鄉村善治視角下村規民約的價值與完善*

龐慶龍，周端，楊瑜翠

1.玉林師范學院政法學院；2.廣西陸川縣人民檢察院

村規民約是村民結合地方特色而形成的行為規范，凝聚著村民的共同意志及價值觀，其制定和實施需要全體村民進行協商討論、表決通過、宣傳落實、監督執行，充分發揮了農民的主人翁作用，提高了村民在自治過程中廣泛、持久、深入的參與權利，增強了村民自治的內在活力。村規民約是村民實現自治的形式，同時也是推進新農村法制化建設的重要手段。

一、村規民約的功能定位

國家法律的補充功能。法律具有范圍局限性和實效性。目前，鄉村治理體系與新農村法制建設進程緩慢的一個原因是法律政策不能直接被村民內化為日常所需的行為準則，可操作性不強，而村規民約有效彌合了國家法律與村規民約的內在張力。人的行為具有多樣性，國家法只能為具有社會屬性的人的交往行為提供一個方向性的框架。國家法律調整范圍有限，在農村具有可操作性的行為規范不多，要求村民掌握并遵從，利用法律解決村民的日常發生的瑣事，顯得不切實際，一定程度上不符合村民的實際需要。而村規民約與法律不盡相同，但殊途同歸，二者都屬于行為規范，能有效規范村民的生活行為。我國幅員遼闊、人口眾多，各個地域、各個民族甚至各個村莊都不同，村規民約能夠將抽象的法律具體化，針對各個村莊的具體情況制定一村一規，進而使復雜、專業化法律內化為村民通俗易懂的規范，如此，不僅能有效形成自覺遵守行動力，引導群眾積極參與社會治理，提高鄉村社會科學民主自治能力，而且益于彌補國家法律在鄉村實施的無力之處，有效填補法律的空缺，形成鄉村穩定和諧的法治秩序。

維護社會秩序的功能。新農村村治理能力現代化所追求的是社會穩定發展。村規民約作為有效調節社會矛盾的一種方式，能有效維護社會秩序的穩定。村規民約以柔和的方式對村民的行為進行調控，對維護農村良好的社會秩序發揮了重要作用。村規民約是村民自愿參與，提出意見，共同商議，最后表決通過的，能最大限度地體現出村民的共同意愿，村民會基于對自身利益的保護，自覺遵守村規民約，并約束自身的行為，維護正常生活秩序。村規民約能在法律的基礎上融入自身的優勢，對某一方面作出更明確、更具約束力的規定。如廣西三都鎮大路屯村民，在《禁毒法》的基礎上，制定了大路屯禁毒村規民約，該村規的第三條規定：“拒不配合政府部門管理的涉毒家庭不得參與村集體事務，不得享受本村集體福利待遇，不得享受村集體供水、供電”。利用本村集體的資源優勢，融合法律對村民行為進行約束，對于村民而言，生活上的必需資源會比法律上的處罰更直觀，也更具有震懾力，能有效維護社會秩序的穩定。

文化傳承的功能。傳統文化是制定村規民約的基石，村規民約的制定與實施是對傳統文化的傳承。誕生在我國傳統鄉土社會的村規民約，它以鄉約的形式傳承著忠孝節義、勤勞本分、與人為善、修身自重等傳統道德文化，弘揚倡導和相鄰、尚節儉、息爭訟、戒賭博等行為，是中華傳統道德規范的延續，是規范鄉村千家萬戶的道德準則，其精神內涵已深入人心，對于培養人們良好的道德修養，促進社會和諧穩定有著重要作用。同時，村規民約是一種“地方性地理知識”，是由特定的文化、倫理和習慣決定的，具有地方性基因特質。因而，村規民約是文化傳承的縮影與形式。如廣西金秀村就有禁止破壞裝鳥盆的規定，當地村民有用裝鳥盆捕鳥的習慣，規定破壞裝鳥盆者除了賠償原有損失外，還有可能面臨罰款。這個規定是在當地文化習慣前提下制定的，顯然有著當地文化特色。當前，我國政府大力提倡完善村規民約，對村規民約文化傳承功能的肯定顯而易見；盡管當前村規民約糅合了大量的法律精神與元素，但仍以傳統文化為根基內容。

