“雙碳”目標下我國城市碳普惠的完善
——以現行法律規范為視角

西南政法大學經濟法學院 劉珺瑋

“十四五”期間，需要在低碳減排的宣傳與監督領域，擴寬全民參與渠道。在我國“雙碳”目標實現的關鍵時期，公眾廣泛參與是支持低碳減排長效發展的重要依托。由于公眾參與低碳減排易存在“知易行難”、自愿性不足等問題，需要碳普惠制度為其提質增效補足動力。有效的碳普惠制度能夠對公眾參與減排行為起到正向激勵作用，幫助其掌握減排資訊，突破碳市場創新閾值，使低碳權益惠及公眾得以實現。

地方“十四五”規劃強調，通過實施“低碳領跑者”計劃，發揮帶頭引領作用，讓低碳行為及時“變現”，讓綠色生活的好處“看得見，摸得著”。不斷創新碳普惠模式，充分發揮市場機制的作用。因此，面對機遇與挑戰，亟待明確我國碳普惠制度存在的問題及優化路徑。

一、回顧：我國城市碳普惠制度的發展歷程

我國節能減排政策起始于1980年，但當時側重通過行政命令強制推行節能減排措施。自2012年十八大召開，我國正式進入環境立法的生態文明新階段，[1]環境立法得到了深入全面的發展，公眾參與低碳減排也在該時期逐漸得到關注。國家層面關于公眾參與減排的法律依據分布在不同層級、不同效力的法律法規與規范性文件中，整體呈現點狀分布、倡導性立法等特征。碳普惠制度在被正式提出前作為一種倡導性理念在國家法律文件中已有所體現，主要表現在“低碳社區試點建設”“綠色消費”等方面。2015年廣東省正式提出了碳普惠概念后，碳普惠制度相關政策的增量和增速再上一個臺階。廣東省構建了“積分正向核算機制”“核證減排量機制”以及“PHCER機制”三個基本架構[2]，逐步推出了林業、廢棄衣物再利用等碳普惠方法學。2018年河北省提出試點目標，明確部門責任。“雙碳”目標提出之后，各地激勵個人參與碳減排的相關政策文件紛紛涌現，呈現井噴態勢。各省市在環境保護地方性法規或規章文件中提出合力實現“碳普惠服務平臺建設、運營和管理”“探索建立碳普惠機制”等。或出臺專門性文件指導碳普惠制度構建，深圳市指出要打造“雙聯通·四驅動”體系，并且公開征集碳普惠專家庫人選，同時逐步開拓本省碳普惠方法學。成都開創了“積分獎勵”和“項目碳減排量開發運營”雙路徑建設思路。此外，上海市建立區域性個人碳賬戶和區域協調機制，武漢市嘗試建立覆蓋人數更多、運作模式更可持續的碳普惠機制。在區域協同發展背景下，跨區域、跨類型的制度鏈接與合作日益加深，九家國家級碳排放權交易平臺提出“在務實的共同行動和透明的制度標準下，促進跨區域碳普惠合作”的設想。

二、審視：我國城市碳普惠制度存在的問題

（一）規范缺乏體系性，法律位階低

關于碳普惠制度的具體規定可散見于《深圳碳普惠體系建設工作方案》《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》以及《上海市碳普惠機制建設工作方案》等地方性政府規章中。在《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》這類中央文件中，具體條文多表述為“建立公眾低碳行為正向引導制度”“推進碳普惠制度試點建設”等，這些條款皆是總括性和原則性的表述，缺乏實際可操作性。由碳普惠制度的發展歷程可見，現行碳普惠制度規范主要是各地方頒布的以平臺建設、低碳場景評價規范、方法學、交易規范等為分類的地方性法規、政府規章、通知。這樣缺乏統領性條文的制度安排，使得政策文件在各自的管理范圍內尚未成體系，存在表述籠統、朝令夕改的情形。例如，廣東省發改委設立了碳普惠核證減排量（PHCER），但由于其他地區并未對廣東省的PHCER進行確認，國家層面亦缺乏與CCER的協調機制，使得其缺乏發展空間，于2018年暫停受理。但在2020年《廣州碳排放權交易中心廣東省碳普惠制核證減排量交易規則）》第三章再次規定了PHCER交易問題，政策的多變難以保證碳普惠交易制度的高效穩定發展。

