“十四五”環境影響評價與排污許可改革形勢分析和展望

安徽波譜環境科技有限公司 齊愛玲

自2015年《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《改革方案》）的出臺，“十三五”時期已然成為我國環境影響評價與排污許可改革的重要時期。《改革方案》明確提出了完善污染物排放許可制，也對“三線一單”（即以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線為基礎，編入生態環境準入清單）、戰略環評、規劃環評、項目環評等方面，提出了較明確的改革方向和實施措施。黨的十九屆四中全會中也提出了要健全源頭預防體系，以排污許可制為核心進行構建固定污染源監管制度體系，并要求推進簡化企業生產經營審批和條件的工作進程。

“十四五”時期是我們全面建成小康社會，開啟社會主義現代化國家的新征程的嶄新時期，也是建設美麗中國、加強污染防治、推動綠色發展、促進人與自然共生的重要時期，所以也對環境影響評價和排污許可工作提出了新的挑戰和發展要求。十九屆五中全會的召開也提出了組建源頭防控的治理機制、全面推行排污許可工作，不斷研討“十四五”環境影響評價與排污許可改革的新機遇、新挑戰，并對推動高質量環境保護和發展具有重要意義。

一、“十三五”環境影響評價與排污許可進展

隨著《改革方案》提出，環境影響戰略評價進行深入開展，并在推進過程中不斷強化環境影響戰略評價的應用，展開政策環境評價試點工作，穩步構建“三線一單”管理機制，使得“十三五”期間，政策環境點評試點研究取得了較大程度上的進展。此外，生態環境部組織也完成了對能源、農業、石化等行業的產業政策性研究，并對城鄉、中西部地區城鎮化政策環境影響進行綜合分析研究。各相關部門、政府機構的政策推進，對相關地區經濟和生態環境保護協調發展進程發揮了重要作用。同時“三線一單”的研究、實踐工作的穩步推進，以及良好的成果展現，使得其逐漸應用于相關政府工作中的展開中，“三線一單”管理機制也初步建立起來。

（一）環境影響評價規劃成效

“十三五”時期，政府針對產業園的產業生產、自然資源利用、江河流域等地的開發使用積極展開了相關環境影響評價，并根據對其的相關研究發布了系列政策和技術性規范指導意見，也一定程度上對環境影響評價的工作有了良好的進展和工作的再推進。積極展開對重點產業園區環境影響追蹤評價，對重要領域區域進行規劃并展開環境影響核查，創新開展對產業園區清單式管理的試點工作推進，大力推動環境影響評價重點領域規劃會商，以及環境影響評價的規劃與項目環境影響評價的創新聯動，并通過不斷強化的規劃環境評價技術復核工作，大幅度的提升了規劃環境評價工作的質量。據統計，僅生態環境部審查的近幾十個流域綜合規劃環境評價工作中，就取消了近百個不符合環境保護要求的工程，并在此過程中將多段干流和支流河段納入棲息地保護名單中。

（二）改革力度的增強

通過對多部法律法規的修訂推行，我國整體上取消了4項相關行政許可工作，即相關部門預審、企業生產審批、工程驗收許可和環境評價機構資質管理，同時也取消了水土保持等項目的環境評價預審的相關條件。通過對建設項目環境影響評價審批權限與分類管理名錄等相關程序要求的修訂等，不斷擴大了其環境影響評價的審批權限，并也一定程度上推動了相關技術體系的創新發展，進而不斷優化了環境影響評價的內容和工作開展等。此外，各地市也在積極展開環境影響評價改革力度，不斷優化相關政策實行以及落實效果，強化環境影響評價與排污許可之間的關聯，并大力加強對區域環境影響評價的事后監管等多項工作。

（三）排污許可基本全面覆蓋

“十三五”期間我國展開了排污許可治理的全新局面，通過各項相關政策的起草、出臺、落實推行，以及多項排污許可申請與核發技術規范的制定等，使得其構成了較為合理、完整的排污技術體系。固定污染源排污許可證核發工作的不斷推進，也使得已有百萬家排污單位進入排污許可管理工作中來，整體上強化了國家綜合整體固定污染源環境工作推進力度。并通過環保部門的管理制度與排污工作的整合研究，相關政策的不斷出臺，使得部分人員、企業對“三線一單”、環境影響評價規劃、環境執法等系列環境管理工作與排污工作進行創新銜接，進一步為我國環境影響評價規劃工作和排污許可工作提供了更加良好的發展空間。

