黨建引領-全科網格基層治理研究
——以深圳市F街道為例

深圳大學政府管理學院 游思琦

一、黨建引領-全科網格基層治理的重要性

基層治理是國家治理的基石，城鄉社區治理則是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程之一。社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會共同體，而社區治理則是強調在一定區域范圍內政府、社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動[1]。如何提升社區治理的效能？習近平總書記強調，加強黨的領導是其中的關鍵。黨的十八大以來，中央政府愈發重視基層黨組織建設。黨員同志扎根基層，其先鋒模范作用得以充分發揮，“一核多元”的社區治理模式也在全國黨員齊心協力之下得以構筑，我國社區治理隨之邁向新的發展階段。

“網格化”的概念在新時代基層治理過程中應用廣泛。網格依托于互聯網，將諸多數字化的資源、設備融為一體，為人們的生活提供了更多的便捷性。隨著我國社會結構的變化，相關理論的內涵亦在不斷實踐過程中發生了變化，與我國基層治理的適配程度不斷提升。最初的“網格化管理”已逐步發展為人性光輝更加鮮明的“網格化治理”。前者以實現整合組織資源、提高管理效率為目標，將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，通過利用現代信息技術和各網格單元之間的協調機制，提高各個網格單元之間信息交流的有效性和共享資源的透明度[2]。而后者則摒棄了前者較為死板的“官本位、管控思維”理念，強調以民為本，目標在于以優質的公共服務滿足公眾日益增長的需求，整體的運行邏輯是具有整體性和協調性的[3]。治理與管理雖然只有一字之差，但二者在主體、權源、運作等方面皆存在著顯著的差異：治理讓社會乃至個人都成了主體，實現了主體由單一走向多元的轉變；治理的存在賦予了人民一定的直接治理權，促進了共治與自治；治理擺脫了單向、剛性的既有特征，形成了交互包容的運作模式。

二、深圳市F街道黨建引領-全科網格基層治理的實踐

F街道定位明確、區位優勢明顯，約有15.4萬常住人口，既是所屬行政區的交通樞紐，又是當地高新企業、大型企業的聚集區域，但到目前為止該街道在治理方面仍存在著較大劣勢：一方面，“原關外后發地區”的屬性導致F街道的發展不如原關內地區，公共基礎設施的建設也還不夠完善；另一方面，F街道成立時間只有短短5年，基礎網格于行業網格交叉重疊的問題促使F街道的治理基礎較為薄弱。為切實改進街道內存在的諸多問題，更好地為街道居民提供服務，F街道積極投入黨建引領的熱潮，充分發揮所屬行政區已形成的網格化治理優勢，走出了極具當地特色的黨建引領全科網格基層治理之路，構建了黨建引領“滿天星-全科網格”基層治理模式。

筆者將F街道5年來開展黨建引領-全科網格基層治理的過程分為萌芽、成長和發展階段。在萌芽階段（2017-2018年），F街道在“抓基層黨建，強基層基礎，促隊伍建設”和“理順基層網格化管理體制和運行機制”的基礎上，為全面貫徹“黨政一體”精神，嘗試以系統思維統籌推進黨建工作與業務工作的融合，捕捉二者的契合要點與切入口徑。隨后，F街道以開展“三個三”網格結對共建試點的方式成功定位了實現黨建、業務兩類工作融合的平衡點，創建了“三個三”+“三張清單”+“五個必訪”+“六員角色”的工作模式，提升了街道網格事件整治率，將治理思路往黨建引領、黨政融合的方向靠攏，努力推動基層黨建和社會治理縱深發展。在成長階段（2019-2020年），F街道研制出了用于完善以黨建引領為核心的基層治理體制的良方——“滿天星”志愿行動。該行動將有相同或相似服務意向的黨員納入同一星群，組建“七色”黨員志愿服務星群隊伍，其常態化運行將黨員骨干力量下沉至社區，更好地實現了黨建工作與網格化治理的深度融合，提升了黨建工作的延展性，成功打破體制藩籬，把黨建的觸角延伸到機關圍墻之外，初步構建出具有“多網合一、一員多能、全域覆蓋”特征，以“街道黨工委領導-社區黨委統籌-網格黨支部管理-樓棟黨小組包格-黨員包樓”為指揮鏈的黨建引領“滿天星-全科網格”基層治理模式。在發展階段（2021年至今），F街道進一步發揮“網格化”對基層治理的激活作用，在工作過程中堅持以“全領域、全周期、全人群”的理念持續深化黨建引領“滿天星-全科網格”基層治理模式，在綜合考慮片區實有人口數量、區域特定功能等要素后，將基礎網格重新劃分，順利建成22個黨建網格并成立全科網格黨支部。在隨后的實踐中初步建立以“全科指數”和黨員“先鋒指數”為核心的全科網格隊伍考評體系，成功打通便民服務“最后一公里”。