其次，地方低位階的規定或條例出臺本地碳普惠政策，致使政策的科學性和穩定性難以得到保障。最后，各地不同的政策作為碳普惠制度的推行依據，難以在方法學、核證減排機制、激勵標準等方面形成統一標準和彼此協調的監管體系，阻礙了碳普惠制度在全國范圍內的有序發展。

（二）政策協調性不足，地區、行業間缺乏一致性

對于碳普惠制度的有效實施而言，各政策相互之間的協調性是重中之重。不僅包括同一行業關于碳普惠政策的協調、城市間碳普惠政策的協調，也包括城市內碳普惠制度與其他低碳減排措施的協調。

首先需要對立法領域內不同部門、不同環節的法律規范及其制度建設進行統籌思考，從而使低碳發展的目標得到來自不同規范體系共同助力[3]。但是目前我國碳普惠政策明顯缺乏協調性。以各地區碳普惠平臺互通情況為例，雖然《上海市碳普惠機制建設工作方案（征求意見稿）》和《深圳碳普惠體系建設工作方案》均以構建“碳普惠合作機制”“碳普惠體系跨區域合作”為未來碳普惠制度的發展導向，但這些規定僅僅停留在設想和引導層面，目前在各省市之間缺乏統一的認證量化標準、積分兌換標準等規范細則。其次，碳普惠政策與其他低碳政策間也缺乏協調性，如各地均將碳普惠場景拓寬至綠色消費領域。但是目前我國有關綠色產品的行業標準和法律還處于缺位狀態。唯有完善綠色產品法律體系，綠色產品的管理和質量驗收才能有統一的依據[4]。目前關于產品的碳標識法制資源、評價體系和管理流程滯后，公眾購買綠色產品缺乏科學引導。這種情況下公眾難以分辨綠色產品，使得消費場景下碳普惠制度事倍功半。

（三）監管體制不健全，監管范圍不全面

完善的立法體系以及協調的政策機制為碳普惠制度搭建了妥善的行為規范，養成可持續的低碳生活模式，培育企業綠色發展理念，形成生態價值觀等，則是基礎性、長期性的監管領域。碳普惠制度的強制性規范與激勵性規范的推行需要全過程、全方位的監管體系。但是目前由各地方依據本地的碳普惠條例或管理辦法對監管體制、范圍作出的相應規范存在不完善之處。

一方面，碳普惠制度的監管體制不健全。我國各地基本采取的是由市生態環境局牽頭監管，發展改革委、政務服務數據管理局、市場監管局等有關主管部門協同監管的“統分結合”監管體制。這種分散交叉、多頭管理的模式使得監管效率難以得到保障[5]。以深圳市為例，《深圳碳普惠體系建設工作方案》將碳普惠體系建設、實施和監管工作的責任賦予了“市生態環境局和各有關單位”，并未列明“有關單位”的具體范圍。因此，“有關單位”內涵廣泛，如若不對具體職責進行明確規定，容易出現監管的空白、協調不暢以及互相推諉等問題。

另一方面，碳普惠制度監管的范圍不全面。當下部分地方性法規與政府規章設定的監管范圍側重于交易與運營，缺乏全方位的監管。例如，絕大多數平臺已將公益項目作為重要的激勵方式，即個人每進行一次低碳行為，將為野生動物救助、沙漠綠化等公益項目捐款。是一種比較新型的公益救濟模式，能夠反映廣大民眾的需求的同時，也能夠在一定程度上能夠緩解財政壓力。但目前地方的政策文件無論是激勵規范還是監督規范都對公益激勵項目的監督避而不談，監督形式也以政府監督為主，公眾監督處于缺位狀態，這容易出現負面現象，導致公益項目形同虛設，公益激勵公信力下降。

