現代化生態環境治理研究

蘆亞舒，王憲森

1.周口生態環境監測中心；2.周口師范學院

黨的十九大以來，中國特色社會主義進入新時代，我國社會發展的基本矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，高品質的自然環境是人民幸福生活需要的關鍵構成部分。“十四五”整體規劃明確提出完成生態文明建設新發展和我國治理效能新提升的總體目標，二者體現在生態環境治理領域，都要求建立現代生態環境治理體系。然而，我國生態環境污染問題當前表現出很多新特點，對生態環境治理體系現代化明確提出了更高的要求，急需完成生態環境治理體系現代化以解決當今社會經濟發展新產生的環境污染問題。生態文明建設是生態環境治理體系現代化的總體目標，生態環境治理體系現代化是生態文明建設的實現路徑。

生態制度就是指維護生態環境所依據的法律制度，具備一般法律法規所共有的強制性、廣泛適用性等特征，還包含環境法領域的科學技術性、可持續發展性、社會公益性等特點，對生態環境治理具備基本保障功能，在生態文明建設層面的作用不可忽視。

一、我國生態環境治理體系現代化面臨的挑戰

（一）生態環境治理法律法規體系仍需健全

我國生態環境法律有70多年的歷史，大概可以區分為起步階段、發展階段、生態文明新階段，已獲得豐富經驗和重要成果。黨的十九大至今，我國生態環境治理法律法規體系日益完善，已有國家層面的生態環境保護整治法律法規13部、行政法規30件、部門規章制度92件。然而，我國進入到生態文明新階段后，生態環境治理法律法規體系新問題逐漸顯現，主要表現在：

首先，生態環境立法的科學性不強。因為理想上環境立法的超前性與事實上環境立法的滯后性之間的矛盾，環境問題的變化多端與法律穩定之間的矛盾，以及欠缺從法學方法論對其在歷史上存有的衍化性發展演變的關注，也欠缺從技術論即法律之經濟分析對超前立法之利與弊的關注，導致一部分生態環境立法欠缺科學性。

其次，生態環境法律的制定、廢除、改動工作中無法及時跟進，特別是在環境責任的法律規范層面尤其明顯。具體表現在：環境民事責任層面，通常適用《民法典》中的環境侵權規則系統來追究責任，因而存有依靠私法途徑處理公法問題及其理論和實踐重視民事公益訴訟而忽略私益起訴，無法關心私益危害救助目的之實現及其環境侵權因果邏輯關系不明確等缺點。環境行政責任層面，傳統法律責任中政府擔負的是管控責任或行為責任，即政府部門理應作為而不作為或理應不作為而作為的情形下，要承擔法律責任。可是，在環境法領域，監管責任規定政府為監管效果負責，行為責任規定政府為執行行為負責，因此，監管責任與行為責任無法保證責任目標的必然完成。而在非政府主體擔負責任的情形下，存有環境行政責任的法律特性模糊不清等理論問題，例如生態環境修補責任的法律特性，理論領域并未統一認識。環境刑事責任層面，環境形勢的迅速發展使《刑法》對于環境刑事犯罪無法立即跟進，即《刑法》中并沒有將生態環境作為單獨的法益進行保護，且將破壞環境資源保護罪列入妨礙社會治理秩序罪的范圍及其《刑法》要求的環境違法犯罪類型較少，共14種，無法融入實際中將會產生或早已出現的全部破壞生態環境的罪種。

最終，環境法律有關領域的法律生態化程度較弱。環境法從經濟法中抽離出去，其明顯特點是不但見到環境及其每個要素作為資源的經濟價值，更重視他們的生態價值。學理上，生態化因環境資產化而轉型，環境立法體系和環境法律觀念也開始了生態化轉型，關鍵反映在環境法律核心理念、立法目的層面。可是，與環境法律有關方面的法律生態化存在滯后狀況，造成在環境整治實踐中，生態環境部門與其他部門就同一環境整治問題，因立法理念造成執法理念的不一樣，引起具體操作流程上的差別，導致生態環境問題無法得到合理處理。