三、存在的問題

（一）基層工作者面臨較大的工作負擔

F街道的黨建引領“滿天星-全科網格”基層治理模式，黨員作為密切聯系群眾的主體，在充分發揮不可忽視、難以替代的先鋒模范作用的同時，也面臨著較大的工作壓力。在F街道，疫情防控、經濟發展、土地整備、開發建設等對專業型人力資源有較大需求的業務工作都已納入黨建引領-全科網格基層治理的范疇，是“將街道所承擔的基本性職能下沉到網格”的實質表現，體現了在我國歷史傳統中強調“無限責任”的廣義政府的特征。在提升基層治理效率的同時，讓F街道的網格體系承擔了更多的責任，也確實增加了網格員的工作負擔。以“滿天星”志愿活動為例，F街道35支滿天星行動隊每年需在工作時間外開展各項志愿服務活動近300場，派發宣傳單7000余份，服務群眾超過20000人次。常態化的志愿行動雖然成功把黨建的觸角延伸到機關圍墻之外，伸長了感知群眾真實需要的觸角，但也確實占據了黨員同志不少閑暇時間。

（二）部分工作人員對“網格化治理”的認識不足

網格化管理在十幾年的發展過程中逐漸被賦予了承載有關公共服務的責任，公共服務正逐漸成為網格化管理真正的價值和目標，“網格化管理”也逐漸向“網格化治理”轉變。全科網格更是在原有基礎上，將疫情防控、經濟發展、土地整備、基層治理等社會管理服務事項一并納入網格，實現“一張網”覆蓋社會治理全領域。F街道創建的黨建引領“滿天星-全科網格”基層治理模式制訂了基層治理服務事項清單，將綜合職能（如綜合治理、公共管理、城市建設、綜合執法、應急管理等）細化為20余個服務事項，力求在方方面面滿足居民的需求。然而，由于部分工作人員未能充分理解網格化治理背后的深刻意涵，難以從“管理者”的角色身份中脫離出來，在面臨諸多服務事項的考驗時容易囿于傳統管理思維，將目標框定在了“秩序維護”和“管理”的范疇，從而把基層治理的重點放在了矛盾糾紛和安全隱患排查等管理類型事務而非服務類型事務，更多體現了管理和維穩層面的職能。

（三）居民主動參與治理程度低

網格劃分的最初目的是促使空間基礎網格成為各政府部門構筑其基本工作單元的統一基礎，從而營造有助于數據的積累、交換、轉換和決策支持的優良環境。這一目的體現了網格化管理的邊界感，形成了更小單元的“共同體”意涵[4]。當國家治理邏輯延伸到基層治理后，雖在基層政府治理、社會服務、秩序維護等方面取得了較好的成效，但居民參與公共治理的空間仍不廣闊。網格人員開展服務工作僅僅是手段，全科網格建設最大的目的是發掘基層自治力量，實現全民參與共建網格治理，促進政府治理和基層自治的互補。當前，F街道的黨建引領“滿天星-全科網格”基層治理模式雖已步入新的發展階段，但全民參與的氛圍卻不濃厚，居民參與治理的主體地位也不明確。街道居民本應為基層治理中不可或缺的微觀力量，卻受制于傳統思想和觀念的影響，“主人翁”意識較弱，在網格中仍然處于“被管理者”的角色中，主動參與治理的積極性較低。不屬于任何組織的居民也相對游離于社區治理體系之外，不利于居民歸屬感和認同感的培養。

