基層智慧治理現狀、問題及改進策略
——以成都市新津區為例

西南民族大學 曾清

一、前言

2013年11月，中共中央首次提出國家治理體系和治理能力現代化；2019年10月對國家治理體系和治理能力現代化進行了全方位部署；“十四五”規劃要求構建基層社會治理新格局。2021年，中共中央、國務院印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》。該意見明確提出了要加強基層智慧治理能力建設。[1]因此，智慧治理成為國家治理轉型升級的戰略選擇，有利于提高國家治理能力和治理水平。[2]各地積極響應國家號召，紛紛推出了智慧治理的新模式。但是各地在智慧治理建設中卻出現了很多問題，例如輕視網絡空間建設、忽視個人信息保護、輕視人文關懷等。各地基層智慧治理的問題既有共性，也存在著差異性。本文選取成都市新津區為研究對象。通過分析其智慧治理現狀，找出其存在的問題，提出相應的改進策略，對各地完善基層智慧治理具有借鑒意義。

二、理論基礎

（一）基層治理的概念

基層治理作為研究國家發展路徑的一個重要切入點，處于國家治理體系和治理結構的末端。[3]基層指的是在國家與社會建設中處于基礎地位。國家治理的基石是基層治理，是千百年來的“老問題”，也是新時代背景下的“新考卷”。[4]從治理的范圍來看，中國社會管理中的基層概念，指的是兩個行政單位即城市基層和農村基層。基層治理研究的對應實體，即行政意義上的社區和村。[5]綜上，基層治理就是城市社區和農村鄉鎮為了實現管理目標，通過合作和協商的方式，動員各種力量，包括黨、政府、公民、各種社會組織，以實現公共利益最大化的過程。

（二）智慧治理的概念

“智慧社區”這個概念，是由國際通訊中心于1992年提出的。2008年爆發了經濟危機，世界經濟復蘇引發了全球范圍內的智慧革命，隨即IBM公司便提出了“智慧地球”的概念。國內學者譚成華認為智慧治理概念中包含著政府角色智慧化、城市管理智慧化以及公民參與智慧化三層內涵。[6]沈費偉認為，“智慧治理是技術與政府相結合的治理，是滿足多元化服務的治理，更是以人為本的治理。”[7]綜上所述，智慧治理就是政府和其他社會治理主體，通過對現代信息化技術的充分應用，使治理過程更加科學、有效，從而更好地實現公共管理目標，使政府、公民和各類社會組織受益的治理形式。這種治理方式強調的是現代化技術在公共管理中的應用，對于推動國家治理能力和治理體系現代化有重要作用。

三、成都市新津區基層智慧治理現狀

新津區位于四川盆地西部、成都市南部。2020年，新津縣經省政府批準，撤縣為區。但是，新津區的地域面積狹小、人口密集、老齡化程度高，給當地公共服務水平提出了更高的要求。因此，新津區目前的建設和發展，面臨著重大的機遇和挑戰。新津區果斷推出了智慧治理的新模式。下面對新津區的智慧治理模式進行深入的剖析。

（一）重視“軟”設施和“硬”設施建設，發揮二者的協同效用

新津區在智慧治理建設的過程中，不僅建設了“津津TOD城市會客廳”、新津區智慧治理中心等基礎設施，還搭建了相應的智慧治理平臺。2019年搭建“新津智慧治理中心平臺”，整合了綜合治理、政務服務、社會治理三大功能和事項、人員等資源；搭建“數據+平臺+應用”底板，建成集社會治理問題受理、治安防控、矛盾調處、應急處置、指揮調度、分析研判等一體化實戰化平臺。該平臺具體功能表現在：第一，智慧平臺整合了社會治理的相關職能，包括公安、應急、城管、綜治、社治等，以及新津區全區的各類政務、社會治理和群眾訴求等相關平臺，匯聚了組織、人、地、事、物等各類數據1300余萬條，實現了部門間信息交流共享。第二，平臺提供智慧理政系統，整合了人民網、縣長信箱，收集群眾意見和社會信息，使決策更有依據。第三，平臺覆蓋區域全面，橫縱相連。從橫向看，該平臺將54個部門，如交通、環保連接起來；縱向將省、市、鎮鄉、社區（村）、綜治中心貫穿起來，構建起了橫縱交互式的智慧治理平臺。

（二）強調多元主體參與，充分發揮群眾在基層智慧治理中的重要作用

在“智慧中國”的背景下，基層治理的主體由一元主導轉變為多元參與。強調治理主體的多元化、大數據在社會治理中的運用，挖掘并滿足群眾多元化的需求，最終形成共商共建共享的社會治理格局，[8]群眾在基層治理中發揮著重要作用。新津區通過實施網格化管理，將群眾、黨員干部的力量運用到基層智慧治理中。

在平安建設中，新津區通過把群眾的力量下沉到網格，實施“黨員+網格、群眾+網格、干部+網格、雪亮工程+網格”，整合黨員干部、社區工作人員、群眾網格員、雪亮工程網格員等治理力量，實行一支隊伍統一管理。通過這種方式，發揮了群眾網格、專職網格、技術網格的三網聯動作用。不僅有利于提高社會治安的預警預測能力，而且還能提高群眾的參與積極性，讓群眾感覺到自己也在當家做主，構建“扁平化”的治理方式。