改善社會風氣的功能。隨著村民生活質量的提高，攀比風氣嚴重。尤其是在紅白喜事上，酒宴規格大，禮金數額高，鋪張浪費嚴重。基于此，村規民約對紅白喜事進行了規定，倡導節儉風尚。例如梅樹村村規民約規定，凡任何紅白喜事不得搭臺唱戲；每桌酒席費用與人情禮金不得超過限定數額。如此規定極大地減輕了村民的經濟負擔，同時亦減少了對社會資源的浪費，抑制了攀比風氣。此外，村規民約也有利于涵養誠實守信的時代新風正氣，加強社會的良性互動；如橫縣百合鎮羅鳳村的無人菜市，每個籃子有一個塑料袋和標價牌，沒有人看管，村民買菜只需把錢放到籃子上，自己就可以把菜拿走。據了解，這種習慣延續多年，當地從來沒發生過丟失蔬菜或錢的情況。當地優秀的文化習慣是村規民約的重要組成部分，這個無人菜市有助于村民誠實守信的良好品質形成，有助于改善社會風氣，增強社會凝聚力。再者，村規民約也是社會主義核心價值觀的實踐途徑。通過將社會主義核心價值觀的精神與內容融入村規民約，引入村民的生產生活實踐中，轉化為人們的道德情感認同和行為習慣，推動鄉村移風易俗，涵養守望相助、崇德向善的時代風氣，進而為鄉村發展與振興提供強大精神動力。

二、部分村規民約存在的主要問題

（一）制定存在困難

首先，在市場經濟的沖擊下，農村人口加速外流，村規民約的制定并未對其日常在外生活造成很大的影響，因而對此關注度并不高；其次，村委會組織能力有限，對村民的意見和建議，匯集難度大、過程煩瑣、反饋不及時且制定耗時長，因此不可避免地降低了村民的參與積極性。再者，廣大村民包括村干部在內文化水平、法律素養有限，難以避免會直接照搬其他地方的村規民約或者由政府直接制定的政策，以此來修訂村規民約。這不僅缺乏針對性而且內容難以完全契合村民實際意愿，進而導致了村民對村規民約的認可度低。

（二）制定程序不規范

根據相關法律規定，村規民約的制定需要召開村民會議，村民會議的召開至少需要本村村民過半數或者三分之二以上的戶參加。而在實際生活中，相當一部分村規民約制定并不是經村民會議表決通過的，而是由村委會或者村干部私下討論決定的，大部分村民對于村規民約并不了解，不能參與其中提出自己的意見想法；有的地方采取挨家挨戶簽字的方式來通過村規民約，村民為減少麻煩，一般會選擇默不作聲地簽字，基于此方式下村民更多像是服從者，而非參與主體。另外，在制定村規民約的過程中，地方政府權力過分介入，要求村民按照政府的要求進行制定，帶有強制性，既不符合當地的實際情況，亦不具備相應的可操作性，導致村民處于被動地位，無法充分表達自身的意愿。

（三）內容與法律相抵觸

村規民約合法存在的前提是其內容不得與國家法律法規、政策及其他強制性規定相沖突，不得侵犯村民的基本權利。當前村規民約受傳統的風俗習慣以及封建思想的影響，有的內容與現行的法治精神相違背，與現行法律相沖突，脫離鄉情民意。一是與國家法律矛盾，最為普遍的是外嫁女的權利被剝奪，部分村規民約規定外嫁女不得享受本村的集體利益分配權，本村小學的上學名額優先本村村民子女，外嫁女子女的教育權得不到保障。二是越權制定處罰措施，部分村規民約賦予村委會行政處罰權。據法律規定，罰款是一種行為處罰措施，實施主體只有行政機關、法律法規授權組織和受委托組織這三類，村委會作為自治組織，不具備罰款實施的主體資格。亦存在直接對違反者進行限制人身自由的內容，國家法律規定限制人身自由只能是經檢察院批準或法院決定，由公安機關執行，村規民約顯然沒有這種權力。三是濫用國家罪名。國家罪名的確定需經國家審判機關審判決定，而有的村規民約直接進行了規定。

（四）缺乏可操作性

部分村規民約內容空泛，對問題的處理缺乏針對性，缺乏具體細則約束村民日常的生活行為，抑或是內容覆蓋范圍過窄，多為黨的方針政策和道德宣傳，這與村民解決日常問題的實際需要不相符。前述內容中，對于主體、方式、后果等方面缺乏針對性、缺少執行細則的條款，很大程度上削弱了村規民約的實際可操作性。

三、加強村規民約建設的完善路徑

（一）加快農村經濟發展

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，從“產業興旺、鄉風文明、治理有效”的要求可知，產業興旺是鄉村振興的重要前提與基礎，亦是促進村規民約發展的重要一步。一方面要保障村民的收入來源，政府要貫徹落實國家對農村的優惠政策，對符合國家優惠政策的村民進行財政補貼；對失業村民，進行就業技能培訓，倡導多元化就業；另一方面政府要引領村民適緊跟國家發展潮流，例如廣西地區可利用“一帶一路”的區位優勢，打造屬于當地的文化特色，不斷吸引外來投資和鼓勵青年返鄉創業，推動農業產業結構的重組，增加內生動力，形成結合型的經濟模式，增加和豐富農村產業的多元化，促進農村經濟的可持續發展。農村經濟快速發展，村民生活水平提高，是推進村規民約建設的物質基礎，村規民約又作用于推動農村法制建設。

