西咸一體化背景下西咸新區的治理困境及對策

杭州師范大學 張婕，陳菁怡，朱者也，吳彬雅，趙雅寧

一、政策背景

西安市和咸陽市是位于陜西省中部的關中地區的兩座千年古都，地緣接近，歷史文化深厚。西咸一體化正是西安、咸陽兩大城市經濟一體化的簡稱，其中西咸新區作為國家級新區，是西咸一體化的重要產物和發展載體。然而，在自2002年試水至今的近20年時間內，西咸新區的發展緩慢，成效微弱。且在西安確定了建設國際化大都市的戰略目標之后，一定程度上威脅了咸陽的發展利益[1]，阻礙了兩城的一體化進程和“大西安”戰略目標的實施。

在“十四五”開局之年，為加快推進西咸一體化的進程，充分發揮西咸新區的改革“橋頭堡”作用，陜西省發改委發布官方文件，明確提出“全面授權、不留空白”的戰略定位，將原先的西咸新區劃分為“西咸新區直管區”和“西安（西咸新區）—咸陽共管區”，前者由西安市全面代管，后者則由咸陽市管理，分別負責轄區內的行政、經濟和社會管理等事務。這一政策的出臺無疑將對西咸一體化的發展產生重要影響。

二、演進歷程

2002年，西安和咸陽政府簽署《西安咸陽實施經濟一體化協議書》，提出兩市將按照“八同”思路逐步實現包括城市、經濟、交通和環保的“四個一體化”，標志著西咸一體化開始試水[2]。隨著兩市電話的并網以及經國務院批復的《關中-天水經濟區發展規劃》的正式頒布[3]，西咸一體化這一戰略目標在政策規劃層面逐步得到了部署和落實。

在近20年的發展中，西咸新區無疑是西咸一體化進程中最具影響力的成果，其建設歷程也歷經多次變革，大致可以分為以下四個階段。

（一）新區初設：2009年～2011年

經過幾年的探索，西安市和咸陽市各自設立了灃渭新區。然而為了更好地實現西咸一體化目標，陜西省進行統籌規劃，將兩市的灃渭新區合并。同時，西安將北部的一大片土地交由咸陽托管，成立涇渭新區，在此基礎上實施“以市為主，省市共建”的模式[4]。次年，西咸新區于西安市與咸陽市的建成區之間誕生，由陜西省直接管轄。西咸新區的建立不僅加快了西咸經濟一體化的發展，也為實現西咸全面一體化奠定了堅實基礎。

（二）省管為主：2011年～2017年

2011年5月，按照陜西省政府發布的《西咸新區總體規劃》，西咸新區管委會成立，并實行由陜西省領導、西咸兩地政府主導的西咸一體化發展模式，即“以省為主，省市共建”模式[4]。在這一階段，經國務院批復，西咸新區正式成為我國第七個國家級新區。

（三）初步代管：2017年～2021年

隨著西咸新區上升為國家級新區，西咸新區的轄區范圍逐步擴大，且在西咸一體化的背景下，咸陽的部分土地不斷被劃出。2017年1月，西安市代管西咸新區，并負責新區范圍內西安、咸陽兩市的行政和社會管理事務，屬于發展的第三階段。

（四）全面授權：2021年至今

2021年7月，在陜西省發布的《關于西安市全面代管西咸新區的指導意見》中，將西咸新區劃分為西咸新區直管區和西安-咸陽共管區，分別由西安市和咸陽市進行管理。這份堪稱“分水嶺”的文件意味著西安市將按照“全面授權、不留空白”的原則對西咸新區進行全面代管。

從西咸一體化演進歷程可以看出，經過19年的“長跑”，西咸一體化仍在路上。期間，由于西咸新區與西安、咸陽的發展息息相關，其管理問題在經歷多次調整與變革后，仍處于摸索之中。隨著西安的全面代管，西咸新區或許能夠迎來蓬勃發展的機遇。然而不容忽視的是，西咸新區在涉及兩城利益的“灰色地帶”存在諸多困境有待優化和解決。

三、治理困境

開發區與所屬行政區屬于橫向政府關系，在某些事務上存在一定的隸屬關系。我國開發區普遍實行“主權不變、治權獨立、事權下放”的管理體制[5]，開發區與行政區空間重疊，開發區管委會與屬地基層政府之間事權交叉，在經濟、行政及社會事務上合作與競爭相交織，利益沖突難以避免，帶來了許多治理難題。