二、“十四五”環境影響評價與排污許可形勢

十九屆五中全會對我國經濟發展和生態保護提出了更加具體要求。為了更良好的落實建設社會主義現代化強國、構建人與自然和諧共生的現代化社會，其環境保護是重頭任務，而環境影響評價和排污許可制度又是進行環保工作的必須工作環節。在新社會發展環境和新發展格局的推動下，其對于環境影響評價和排污許可制度的改革可謂是機遇與挑戰并存的，而且其面臨的任務也是更加艱巨、復雜的。社會經濟的發展要求和環境保護的任務的不斷推進，使得國家相關政府機關在高速促進社會高質量發展的大環境背景下，也要加大力度的推進環境保護工作的實行和貫徹落實，在兼顧兩者的同時還要不斷的對節能減排、保護生物多樣性等工作進行探索，所以從綜合整體來看，我國環境影響評價與排污治理工作既面臨著難得的機遇，也面臨著嚴峻的挑戰。

（一）發展機遇與改革

相關法律的強化推進和政策的大力實施，也都為環境影響評價與排污治理的制度提供了良好的改革基礎。從《改革方案》中對完善污染物排放許可制的提出，以及到黨的十九屆四中全會要求健全源頭預防體系，再到依法實行排污許可制度，和黨的十九屆五中全會全面實行排污許可管理制度的推行等，都能夠看出我國逐步強化了環境影響評價與排污治理這兩項制度在國家整體發展中的地位和作用。“十四五”期間，各項相關法律、單行條例的出臺也都為環境影響評價與排污治理工作的可持續改革提供了良好的法律支持。

相關制度的完善與豐富，也一定程度上為環境影響評價與排污治理工作提出了新發展要求，十九屆五中全會強調，我國已經由經濟高速增長階段轉向經濟高質量發展階段，環境影響評價與排污治理工作在這個階段中不僅要做好相關污染防治工作任務，也要做好肩負著環境保護與優化經濟發展的目標實現。此外，相關機制體制體系的構建，也為環境影響評價與排污治理兩項制度改革落實消除了發展障礙。當前，國家“放、管、服”的改革方案實行，不斷的對相關大環境進行了政策優化，環境影響評價與排污治理的改革適逢其會，而且機構改革的具體完成，使得地方生態環境監測機構相關執法管理工作落地生效，也使得環境影響評價與排污治理改革工作的推進也更加暢通。

（二）面臨的挑戰和發展難題

在環境影響評價與排污治理改革工作的實際推展中，其相關工作人員的發展眼光不全面、思想落實的不到位、工作過程不夠創新以及不能適應新形勢要求等，使得長期以來，我國的環境保護被貼上了許多尷尬的標簽，也使得許多地方政府為了相關文件能夠通過審批，給予了許多“空頭支票”，這種問題的出現也一定程度上導致了后續環保工作得不到良好落實。新《環境保護法》實施后，國家政府部門經過了幾次清理整頓，使得相關政府工作、風氣和整體環保思想好了很多，也使得其上升到了一個新層次，但是對環境影響評價與排污治理文件的弄虛作假、粗制濫造現象還依舊存在，相關政府部門對排污許可制度在固定污染源監管體系中的地位無法認清并不能很好的加大重視力度，甚至還有不少人員認為其排污許可會影響到當地的經濟發展和當地人員就業等，這一系列問題也都導致了環境影響評價與排污治理改革落實制度不能很好的落實以及發揮充分其自身作用效果等。

環境影響評價與排污治理銜接體制的不完善也制約了兩制度協調發展的效果。“三線一單”管控體系構建還不完善，其與規劃環評、項目環評之間的認定邊界還不夠清晰，管理機制、技術方法、信息支撐上還不夠成熟等問題都導致了環境執法與排污許可制度的銜接不夠暢通，并使其政策落實、環保質量、事后監控等配套機制未形成閉環，進而難以發揮整體作用等。此外兩種項目改革中各項措施的保障能力不牢靠，也一定程度上制約了該制度的科學性和實用性。例如技術保障上的各項技術規范和政策要求之間不協調，信息保障上，環境影響評價和排污許可大數據系統的完整性、穩定性、安全性還不夠完善，人才保障上，人才隊伍建設力度不夠，人才隊伍力量被削弱等，嚴重影響環境評價質量。