（二）完善審查監督機制

政府作為審查監督的實施主體，其應在職權范圍內設立審查監督部門對村規民約進行備案審查。監督與審查缺一不可，基于此，要制定詳細的審查監督規范，依法對村規民約的制定程序、實施內容是否合理合法進行嚴格審查。對于不主動上報備案審查的村規民約，政府要主動組織相關人員去到當地，對當地的村規民約進行審查備案，發現不合法不合理的，要求村委會糾正，糾正后再次上報審查，確保制定實施的村規民約內容合法。政府成立專門的村規民約巡查小組，聯合對村規民約進行定期與不定期相結合的督查，對村干部或者相關的工作人員實行追責制度，如有發現濫用職權，謀取不正當利益，損害村民共同利益的行為，依法追究相關法律責任。

（三）發揮律師、司法行政人員引領作用

目前村規民約在內容、程序制定等方面存在一些問題，解決這些問題，不僅要從本村內部優化，還需借助律師和司法行政人員的力量。在內容制定方面確保村規民約的合法性。《憲法》與《村民委員會組織法》均賦予了村規民約相應的法律效力，村規民約的內容應當遵守國家法律規定，不得逾越法律底線。在內容制定過程中，律師顧問、司法行政人員對給出的制定意見依據進行講解，從國家法律，省級地方性法規，再到市級地方性法規，嚴格遵循村規民約不與上位法抵觸的原則，對村規民約內容進行合法性審查。其次，律師和司法行政人員要尊重地方文化習俗，不能只為了村規民約的合法性，而排斥當地文化習俗的融入。具有文化特色是村規民約的優勢，律師和司法行政人員要引導村民在村規民約中融入當地文化習俗，更大限度發揮村規民約的作用。最后，律師和司法行政人員可以引領村民在內容制定上，有針對性地對村規民約各部分進行細化，不可過于空泛，需規定違反后果的執行細則，包括違反標準，違反后果，違反后執行主體這三部分，以實質性保障村規民約的權威性與可操作性。

（四）加強普法宣傳教育

村民文化水平、公民意識、法律意識參差不齊，對村規民約的制定和實施有著重要的影響。增強村民公民意識、法律意識，提高法律素養，有利于提高村民對村規民約重要性的認識，保障村規民約的順利運行。首先，要重點對村干部進行法律教育與培訓。村干部作為村集體的領導者與決策者，其自身的法律意識和普法能力與推動村規民約的普及適用有著密切的聯系。增強村干部的法律意識，有利于村規民約的推廣和適用。其次，村委會和基層黨委可以定期召開村民座談會，加強對村規民約的宣傳和教育；政府和村委會也可以聯合組織開展群眾性活動，以村民群眾喜聞樂見的方式，結合地方民族特色，組織舉辦具有觀賞性的法律文件宣傳活動，如此，既能讓村民娛樂放松，亦能接受法律法規知識的熏陶，促進村民對法律文化、村規民約的理解，從而形成遵紀守法內生動力。最后，村委會還可以聘請專業律師駐村，為村民解決法律疑難創造條件，在此過程中，可收集村民遇到的法律問題作為案例，以案釋法，進而增強村民對法律法規、村規民約的認同感。

（五）精神鼓勵和物質獎勵相結合

如何調動村民遵守村規民約的積極性，是真正發揮村規民約實際作用的重要一環。不能調動村民積極性的村規民約，就像失去靈魂一樣，流于形式。調動村民的積極性可以選擇精神鼓勵和物質獎勵相結合的方式，精神鼓勵是指對遵守村規民約、有貢獻的戶進行評選，對評比的示范戶予以表彰，并在示范戶家中懸掛示范戶標牌。物質獎勵是指對于評比出來的示范戶可以到本村指定的商店兌換相應的生活用品或者折算成現金領取。不僅能在精神層面上使村民獲得榮譽感，而且能在物質方面給予村民，能有效培養村民自覺遵守村規民約的意識。有獎勵就相對應要有懲罰，對于違反村規民約，經村委會多次提醒，不改正不積極履行相應義務的，在全村通報批評；多次違反的，拉入黑名單，停止享受優惠政策，直到違反者改正后才能恢復，以此來調動村民遵守村規民約的積極性。

完善的村規民約是創新鄉村治理體系與治理能力現代化的有效載體，是推動農村法制化建的效途徑。農村是傳統的熟人社會，在思想與觀念層面，缺乏與現代法律相適應的轉換載體，而村規民約為歷史文化遺留，早已深入人心，亦符合當地特點。以村規民約為主體進行深入挖掘，將其作為國家法在農村法制建設缺失的一種重要的補充方式，并適時結合當代法律精神加以發展完善，這對于推進鄉村治理體系與治理能力現代化，以及農村法制化建設具有極其重要的時代意義。