（一）行政碎片化

西咸一體化以行政區劃一體化為主要目標，改革開放后，基本將原屬于咸陽的行政區域劃歸西安。之前屬于咸陽的周至、戶縣等現已基本融入西安的發展中，但是西咸新區剛劃歸西安不久，要達到融入還需要很長時間。在實現融入的過程中，西咸新區行政碎片化問題嚴重。一方面，西咸新區管委會與原咸陽市屬地，兩地政府各自為政，缺乏相互溝通、協調，行政級別含糊不清，錯綜復雜，導致西咸新區管委會難以充分發揮其整合功能[6]；另一方面，為推進西咸一體化所實施的地方領導倡導式的非制度性合作協調機制，缺乏法律效力，一旦地方領導人發生調動，很容易使合作機制架空[7]，從而導致兩地間協調呈現碎片化的行政分割現象。

（二）重復建設問題嚴重

西咸新區作為促進西咸一體化的重要載體，涉及兩方的利益，而在實際的行政過程中，西咸新區管委會的設立則會剝奪周邊地方政府的主要經濟發展與地方財政來源。不僅西咸新區與行政區之間存在諸多資源配置的矛盾，西安和咸陽兩大行政區由于在資源利用上趨向同構，也不可避免地存在資源的擠占與爭奪，其結果是建設并發展了眾多相似的基礎性產業，重復建設問題嚴重。這不僅未能發揮兩市的產業協同作用，形成積極的規模效應，反而導致西安和咸陽之間的惡性競爭[8]，阻礙了地區經濟的發展。

（三）內部發展不平衡

從初步代管到全面授權，西安市對西咸新區的管理權限和范圍得以擴大，而較西安市而言，咸陽市管轄的土地僅占了新區的少量范圍。在西咸新區的發展過程中，經濟得以較大幅度的發展。然而，現行的財政體制使得新區公共服務資源無法滿足當地的需求，從而導致區域內部存在較大的發展落差，西咸新區多地在硬件和軟件方面存在著不同程度的“斷帶”或對接不足。部分區域基礎設施建設不完善，路、水、電、氣、郵、信息等基礎設施尚未實現互聯互通，城市內教育、醫療、文化等優質服務資源也有待共享。

（四）正外部效應未充分發揮

建立西咸新區的一個核心目標在于使其能夠充分發揮廣泛的正外部效應，周邊地區在享受到西咸新區發展所帶來紅利和效益的同時，在其所輻射出的驅動作用下[9]，實現各地區本身的進一步發展，最終循序漸進推動西咸一體化。2014年，國務院在批復同意設立陜西西咸新區時，就提出要“把西咸新區建設成為我國向西開放的重要樞紐、西部大開發的新引擎和中國特色新型城鎮化的范例”的遠大戰略構想。但觀照現實，歷經近20年的發展，西咸新區的發展較為緩慢，無力釋放正外部效應，促進西咸一體化。

四、存在原因

（一）行政管理體制不順

從西咸新區行政管理體制出發，西咸一體化下的體制一直在進行優化調整。目前，西咸新區進一步升級為共管區和直管區，然而體制問題依然不容忽略。作為西咸一體化的“過渡”階段，西咸新區管理體制與原體制有所摩擦，并且在西安和咸陽雙方影響下，新區主體多元化，在職能上有所重疊和交叉，不僅出現行政模糊現象，適用性也有所欠缺。在體制摩擦和行政拉扯下，西咸新區的活力和潛力受到抑制，同時導致了管理碎片化。從我國行政體制出發，地方政府有自我發展的目標，擁有自主權[10]，因此會相對忽視西咸新區發展，而注重地方自我政績，從而忽視了一體化的共同目標。

（二）地方政府固化思維

西咸新區地跨西安和咸陽兩市，被劃分為新區范圍內的兩市不同地區依然習慣性以原有行政區劃下形成的“一畝三分地”意識來進行政府管理和社會治理[11]，導致兩地相關地區無法真正融入西咸新區，西咸新區內部因此也存在一定的割裂性，而難以實現當初設立的西咸一體化目標。面對現階段的實際變化，屬地的地方政府意識未能由此實現有效的轉變，反而囿于固化思維的漩渦，欠缺全局意識、系統思維和統籌決策，沒有站在西咸一體的角度全面發力，反而限制了新區的發展空間。

（三）地方政府自利追求

根據經濟人假設，西安和咸陽的各地方政府本質上是理性的經濟人，以追求自身利益最大化為首要目標，且在自利動機的催化下，易形成地方保護主義，使本該一體化發展的西咸兩地之間形成無形壁壘，阻礙相關利益協調、優勢互補和整體發展。再加上考慮注意力分配問題，由于地方政府的主要關注點并不在于西咸一體化發展，則在相關建設和項目上，西、咸兩地不會投入過多，相反對于自身有利的方面則積極采取行動，甚至會出現惡意競爭，導致發展步伐拖沓。此外，在資源稟賦問題上，地方政府都想充分發揮各自優勢資源，但合作意識不強，容易出現大量相似產業，產生非必要的激烈競爭。