（四）缺乏健全的網格化治理考核評價體系

黨建引領-全科網格基層治理，織密了黨的組織體系，密切了黨群關系，夯實了黨的執政根基，提升了基層治理水平。但到目前為止，F街道只以“全科指數”和黨員“先鋒指數”的方式量化考評全科網格隊伍，尚未形成健全的治理考核評價體系。首先，量化的考評方式容易導致“重數量輕質量”的后果。上級在考核時，關注考核事件的數量和辦結率，并沒有結合實際情況，導致網格事件真正上報的都是網格員自身可以解決或者已經解決的，反而一些需要上級部門或者各部門聯合真正需要解決的事件往往都沒有得以上報。其次，考評方式過于單一化。單一的考評主體具有較濃厚的主觀色彩，往往不能全面考察工作成效，對綜合因素的考量較少，容易忽視網格化真正的受眾即居民的真實滿意度、感受。最后，既有的考評方式尚未明確事項的權重劃定，容易造成管理偏頗和目標選擇性執行，而“選擇性執行”行為導致治理目標的不完全實現。

四、完善的對策

（一）發揮居民參與治理的主體作用

第一，加快理念轉變。部分觀念滯后的工作者要加速實現角色轉換，避免長期囿于傳統管理思維，將目標局限在“秩序維護”和“管理”的范疇。雖然F街道進行網格化建設的初衷是以更加直觀、清晰的方式將基層維穩機制進行全覆蓋從而推進基層社會和諧穩定地發展，但這并不代表著一味將基層治理的重點放在化解矛盾糾紛和排查安全隱患等管理類型事務上。當然，基層工作者也要意識到，加速角色轉換并不意味著要將各種各樣的行政事項無休止地納入網格，基層工作者應有著對網格所能承載最大閾值的基本判斷。權力的下放要真正落到實處，而不是將原本屬于街道的職責全權交給網格。黨建引領-全科網格基層治理雖然有著“盡可能為人民群眾的生活提供便利”的目標，但實現目標的途徑并非全權將市場和社會可以承擔的公共服務和社會治理職能納入其中。事事交由網格，不僅沒有實現網格力量的增長，反而加重了網格的負擔，使得網格在繁重任務之下，無法針對性解決問題，甚至面臨全線崩盤的風險。

第二，激發群眾參與熱情。居民參與是增進社區內居民交往，形成共同價值和行為規范等社會資本的重要外在形式與載體，無論是從治理的合法性的象征意義，還是源于對效率的追求，鼓勵和促進居民參與都是社區治理的必然選擇[5]。一方面是加大政府信息公開力度。F街道開展黨建引領-全科網格基層治理已有5年時間，但轄區居民對此項工作的認知依然不夠全面，這與居民主動獲取政府信息渠道有限有一定的相關性。除了傳統的官網通告、媒體報道、宣傳海報、工作總結會議等信息公開方式，還應充分利用短視頻、微信公眾號、微信群聊等新媒體傳播渠道，讓轄區居民知曉所處網格的日常動態、實施成效等信息，以此來提升居民參與基層治理的積極性，化被動為主動，不斷引導居民主人翁意識的覺醒。另一方面是注重培養居民的民權意識。當前，F街道黨建引領-全科網格基層治理已經步入新的發展階段，但全民參與的氛圍卻不濃厚，當地居民仍然處于“被管理者”的角色之中，習慣性地認為自己與“基層治理”之間并無關聯，只需要被動接受街道采取的一系列治理措施即可。因此，F街道居民往往缺乏“主人翁”意識，主動參與治理的積極性較低。F街道應高度重視網格居民提出的寶貴建議，參照民意對相關社會事務進行精準化處理，讓居民的建議落地，充分調動其積極參與全科網格治理的熱情。