（四）激勵機制不完善，企業難以受益

碳普惠制的核心因素必然是完善的激勵機制[6]。激勵規范應當適用于碳普惠的所有主體，但現實情況卻是企業被碳普惠制度的激勵規范所忽視。對于非控排企業而言，可通過碳普惠規范中的商業聯盟為擁有碳積分的主體提供折扣和優惠，以此進行自身宣傳，進而帶來總利潤的增加。對于控排企業，控排企業在獲得一定量的碳積分之后，可以按一定比例用于抵消其自身碳排放[7]。根據目前各地規定，即便企業在一定程度上獲得了碳普惠制度的惠澤，但具體規范仍存在模糊不清、目的不明確、優惠力度小等問題。以碳普惠制聯盟企業為例，各地鼓勵各領域商家通過提供優惠券、門票等方式助力碳普惠。這類表述均將企業商業聯盟看作是碳普惠制度的支持手段，忽視了企業同樣是碳普惠制度的重要主體。此外，對于控排企業的抵消行為也多使用“引導”“支持”等詞語。碳普惠項目的減排量本身就存在分散、額度小等問題，如若缺乏切實有效的激勵手段，將不會得到企業的青睞。一言以蔽之，目前各地方法律文件將企業置于“志愿者”的位置，忽視了其作為市場主體的逐利性。市場機制作用下，企業會追求利益最大化，如果沒有政府更好地發揮作用，企業在利益的驅動下就會對基礎設施等公共品的供應避而遠之。政府是環境規制的決定者，研究表明，對企業產生的最終效果并非取決于政府環境激勵政策的力度大小，而是取決于環境激勵的方式，并且在激勵措施的執行階段采取積極舉措[8]。然而目前碳普惠平臺呈現出的激勵模式主要是商品兌換、出行優惠等，這類日常化、額度小的激勵舉措對個人、家庭而言無可厚非，但對于企業，這些不足以激勵其參與碳普惠項目。

三、完善路徑：我國城市碳普惠制度的完善

（一）完善立法，健全碳普惠規范體系

碳普惠制度的有效實施關系到生態、經濟和社會三重效應，亟待一部統領性的立法為其實施保駕護航。碳中和中央立法尚未頒布，此時尋求一部針對碳普惠制度的立法的出臺顯然是不切實際的。應當重視行政法規和地方性法規的作用，使其擔起實施統領碳普惠制度規范的重任。行政性法規起引領性作用，因此可以在制定關于低碳減排的行政法規，并在該行政法規下以專章為碳普惠試點實踐提供指引。著眼于碳普惠制度切實所需的程序和實體條件，制定具體規定，為碳普惠目標的實現提供統一性、穩定性和科學性的標準。

實體層面整合各地碳普惠試點實踐中產生的共性問題，充分關注碳普惠制度的目標定位，通過完善交易條款明確交易主體范圍、與碳排放權交易市場銜接等內容；通過設定總括性條款明確碳普惠制度具體的目標和時間安排；通過設定責任條款規定主管機關、信息安全保護等問題。程序層面應當將碳積分發放—核證—獎勵發放—效果落實情況，這一系列環節納入規范之中，防止出現碳積分發放標準不一致、獎勵未落實到位等情形，實現管理者—政府部門—社會公眾的行為皆公開化、透明化。

地方性法規是國家意志的最佳落腳點，城市之間經濟文化的差異決定了碳普惠進程必然不是統一的，地方立法則應基于各地不同的資源稟賦和公眾偏好，開展具有地方特色的碳普惠立法實踐[9]。具體而言，破解各地碳普惠政策體系化不足、效力位階低等難題，可將各種政策文件整合并上升為地方性法規，同時通過多元主體的監督，整治減排領域形式主義的風氣。由此，實現國家和地方的雙向合力，即使得碳普惠機制擁有上位法的意志引領，又使其因地制宜，達成最終的落實效果。

（二）促進協調，加快建立政策協同機制

“政策制定中的協同是一個內容龐雜的研究領域：不僅涉及多元行動主體而且體現在空間、時間等多種維度；政策協同不僅有共性需求和判定標準，而且還表現為不同的深度或層次；政策協同涉及結構性和程序性多種機制因而需要機制的理性選擇從而實現手段和目標之間的有機匹配。[10]”因此，政策協同關注整體中的個體的橫向、縱向發展需求，也需要避免個體的割裂。

總的來說，需要在宏觀層面和微觀層面避免政策格不相入。從宏觀角度，要實現各地區之間碳普惠制度的協調。城市內部不應從單個城市或者城市的某個功能系統出發，而是應考慮各城市、功能系統間的相互聯系。城市間碳普惠機制涵蓋的各行各業應當協同。不同城市的同一行業使用相同的碳積分核算標準方法學，形成統一的發放-核證-獎勵的良性循環，避免出現“同排放額不同價”的情況。城市之間碳普惠制度要實現協同，各城市整合現有的碳普惠平臺建設方案、實施計劃、方法學設計等文件。例如，人員流動性對各地的彼此協調碳普惠平臺提出了更高的要求。一方面，需要城市之間數據相互認證，打造碳普惠統一平臺，優化數據采集功能，將碎片化的低碳行為數字化；另一方面，應適當補充設計“相應調整機制”避免同一低碳減排行為下不同碳普惠平臺被重復計算。在微觀層面碳普惠制度應當覆蓋碳普惠場景的全過程。在此以綠色消費為例，完善綠色產品認證、標識、宣傳普及等法律規范已是適時之需。唯有如此消費場景下的碳普惠項目落實才有完備的制度保障。因此，應適當從激勵綠色行為向配套制度完善方向傾斜，為綠色消費的大眾化、普及化保駕護航。