（二）生態環境多元化協商治理方式急需完備

當今生態環境治理實踐中，以地方政府為核心的單一治理方式并沒有出現根本變化。主要反映在：

首先，生態環境治理行為主體多樣化不足。一是并未產生政府與市場、社會三方共建共享的良好局面。政府單一主導方式就是指以“行政命令—控制”型治理手段為基本，政府主導與碎片化治理共存的治理方式。實踐經驗證明，欠缺市場、社會的廣泛深度參與，只靠政府單一主導的治理方式不利于生態環境的治理與修補，在這類治理方式下，政府作為單一治理主體的生態環境治理能力不足等問題日益顯現。

其次，生態環境治理的科學技術水準有待提高。生態環境問題錯綜復雜，整治方式務必科學規范，在環境保護領域，必須給予科學技術支持。生態環境保護法律法規的特性之一即科學技術性，對應在生態環境問題的處理上亦是如此。近些年，科學技術在中國生態環境整治流程中運用更加普遍，如污水處理中常會使用膜分離技術等。然而，與生態環境治理的巨大資金投入對比，當今我國生態環境治理的科學技術水準還不高。

最后，生態環境治理協商體制不完善。過去生態環境的整治以行政區域劃分為單位，以政府為主體，市場和社會在長期性整治流程中對政府形成依賴。生態環境治理多元化協商共建方式可以擺脫過去的僵化局面，然而，協商機制的不完善阻礙了其功能價值的發揮。具體表現在欠缺政府與政府、政府與市場、政府與社會及其三者之間協議、合作的有效標準，無法充分發揮程序流程的具體性價值。各行為主體之間出現的利益沖突造成博弈、職權交叉式重合、無法協作等問題，缺乏規則加以解決。

（三）環境司法審判體制尚需完善

環境司法審判就是指法院按照法律規定的管理權限和程序流程，對環境糾紛案件和環境犯罪案開展審理與監管的活動。環境司法審判應該是一種綠色司法，落實綠色發展理念，以環境資源審判為關鍵的司法體制，在行政與市場化二元整治體系中發揮著關鍵功效。依據最高人民法院公布的《我國環境司法發展報告（2019）》，我國環境司法專門化體系基本建成，環境資源案件專業特點更為顯著。然而，在生態環境治理實踐中，或存在下列問題：

首先，司法的能動性在環境司法審判中落實難度大。司法的能動性在我國就是指“司法機關以人民利益為歸依，在案例處理以及其他司法活動中，服務黨和政府工作大局，綜合性采用審判、協商等方法，服務、主動、高效司法，達到政治效果、社會效果、法律效果的統一”。實踐證明，司法的能動性的確有益于提升環境司法審判的效果和質量。

其次，環境司法與環境立法、環境行政之間的聯動不足。具體表現在：一是盡管實踐活動中存有由于環境司法實例，最高人民法院積極頒布和出臺有關司法表述和實例具體指導的狀況，但環境司法與環境立法之間的聯動機制并沒有真正確立起來，例如環境司法如何有效對環境立法中具有的科學上的可變性以及怎樣合理處理多方主體的權益分配問題。二是在環境資源案件的審理中欠缺實體法與程序法的依據與在環境司法審判中評定和舉證等問題缺乏程序法律規范。在我國生態環境整治以往以行政調解為主的處理環境下，存有環境司法怎樣在審理中充分發揮更強的功效，怎樣妥善處置與行政權力的關系及怎樣在環境司法中與環境行政建立聯動等問題。

二、推進我國生態環境治理體系現代化的措施

（一）健全生態環境整治法律規范

生態環境整治在有章可循的條件下，環境立法的基本矛盾是怎樣提高生態環境立法質量，健全生態環境整治法律規范。生態文明建設的主要法寶是法治，說白了法治就是以良法達善治。良法理應開拓創新，契合社會發展變化，合乎社會發展規律，體現社會現實情況，處理社會問題。尤其是環境法領域，生態環境問題繁雜多樣，需要高質量的環境法律法規服務保障。

首先，提升生態環境立法的合理性、科學性。科學研究生態環境問題，科學分析論證綠色生態環境法律法規，保證符合科學規律、社會發展規律。科學合理設計生態環境法律法規構造，在原則性要求下制定實際實施辦法，提升其可操作性，填補部分環境法律法規中對生態環境違紀行為的法律責任的空缺。