總之，“十四五”期間，面對新環境發展情況、新時代建設需求，環境影響與排污許可的制度實施還未完全適應現代化社會建設的要求，在我國高質量發展的時代主題下，優化國土保護、綠色生產的社會產業轉型任務依舊嚴峻，污染防治、源頭預防、過程監控能力依舊有較大的發展空間，各項制度的改革落實和剛性條約推進依舊需要不斷深化推進，環境影響評價與排污許可制度改革依然任重道遠。

三、“十四五”環境影響評價與排污許可改革思路展望

“十四五”時期的社會發展任務要求與時代建設要求，都需要我國在國土開放利用、污染物排放管控、資源高效利用、產業綠色轉型、環境保護等方面進行全面積極良好活動開展，要做到既能充分發揮環境影響評價與排污許可能效，又能對環境保護進行全過程的監管工作。

（一）改革原則

堅持以“環境保護”與“高質量發展”為原則目標，充分發揮環境影響評價、排污許可制度在源頭預防體系、固體污染源監管體系中的重要作用，積極實現污染物減少、生態環境良好改善的目標，繼續向社會經濟高質量發展的目標前進。堅持問題導向，根據地方改革實踐情況，針對性的加大研究環境影響評價與排污許可所面對的問題挑戰和解決途徑，并使其最大程度上完善排污許可、過程管控、許可證核準發放和全過程監管力度等方面的機制，進而實現對推進中的問題進行針對性、全面性解決。

堅持協同發展。當健全的環境影響評價、源頭預防體系與區域、規劃、項目等方面的環境影響評價體系進行全面建立，排污許可與環境影響評價之間的問題才能夠很好的得到銜接。大力推進試點工作，建立兩項目各相關專業的全鏈條構建，并使其協調發力，能夠很好的使得該項目的改革工作推進事半功倍。最后加大法律體系的強化支撐作用，加快《環境影響評價法》的修訂，盡快落實《排污許可管理條例》以及各方面的專題研究工作，完善技術體系，不斷推進體系構建和技術研究等，推進信息數據庫的建立，完善人才隊伍建設，加強人才管理，進而完備各方面體系支撐，使其能夠更好的應對相關環境問題解決。

（二）改革思路

整合“三線一單”并建立成生態環境管控體系，形成全國環境影響評價和排污質量“一體化”運行管控模式。不斷細化分區管控要求，加強重點地區成果對接。此外，建立完善的跟蹤評估機制，不斷優化國土空間開發保護措施、大力促進產業綠色轉型、持續提高資源利用率，并使其和新發展格局進行相銜接。強化環境影響評價的落實，建立各項目、各領域的環境影響評價類別，規劃重點環境影響評價領域，推動產業結構升級、推動能源結構優化，深化環境影響評價與項目的銜接，進而逐漸扎實落實環境影響評價工作的良好的開展。

深化環境影響評價的制度改革，在改革中完善落實好節能減排要求，滿足生態環境項目推進需求，簡化環境影響評價或對其評價體系進行不斷優化，能夠很好的提升和推進環境影響評價管理和效能。此外，在該過程中還應當進行評價展開工作并積極的對相關輿論進行良好引導把控。加大力度構建以排污許可制度為核心的污染源監管體系，以全要素、全過程為基礎出發點，良好的推動整體環境全面覆蓋監管，對各污染物、污染源、污染要素管理與排污許可制度相結合，從而建立全面、細化的污染物監管體系。最后，還需要加快信息化、智能化建設，對各監控平臺、體系進行信息、數據共享，打破傳統“數據壁壘”模式，加強監管、執法、監督系統之間的銜接等。

四、總結

響應“既要綠水青山也要金山銀山”的口號，加大落實環境影響評價與排污許可改革力度，加大優化國土的保護與開發利用，加大環境保護力度等，這些措施都是推進產業綠色轉型、社會高質量發展的重要措施，其中排污許可又是確保環境影響評價所提出的污染物防治措施落地運行的重要保障。為了應對新時代任務、新環境形勢，環境影響評價與排污許可兩項制度的實行在“十四五”期間將會承當更重的工作任務，也會面臨更嚴峻的時代挑戰，其在推行過程中所面臨的問題也需要我們進一步加強，強化短板并綜合發展，深入做好污染防治工作，協同推進社會經濟高質量綠色發展，創建人與自然和諧共生美好社會，為新時代任務高效完成提供有力保障。