（四）新區法律地位模糊

西咸新區作為國家級開發區，之所以與西安、咸陽這兩行政區政府存在各自為政、體制摩擦、利益抵觸等困境，很大原因在于其管理缺乏明確的法律支撐。究其根本，從國家立法到地方法規，我國現行法律都尚未對開發區管委會的法律地位予以明確定位，使得管委會的行政主體地位備受質疑，權力行使等一系列規定都受限于法律缺失而無法到位，難以合法有效地承擔社會管理職能。這意味著在與西安、咸陽存在空間重疊的區域，當西咸新區與屬區政府發生利益博弈或治理沖突時，其缺乏基本的法律保證及合法的權力來源。

五、發展對策

（一）構建一體化的長效體制機制

西咸新區在體制層面的種種弊端表明，構建和完善行之有效的一體化機制是推進西咸一體化建設的關鍵。因此，應從管理主體、管理職權及管理機構三方面進行全方位的開發區體制改革。一在管理主體上，西咸新區要制定雙向互動的政策協同機制，加強兩地的政策銜接，從而實現兩地管理主體之間良好的政策協調和整政策有效聯動的目標。二在管理職權上，需要明確各地必備的具體行政管理職能，著力提升區內完善相應的權力清單、責任清單建設，塑造公共服務供給體制，縮小區域內部的發展落差。三是管理機構的設置是管理體制的核心，各管理機構職權的分配以及各機構間的協調度將直接影響管理的效率和效能[12]。因此，西咸新區應著力構建綜合的或專門的跨區域聯合組織，形成超政府機構主導與兩地政府相互協調為輔的行政領導機制，即打破行政區劃限制，建立一個超地方政府機構的一級行政管理機構，并加強各級政府間的合作。

（二）推動整體性政府建設

就實現西咸一體化的整體目標而言，西咸新區必須率先形成新發展格局，加快打造改革開放新高地。首先在思想理念上，西咸兩地必須跳出“一畝三分地”的思維定式，摒棄“各掃門前雪”的理念局限，堅持優勢互補錯位發展走向，才能真正實現錯位發展和協調發展，形成整體合力，構建整體性政府。其次，西咸兩地更要堅持“共建共享+平等協商”發展戰略，從而協調與平衡各方利益關系，形成一體化發展的共識與合力[13]。為此，各方需秉承共建共享的新發展理念以及平等協商的精神，建立起公平的成本分擔機制以及利益共享機制，進一步促進整體性政府的建設。此外，各地政府還可以借助建立健全績效考核體系的手段來協調兩市的利益沖突，即通過結合西咸新區各部門職能和崗位職責的方式，形成對不同崗位工作人員實行不同考核方式，建立“權責利”相統一的考核體系[14]，從而在績效考核層面助推整體性政府的建設。

（三）建立健全相關法律法規

當前西咸新區內的各項事務大都依據地方管理條例進行管理，缺乏國家層面的統一規范，因此要著眼于法律層面的制度建設，兼顧國家和地方兩個層面的立法完善，從中央到地方同步發力。國家層面上完善有關開發區管理的法律法規，地方立法上則根據改革與發展的現實需要大幅修訂。具體的措施有三：一是明確西咸新區的法律地位。積極促進開發區法律法規的完善，從國家層面制定開發區政策體系，理順行政區、開發區兩者的關系及其法律地位。二是界定開發區的管理權限。形成全國性的有關開發區的法律，明確界定開發區的管理權限。三是發揮開發區立法的作用。充分將法律法規的規范和保障作用落實到實踐當中，加大對開發區的監管力度，避免無序情況發生，有機協調“依法行政”與“先行先試”。[15]

六、結語

西咸一體化的實施意義重大。然而在十余年的發展中進程緩慢，要實現當初的戰略目標仍存在較大差距。隨著西安開始代管西咸新區，開始了大西安建設的新篇章，到如今西安市的全面代管，西咸一體化的進程迎來了一個新的轉折點，但在實際的社會治理過程中，還面臨著諸多困境與挑戰。在此背景下，要想真正達到西咸一體化，無論是西咸新區及其管委會，還是西安、咸陽兩市政府，都要以解決現有問題為出發點，不斷提高社會的治理效能。