其次，立即跟進生態環境法律的制定、改動、廢止工作，突破傳統法的滯后性，提高生態環境法律的前瞻性。在沒有違反法律可靠性的條件下，確保生態環境法律融入生態環境的多元性與生態環境問題的繁雜多樣。例如對環境責任的法律標準中不適應之處，可從下列層面進行健全：一是在實行生態環境公益訴訟的同時，健全生態環境私益訴訟和非訟實體和程序規則，避免因公共性利益訴求而忽略私益保護。降低環境危害證明標準，以一定水平的蓋然性為證明規范以處理因果關系未知的問題。二是以目標責任作為生態環境危害責任的評判標準，加強對政府的督察與考核評價。同時，健全法律規定的行政命令型環境責任承擔方法，明確其法律屬性，充分發揮基礎理論先導功效，以適應實踐活動中的需要。三是適度擴張在我國生態環境刑事案件責任的罪種，包含早已產生或很有可能產生的環境違法犯罪，防止出現嚴重滯后狀況，如將環境信息內容作假行為列入違法犯罪的范圍。除此之外，2017 年水利部推行生態環境危害責任終生追究制。故此，應在立法方面明確責任行為主體、追究責任情況、責任形式等基本組成因素，明確責任，落實領導干部考核機制，頒布生態環境整治信息社會公開規則，貫徹落實懲罰性賠償制度，健全生態環境危害責任追責終生制度。

最后，提升環境法律有關方面的法律生態化程度。生態文明建設亟需搭建當代生態環境治理體系，該管理體系應該是綠色的、可持續發展的、生態化的體系。提升生態環境立法質量的先決條件是正確對待法的本質，不同法律之間不但具備相同的、廣泛的實質屬性，即法的延續性、穩定性，也具備其本身的特點，生態性即屬于環境法的本質屬性。生態環境整治過程中，需要不同部門法齊發力，不可以僅借助環境法。因此，環境有關方面的法律需提高其生態化水平，在生態環境整治實踐中起到協調和相互配合作用，充分發揮環境法律的生態價值。

（二）構建多元協商共治的生態環境治理模式

多元化商議共治作為一種新式的公共性治理方式，需從下列層面構建：

首先，實現生態環境治理主體的多元化。一是創建政府、市場、社會三方主體協商共治模式。多元化協商共治可作為生態環境治理的方式選擇，不再單一借助政府來治理生態環境問題。二是完善地方政府跨域生態環境治理協作機制。地方政府跨域生態環境治理協作機制就是指不同行政區域劃分之間對于跨地域的生態環境問題，在平等地位上開展對話和協商，從而達到最經濟、最有效的治理。包含省、市、縣、鎮 （鄉）4 個等級，存在跨域平級政府和跨域不同級政府之間的協作治理情況，是政府多層面多部門的民主化協調。地方政府跨域生態環境治理協作機制具備涉及覆蓋面廣、行為主體關系復雜、牽扯權益多等特性，需要明確的法規和規章制度給予保障。因而需頒布相關規章，搭建地方政府跨域生態環境治理法律法規架構，并對各等級治理主體作明確的責任分配和加強法律法規的實行，確保違法必究，建立獎賞鼓勵機制。推動地方政府跨域生態環境協作治理的權益融合，如建立地方政府財政協作機制、跨域生態權益賠償和共享資源機制，保證跨域地方政府共擔生態環境風險，共享生態環境權益。

（三）完善環境司法審判機制

環境司法審判是生態環境整治的關鍵步驟，對改進生態環境質量具備關鍵保障作用。

首先，壓實審判機關在環境案件中的監管職責，防止審判機關太過向管控角色偏移，影響案審的居中裁判員要求。除此之外，環境司法審判必須在維持司法的謙抑性的基礎上，慎重適用司法的能動性。在研究司法能動性和謙抑性的主要含義、特點等基礎理論問題的基礎上，充分發揮理論主導作用，融合環境司法的能動性與謙抑性，推動“程序能動”和“實體謙抑”的深度結合。與此同時，對司法的能動性慎重適用，盡量保證案審結果合乎人民共同利益、黨和政府權益的價值目標。

其次，在避免減弱司法機關對行政機關環境監管崗位職責的監察和牽制的條件下，推動環境司法與環境法律、環境行政部門相互之間的配合連動。恪守司法機關權力本位，防止司法權與行政權之間的彼此滲入、影響。盡快建立完善的環境司法與環境立法、環境行政部門協調連動機制，做到環境立法為環境司法保駕護航，環境司法逐步推進環境立法的健全，及其理清環境司法與環境行政之間的界限，解決矛盾，推動合作，一同整治生態環境問題。