突發公共衛生事件中口岸城市的危機應對現狀與管理對策研究

中國計量大學人文與外語學院 任文博，金穎

當前，我國邊境口岸城市共有62個，均位于吉林省、黑龍江省、內蒙古自治區等地。邊境口岸城市一般是指在沿邊地區內靠近國境線的、具有一定規模并以非農業人口為主的一定地域內政治、經濟和文化中心。[1]由于當前國內外公共衛生風險不斷攀升，口岸城市突發公共衛生事件的監測預警與危機應對已成為至關重要的生命保衛戰。守好國門關，方能保障我國人民的生命安全。

一、突發公共衛生危機概述

學者梁萬年（2003）在衛生事業管理一書中指出，突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害，需要采取應急處置措施的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性急性中毒，以及其他由生物、化學、輻射等自然或人為因素引發的嚴重影響公眾健康的事件。[2]根據控制論的觀點，危機是指導致社會偏離正常軌道的失控狀態。

追溯突發公共衛生事件及其研究發展，其最初的起源是由公共衛生領袖 Winslow 給出的公共衛生的定義開始的，即通過有組織的社區活動以達到預防疾病、延長生命、促進健康與增進效益目的的科學與藝術相結合的實踐活動。世界各國對突發公共衛生事件的應急研究也主要起源于企業的危機管理。

由于公共危機具有突發性、破壞性、易變性、擴散性等特征，這決定了危機管理者必須在有限的信息資源與時間條件下制訂方案以解決危機。伴隨著非典型性肺炎（SARS）、流感病毒、艾滋病毒以及新型冠狀病毒等公共衛生事件的層出不窮和互聯網、新媒體等網絡輿論媒介的發展，當前公共危機管理理論也發生了極大的變化。

近年來，我國對于突發事件應急管理的研究越發深入與廣泛，突發事件應急研究也逐漸從區域研究走向了跨域研究；從單一主體研究走向了多主體參與研究；從單領域研究走向了多領域研究。伴隨著2020年初新冠肺炎疫情在我國的爆發、2021年大規模降水導致的洪澇災害等，近幾年我國的應急管理研究也越發完善。

在全球化背景下，伴隨著經濟與科技的快速發展，人類所面臨的各類突發公共衛生事件也層出不窮，我們也早已成為命運共同體，共同迎接與面臨著各式各樣的風險挑戰。因此，提升對于突發公共衛生事件的預警監測能力、應急處置能力、重建能力，保障人民群眾的生命安全是全社會乃至全人類的共同需求與追求。

二、口岸城市危機應對現狀

（一）應對迅速管控及時，發揮了基層組織作用

在突發公共衛生事件爆發后，口岸城市各市政府、公安局等主要部門大多能夠迅速應對危機并進行針對性的調查與管控，及時召開新聞發布會公布初步情況。但由于部分城市在媒體建設與對外新聞渠道建設中存在的不足，部分城市的對外發布渠道較少，媒體影響力與公眾影響力較低，影響了信息發布的時效。

在整體的應對中，基層組織，即社區也發揮了強大的作用。例如通過社區建立與使用了線上綜合服務的平臺與渠道，保障危機期間的信息傳遞和物資保障。例如，社區管控的微信群、線上辦理政務的數字化平臺、物資訂購的線上渠道等。

在危機應對過程中，地方口岸城市也充分發揮了黨員作用與地區獨特優勢，大都能夠及時組建黨員先鋒隊趕赴基層開展管理工作以及前沿開展調查、研究等工作，充分發揮了黨員的先鋒作用，為基層工作開展提供了主心骨，能夠有效動員社會力量的參與。

（二）危機監測預警缺失，應急預案建設不健全

在非典型性肺炎（SARS）發生后，我國迅速建立了上下一體多層級的應急預案體系，各地區各層級各機關都建立了一定的危機防范與應對機制，能夠有效地應對突發性衛生事件的爆發。但由于近年來新冠肺炎肆虐全球，境內疫情呈現小范圍爆發的局勢，境外疫情更是未曾斷絕，給我國口岸檢驗檢疫與突發公共衛生事件防范帶來了極大的考驗。伴隨以往突發性衛生事件發生頻率較低，嚴重性較低等因素的影響，各口岸以及口岸城市對于危機應對的重視程度不足等原因，在日常防控上仍然存在著較大的漏洞。

在危機應對過程中，部分口岸城市政府在危機監測與預警上的工作缺失以及應急預案建設的流于形式、多級響應不充分，應急演練不足等問題，充分說明部分地方政府在危機防范上的意識不夠強，思想不夠重視，工作流于形式。部分地區對于已有的應急預案不夠熟悉、日常動員不足，在危機應對過程中也會出現許多部門間不協調、職責劃分不明確、進入狀態速度慢等情況。