（三）明確職責，構建全方位監管體系

市場手段越來越多地被應用到溫室氣體排放這類具有公共產品屬性的目標實現上，而市場失靈的普遍存在將導致市場資源配置效率低下、配置不公平、配置結果與國家利益不一致等問題時有發生[1]。需要發揮政府的監管作用加以輔助和規范。面對當前監督規范不完整、落實情況不樂觀的現實，首先應當發揮地方立法的法定權威性，將完善法律監督規范放在優先位置。

首先，要從立法上厘清和明確監管部門之間的職責、權限。在確定生態環境部門為綜合監督管理部門的同時，明確發展改革、財政等行政主管部門在碳普惠監管中的職責與權限。地方立法是對上位法的細化和本地特色監管經驗的總結，應當具體而明確，不宜過于模糊，減少“多頭管理”和“監管空白”的出現。其次，應確定全過程、各方面的監管范圍。吸收其他地區碳普惠制度立法的經驗，進一步完善地方性法規或政府規章，對碳普惠平臺建設、運營、監管等全過程中容易出現的問題進行明確詳細的規定。我國碳普惠地方立法經驗值得借鑒的是《深圳市碳普惠管理辦法》，該條例涉及的監管面較全、監管的依據充足，可以為其他地區完善監管體系提供借鑒。但是該監管規范仍存在以政府監管為主的問題，忽視了公眾做碳普惠制度重要主體的作用以及公眾監督亦是重要的監督方式。筆者認為應當基于碳普惠制度重視微觀主體的視角，充分發揮公眾作用，即通過構建主體多元化的聯合監管體制，以生態環境部門為主導、充分調動社會環保組織、新聞媒體以及社區、個人等社會各方力量共同參與監管，充分發揮公眾作為環境監管者的功能，將社會整體利益作為制定監管措施與程序規則時的重要考量因素。

（四）強化激勵，提高企業減排積極性

雖然企業面臨著資源短缺和環保呼聲大的現實處境，但它作為經濟主體以追求利潤最大化為目標無可厚非，因此，從經濟利益的角度考慮，將企業的環境目標從內在要求轉化為實際行動是困難的。[12]如果缺乏激勵手段容易導致市場失靈，市場失靈的情況下營利性企業在提供服務時可能為了降低成本而以次充好、無故拖延。因此應當強化監管責任的同時，發揮碳普惠激勵機制的作用，消減負外部性。“不可能僅僅指望強制就使得政府從事其應當從事的行為。無論環保本身有多么正當、重要和迫切，要想獲得政府的真心認可和積極實踐，就必須提供一個富于激勵的制度環境，使其成為政府在給定條件下的‘最優選擇’。[13]”法律不是環保激勵措施的唯一形式，但卻是最穩定、最重要的形式。因此，落實碳普惠激勵機制關鍵在于完善法律文件中的激勵規范。

對正外部性的產生者給予相應的經濟激勵是消解負外部性的途徑之一。糾正目前對企業激勵規范缺失或流于形式的現狀，在立法層面明確具體可行的激勵措施。可以《成都市碳惠天府機制管理辦法（試行）》第二十七條“對被授予年度先進單位或貢獻單位的，市主管部門在年度企業環境信用評價中予以加分，市級相關行業部門在評先評優、項目和資金安排等方面予以優先考慮”為參照。具體而言，激勵措施的內容可以在檢視第二十七條的基礎上進行具象和完善。目前該規定尚且存在不全面和流于形式的問題。比如，適用主體沒有包括商業聯盟企業。設置對“中和上年度碳排放總量10%及以上”的主體進行獎勵這一個前置條件目的是促進更廣泛的主體參與低碳減排，但目前控排企業對碳普惠抵消也較為陌生。其次，碳普惠項目核證減排量數額普遍較小、標準設置過高可能使該激勵措施束之高閣。因此應當將企業明確納入激勵范圍，并適當放寬獲得獎勵的標準。