（二）建立健全網格化治理考評體系

習近平總書記指出：“標準決定質量，有什么樣的標準就有什么樣的質量，只有高標準才有高質量[6]”建立健全科學有效的網格化治理多元考評體系是堅持問題導向、更好發揮黨建引領-全科網格基層治理作用的重要保障。

筆者以為，應當充分強化科技支撐，通過互聯網、人工智能等現代信息技術提高考評的效率，以“互聯網+”的形式搭建有效的治理績效考評平臺，在行政主導的基礎上，拓寬市場評價、社會評價，引入專門的專家評審團，從領導重視、制度健全、責任落實、解決問題、日常管理、監督檢查、群眾評議等方面進行監督，奠定多維度考評的基礎。在此基礎之上，從考評對象、考評主體、考評內容、考評方式四個要素出發，健全全科網格化治理考評體系。

第一，明確考評對象。考評對象的明確，解決了“考評誰”的問題，是建立健全考評體系的前提。考察對象包括兩個方面，一方面，要對黨組織進行考評，包括對街道黨工委、社區黨委、網格黨支部、樓棟黨小組的考察。黨組織是黨建引領-全科網格基層治理模式的核心，從根本上決定了該模式的實施成效；另一方面，要對黨員進行考評。廣大黨員作為黨建引領-全科網格基層治理的執行主體，作為與群眾聯系最為密切的群體，其行為表現與工作能力很大程度影響著人民群眾對黨的直觀印象。

第二，明確考評主體。考評主體的明確，解決了“誰來考評”的問題，是建立健全考評體系的重要組成部分。主要體現在三個方面：一是上級考評。區級黨委要注重對黨建引領-全科網格基層治理模式的考評，確保“街道黨工委領導-社區黨委統籌-網格黨支部管理-樓棟黨小組包格-黨員包樓”五級工作統籌機制的能夠穩定高效運行。同時街道黨工委要注重對社區黨委、網格黨支部、樓棟黨小組的考評，以此類推。二是群眾考評。F街道居民對黨建引領-全科網格基層治理的觀感與建議都是評價該模式實施成效的核心依據。要暢通群眾考評渠道，如通過不定期走訪，了解居民對黨建引領-全科網格基層治理的認知和評價；定期舉辦群眾座談會，傾聽群眾心聲，確定工作方向。三是同級考評。黨建引領-全科網格基層治理過程中，各個同級網格之間相互聯系、相互依托、互惠互利。在部分事務的處理和解決方面，同級網格之間交流合作頻繁，其他網格通常更能發現本網格存在的問題。因此要將同級網格之間的評價納入考評體系之中，以促進網格之間的溝通，進而更好地為人民服務。

第三，明確考評內容。考評內容的明確，解決了“考評什么”的問題，是建立健全考評體系的核心內容。考評內容應當是具有因地制宜、因時制宜、因事制宜特征的。換言之，F街道應根據黨支部任務的變更、網格化治理對象的差異等動態調整考評內容。

第四，明確考評方式。考評內容的明確，解決了“怎么考”的問題，是建立健全考評體系的基礎。截至目前，F街道只以“全科指數”和黨員“先鋒指數”的方式量化考評全科網格隊伍，容易導致“重數量輕質量”“選擇性執行”“主觀色彩濃厚”“指標脫離實際”等問題的出現。因此，黨建引領-全科網格基層治理的考評方式的確定可在既有指標的基礎上增加非量化因素，如引入對比機制和多元要素。前者為縱觀同一特定層次下的評價對象，選擇最優評價者為其他評價對象的學習對象，進而增加網格內部的競爭，提升各網格的自我調節能力；后者為綜合考量來自公眾、上級、同級以及自我評價等要素。