地項(xiàng)目區(qū)新增耕地4.91萬畝，新增耕地比例達(dá)到1.62%，新增耕地和產(chǎn)能有望增加。基準(zhǔn)交易收入可達(dá)71.7億元，足以支付今年發(fā)行的專項(xiàng)債券的本息。

（三）完成項(xiàng)目，提高專項(xiàng)債券使用效率

近年來，我國按照“快進(jìn)、高質(zhì)量、優(yōu)效、嚴(yán)監(jiān)管”的要求，將“建設(shè)、管理、使用”嚴(yán)控項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收一體化。國家級“定期調(diào)度、對接監(jiān)測、掛點(diǎn)監(jiān)測”三項(xiàng)監(jiān)測機(jī)制，完善了高等級農(nóng)田“項(xiàng)目管理辦法”“施工規(guī)范”等一整套管理制度，并建立了管護(hù)機(jī)制，其中《關(guān)于高水平農(nóng)田建設(shè)后管護(hù)意見的指導(dǎo)意見》提出了“縣負(fù)責(zé)、鎮(zhèn)監(jiān)督、村為主體”的監(jiān)管層級。創(chuàng)新高等級農(nóng)田“田間保姆”模式，明確縣、鎮(zhèn)、村、組四級網(wǎng)格化管理職責(zé)，同時(shí)，將高水平農(nóng)田建設(shè)成果納入國家市縣政府質(zhì)量發(fā)展考核、鄉(xiāng)村振興績效考核、食品安全考核等。綜合客觀評價(jià)措施每年籌資2.37億元建設(shè)項(xiàng)目，對排名前20位的縣（區(qū)）給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）加強(qiáng)管理，確保專項(xiàng)債券使用安全

將高水平農(nóng)用地建設(shè)項(xiàng)目縣（區(qū)）政府確定為主要借款人，并按照政府債券的發(fā)行管理要求，負(fù)責(zé)債券資金的使用管理并按時(shí)償還本金和利息。根據(jù)高水平農(nóng)用地建設(shè)補(bǔ)助管理辦法透露，專項(xiàng)債主要用于整地、土壤改良、排灌、山地道路、農(nóng)用地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境維護(hù)、農(nóng)用地輸配等項(xiàng)目。同時(shí)，國家重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目包括高水平農(nóng)田建設(shè)。審計(jì)署每年隨機(jī)抽取11個(gè)項(xiàng)目縣開展高水平農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)審計(jì)，對違法、違規(guī)問題進(jìn)行審查和整治。制定并發(fā)布《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)用地建設(shè)誠信嚴(yán)禁的10項(xiàng)紀(jì)律》在資金的管理和使用上劃出一條“紅線”，強(qiáng)調(diào)“收益”。確保項(xiàng)目安全、資金安全、人員安全。

（五）流程管理

設(shè)計(jì)單位可以使用無人機(jī)和其他設(shè)備對建筑工地進(jìn)行勘測、拍攝圖像，然后標(biāo)記水源、排灌系統(tǒng)和道路網(wǎng)絡(luò)等關(guān)鍵設(shè)施。設(shè)計(jì)部門可以結(jié)合村組的建設(shè)，制定初步的技術(shù)方案，施工方在投資回報(bào)最大化的原則指導(dǎo)下制定總體設(shè)計(jì)方案，實(shí)施評審意見，項(xiàng)目評審專家以圖紙、文字、圖像等形式了解項(xiàng)目的可行性，并分析項(xiàng)目計(jì)劃的合理性，提出審查意見。設(shè)計(jì)部門修改設(shè)計(jì)方案，重新編輯工程概算，起草報(bào)批，控制工程標(biāo)的數(shù)量，并進(jìn)行審核反饋。在工程招投標(biāo)前期，建設(shè)部門應(yīng)將管理定價(jià)外包給造價(jià)咨詢公司，并請審計(jì)部門對標(biāo)書進(jìn)行審核，確定具體的標(biāo)的數(shù)量，加強(qiáng)現(xiàn)場管理。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，建設(shè)單位應(yīng)不定期走訪各個(gè)區(qū)域，督促監(jiān)理單位誠信履職，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)測量任務(wù)，把建設(shè)單位的每一道工序都監(jiān)管好。此外，與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的電氣安全、基坑安全隱患等問題也需要及時(shí)解決，同時(shí)，要注意協(xié)調(diào)并處理建設(shè)單位與群眾的糾紛。

總之，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及一系列復(fù)雜的程序，有關(guān)各方需根據(jù)實(shí)際情況制定詳細(xì)可靠的質(zhì)量控制措施，并在設(shè)計(jì)階段、施工階段、運(yùn)營階段分別采取相應(yīng)的措施，以管理為手段，避免高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程的質(zhì)量隱患，充分利用農(nóng)地工程，支持農(nóng)業(yè)向好發(fā)展。

相關(guān)鏈接

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田（well-facilitated farmland）土地平整、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)田配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，劃定為永久基本農(nóng)田的耕地。 [10]

2019年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》明確提出，到2022年，全國要建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。 [1]2021年9月20日，《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》公布，《規(guī)劃》提出到2030年，中國要建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指在劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

屬于“田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產(chǎn)量高”的穩(wěn)定保量的糧田。

黨中央、國務(wù)院高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。習(xí)近平總書記多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要突出抓好耕地保護(hù)和地力提升，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，切實(shí)提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門和地方政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，加強(qiáng)政策支持，強(qiáng)化工作指導(dǎo)，推動各地大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境，提升糧食生產(chǎn)能力。

黨的十九屆五中全會明確提出，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，“十四五”規(guī)劃綱要和近年來中央1號文件均對編制實(shí)施新一輪全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃作出具體部署。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部深入16個(gè)省120多個(gè)縣開展實(shí)地調(diào)研，多次召開專題會議研討論證，廣泛征求中央有關(guān)部門、地方政府、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒒鶎愚r(nóng)田建設(shè)管理人員等各方面意見的基礎(chǔ)上，牽頭形成了《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》。