（三）口岸風險分析與管理較弱，技術力量不足

當前地方口岸在應對突發公共衛生事件時能夠做到第一時間封鎖與管控、開展調查、查清源頭并針對性開展危機應對，能夠有效降低口岸風險，保護人民群眾的生命與財產安全。但在口岸城市應對危機的風險監測與風險分析上，依舊存在著較大的不足。部分口岸面對著廣大的管轄范圍，但現有人員數量不足，現有風險監測與預警的能力也難以高效覆蓋所管轄區。

伴隨著我國對外貿易的發展與交易伙伴與交易額的逐漸增多，未來口岸必將面對更多的管轄內容與更加復雜的管控形勢，對口岸及相關部門提出了更加嚴峻的挑戰。因此，加強口岸風險分析與風險管理是必要的重要的工作，必須盡快提上日程。

（四）地區水平差異較大，未主動學習先進經驗

當前，我國口岸城市在應對公共衛生危機方面建立了較為完善的口岸動植物檢驗檢疫體系，擁有了較為完善的技術、機器、試驗設備以及較為體系化的流程，在一定程度上滿足了日常檢驗檢疫所需，能夠有效地防止病菌、有害生物等侵襲我國。但由于地區水平差異、區域特性等多重因素影響，我國部分口岸城市在危機應對上仍然比較落后，低于平均水平。

在突發公共衛生事件預警與應對方面，國內多地有許多先進經驗，例如上海市的全閉環式管理模式。但部分口岸城市并未主動學習先進經驗，吸取已有教訓，導致管轄范圍內仍然存在著發生突發公共衛生事件的隱患。

口岸城市大多位于邊境，地區民情等具有自身獨特性，應主動學習先進經驗，結合本地區實際情況建立預警防范體系與危機應對預案，避免固守現狀，事到臨頭才動身的現象。

（五）基層保障與心理干預不充分，群眾參與度低

口岸城市在危機應對過程中能夠積極調配物資保障群眾生活，大多數口岸城市在危機應對過程中能發揮黨員的先鋒作用，維護良好的社會秩序。但由于危機應對預案建設不足以及危機應對機制不完善等原因，基層物資保障極易出現不充足、質量難以保證等問題。

此外，由于信息發布的不及時性及群眾的恐慌心理作祟，食品、藥品等必需品在危機初期也極易遭到群眾的哄搶，導致社會不穩定，部分群眾正常需求難以滿足。在危機應對過程中，大多口岸城市政府也未廣泛發動群眾參與，提高群眾參與的積極性、未主動拓寬群眾的信息來源渠道，導致群眾信息來源、信息渠道的閉塞。

三、口岸城市突發公共衛生事件應對啟示

（一）強化危機預警與監測，完善各級應急預案

危機監測是整個危機預防的信息基礎，其作為一種手段為公共衛生危機事件的預防提供信息資源，在公共衛生還沒有被感知和發現前進行監測和數據收集，可以盡早發現潛在的風險；在公共衛生危機被感知或發現后進行全面的數據管理，可以掌握突發性公共衛生危機事件發展變化的全部信息，為危機的預測和預警提供前提條件。因此強化危機的預警與監測是重中之重。此外，由于危機應對所需快速、高效以及突發危機自身的處置難度大、信息匱乏等特點，各級應急預案的完善工作也必須得到重視。

各地方口岸政府要根據地方實際情況，制定口岸應急與城市應急預案，對于可能存在的風險及可能發生的風險進行預防與對策設置。此外，也可以積極學習各地先進經驗，例如上海市口岸的全閉環管理、“一網統管”的基層空間管理與“全周期管理”的基層應急治理等，將應急管理融入到口岸日常工作與城市治理中，充分建立各級各類預案并通過全局性演練加強各層級各部門間的對接。地方政府要充分統籌政府、社區、口岸技術與社會資源，充分發揮應急預案的作用。在日常工作中，也要充分進行應急演練，避免應急預案流于形式或存在漏洞而不自知的情況。

（二）加強口岸風險分析與管理，強化閉環管理

由于口岸城市的獨特性，在突發公共衛生事件防范與應對過程中，口岸自身的危機與應急管理十分重要。但當前，在口岸日常管理與運轉過程中，我們不難發現口岸防控存在著人員分配不充分及技術力量不足的情況。

因此，地方口岸應盡力加快數字化轉型，提高風險監測與預警的數字化建設與應用，盡力避免當前人員不足與技術力量不足導致的風險分析與管理弱的情況，提高風險的精準感知與應對能力。此外，對于口岸的日常貿易往來也要加強閉環管理，對人員進行健康檢測與監測，對貿易貨物嚴格進行檢驗檢疫與消毒。同時，要落實“人貨分離、分段運輸”的要求，做好入境人員“點對點、一站式”轉運工作，加強對高風險人員的監測與檢測工作，強化全流程閉環管理。

對于地方口岸來說，也要進一步加快對于人才的培養與輸入，以盡快彌補當前存在的技術不足及人員空缺，從根本上解決當前應對風險能力差的問題。

（三）增強防范意識，建立危機應對的三級體系

當前由于全球一體化趨勢的持續發展，國內問題的國際化現象也越發明顯。面對思想意識、社會體制等多種不同，我國國內發生的危機事件，也不僅僅只針對國內群眾，更廣泛地受到國際社會的關注，對世界政治、經濟有著顯著的影響。對于口岸城市來說，其自身的貿易樞紐與人員往來渠道的作用也導致更易受到國內外的關注。因此，地方口岸城市必須承擔起危機防范與應對的職能，盡力避免公共危機發生所帶來的危害、減少其造成的損失，把好國門關。

筆者認為地方口岸城市增強危機防范意識，應從危機管理的三階段，即潛伏期、爆發期、恢復期出發。在潛伏期，主要應預防危機的發生，對于可能導致危機產生的因素進行動態監測與評估，對于危機發生前的征兆進行監控，以便提前做好準備。同時，地方口岸城市也要關注人員往來與貨物貿易中所存在的風險，對于高風險人群與貨物進行固定檢驗與檢測，施行嚴格管理，減少甚至避免境外人員與境內人員的接觸。

此外，地方口岸城市也應建立危機應對的三級體系，以地方行政長官為主要領導核心，成立“危機應對指揮機構——各政府職能部門——基層社區+口岸”的三級應對體系，整合權力與地區資源進行統一調配與指揮。同時，地方政府也應賦予危機應對指揮機構足夠的權力，以便在危機發生時能夠及時發布命令，提升整體危機應對效率。

（四）危機信息與應對透明化，提升傳播影響力

伴隨著社會治理環境的復雜化以及互聯網的高速發展與普及，政府在危機發生后也面臨著嚴峻的網絡輿情危機。突發公共衛生事件的網絡輿情一般指的是公眾面對突發公共衛生事件在網絡上所發布的情緒與觀點等交錯的綜合信息。它具有快速傳播、演變以及影響大等特點，極大地影響著危機應對。地方口岸城市由于其自身地理位置以及城市職能的特殊性，極易在網絡上引發輿論交鋒，從而導致次生的網絡輿情危機產生。

地方口岸政府在危機發生后要善于利用其管理主體及本身存在的公信力，積極主動發布危機調查信息與危機應對及處置信息，同時要善于利用意見領袖引導輿論，主動拓寬信息的傳播渠道及提高信息的準確性，提升傳播信息的影響力，從而避免網絡輿情的發生。

（五）重視心理干預，加強危機社會保障與參與

突發公共衛生事件的治理需要政府、社會組織與群眾等多主體的高效協同配合以及信息與資源的充分共享，地方口岸政府要堅持屬地管理與區域聯動相結合，以提升突發性公共衛生事件的危機應對能力。此外，地方口岸政府也要充分整合各種資源并建立相應的物資保障體系，統籌協調各個政府職能部門和社會組織，形成以危機應對指揮機構為主要領導機構，黨和政府領導小組為核心，應急預案為主要行動指南的聯防聯控應急機制，以此來保障危機發生過程中應急物資的迅速、充分供給。對于危機發生時境內滯留人員與貨物要進行嚴格管控與實時監測，對于潛在風險人員要及時采取措施，避免危機擴散與惡化。

此外，進行有效的社會動員也是預防與控制危機的重要措施，地方政府應建立完善的社會動員機制，適當加大公共衛生與社會健康領域的財政資金投入。

在危機事件發生后，地方政府也應重視心理干預與疏導工作。由于危機事件變化的不確定以及信息交換的不充分，群眾及其他波及人員對風險的感知會發生劇烈的波動，導致精神壓力迅速增加，將會出現明顯的情緒應激反應等。地方政府應主動并準確地評估公眾當前的風險感知狀態，進行動態監測與研判，及時回應公眾質疑與需求，滿足公眾需要，采取多種方式進行心理疏導，維護政府公信力。

四、結語

研究發現，當前我國口岸城市在應對突發公共衛生事件中反應迅速、管控及時，充分發揮了基層組織與黨員先鋒作用，有效保障口岸的整體運行，能夠積極調配物資保障群眾生活，但依舊存在危機監測預警缺失、應急預案建設不健全、口岸風險分析與管理弱、危機信息公開滯后等問題。這些問題主要源于地方口岸城市在日常風險監測、危機預警等方面的不重視。

未來我國口岸城市在應對突發公共衛生事件上須強化危機監測與預警，完善應急預案，加強口岸的風險監測、分析與管理，強化全流程閉環管理，以此降低危機發生的可能性。同時，也要增強城市及群眾的危機防范意識，建立三級高效的危機應對體系，將危機信息與處置透明化，進一步加強社會保障與社會群眾參與。未來口岸城市守好國門關、保障群眾安全，必須加強對于國門的監管，才能保護好當前來之不易的幸福生活。