（三）推動基層智慧治理的精細化、精準化

新津區推出了“1+4+N”的便民智慧治理體系。所謂“1+4+N”的服務體系，指的是“1個區級服務中心+4個產業功能區分中心+N個便民服務末梢單元”，利用這種體系加快審批便民化，改善企業營商環境，加快為企業、群眾的辦事速度。新津區結合產業功能管理體制和鄉鎮（街道）行政區進行改革，線上線下分散資源，分層建設“城市大腦”“街道中腦”“社區（村）小腦”“小區微腦”，有利于推進基層治理的精細化。

（四）更加強化服務導向，使群眾辦事更便捷

社區推進“互聯網”建設，積極推進社區智慧工作站的建設，將老百姓跑路最多、辦理最麻煩、涉及面最廣的41項政務事項下沉到社區。群眾的生活服務和政務服務與“天府市民云”結合起來，簡化了群眾處理日常生活問題的程序，實現“下樓辦、在家辦”、群眾在家門口辦事，生活服務掌上取的基層治理模式。這樣一來，不僅提高了政務辦事的效率，同時也方便了群眾，真正實現了讓群眾“少跑路”的目的。

四、新津區基層智慧治理存在的問題

（一）智慧治理“人本化”聚焦度不夠，忽視對特殊人群的關心

雖然新津區的智慧治理設施和治理平臺建設非常完善，“天府市民云”的實際使用率也很高，但是在實際建設中并沒有充分考慮到特殊群體的需求，例如老年人、殘障人士。目前，新津區的老齡化程度達到了23.18%。截至2021年6月，60歲及以上的老年網民占全體網民的12.2%。[9]而老年人的線上社會參與形式多是社交和娛樂，較少涉及政治參與。[10]也就是說，目前65歲以上的老人會上網的比例較低，即使會上網也只是用于社交和娛樂。新津區目前老年人口數量所占的比重較大，但他們的需求卻不能得到充分考慮。

（二）重視數據收集，但是對數據的挖掘和深入處理的程度不夠

主要是由于各個社區對數據收集標準不統一，沒有建立相關的規章管理制度，未明確對收集到的數據進行如何處理。新津區智慧治理建設已經進行了五年。由于各個社區之間的經濟發展水平、群眾的文化素養、基礎設施建設差距較大，社區收集到的數據往往存在著信息雜亂且質量不高等問題，難以用統一的標準進行量化處理。

除此之外，各個社區進行的線上和線下數據收集，導致收集到的數據類型形式多樣，工作人員難以處理。主要表現為三個方面：首先，沒有根據各個社區的實際情況包括居民數量、經濟水平、地理位置，建立相應的數據資源管理庫。其次，目前新津區的各個社區雖成立了社區“知心室”，但是并沒有建立群眾意見輿情數據庫，對群眾意見進行收集和歸納。最后，尚未建立特殊人群幫扶數據庫，無法為空巢老人、殘疾人士提供專業便捷的服務。

（三）在數據收集的過程中，忽視對群眾個人信息的保護

隨著新津區智慧治理建設的不斷加強，參與治理的主體也呈現出多元化的趨勢。一方面可以促進信息的交流共享，但是也增加了信息泄露的風險。主要表現在三個方面：第一，各個社區（村）并沒有明確信息泄露后的責任劃分，以及信息泄露后的懲罰機制，從而加大了信息泄露的風險。第二，沒有可操作的法律對社區個人信息進行保護。社區居民的信息在泄露后也沒有維權的相關政策。第三，參與基層智慧治理人員的素質參差不齊，或許會由于工作失誤，無意識地泄露居民的個人信息。

（四）基層工作人員的專業素質難以適應智慧治理的進程

目前，新津區各個社區的基層服務人員、網格員的綜合素質較低，永商鎮寶山社區、車灌社區、永興社區等，實行的是網格服務外包，承包期限一般為三年，撥款金額在6萬元到10萬元之間。也就是說，當具備獨立企業法人資格的企業中標后，網格員的招聘和任用均由其負責。由于企業具有營利性質，在招聘時必然為了縮減人員開支而降低對網格員的要求。基層智慧治理的過程是一個多元主體參與的過程，而基層網格員的低素質較低必然會影響基層智慧治理的整體效果。

五、改進措施

（一）以人為本，將各類弱勢群體的需求納入智慧治理體系中

強調以人為本。針對社區各類群體的特征，通過實地走訪，了解殘疾人、老年人等特殊群體的需求，更好地讓他們參與到基層智慧治理建設中來。首先，為各類特殊人群定制特殊的服務方式。通過線上和線下相結合的方式聽取民意，讓各類基層群體受益。其次，完善智慧平臺建設，利用智慧平臺精準識別各類人群的需求，提供個性化的服務，建立需求和供給的交互式平臺，優化為社區群眾服務的流程。最后，建立反饋和評價機制，針對性地解決社區治理中反復出現的難點和痛點，讓社區群眾對智慧治理系統進行評價，從而完善平臺建設。

（二）深入挖掘數據，充分發揮大數據在智慧治理中的作用

社區基層治理離不開數據。新津區要加快對數據的挖掘，發揮大數據對智慧治理的積極作用。首先，制定數據收集的統一標準。新津區政府綜合各個社區（村）的基本特點，統一規劃，明確對哪些數據進行收集，收集的具體形式，結合線上線下兩種數據方式，做好數據收集工作；第二，建立數據統一管理平臺。將收集到的數據進行整理后，納入數據管理平臺，從不同的維度對其分類和挖掘。將該系統連接到為群眾服務的系統中，以需求為導向，提高為群眾服務的水平。最后，建立反饋評價機制，群眾可對信息采集的程序進行打分，以及對信息運用的實際效率進行評價。完善信息挖掘的反饋機制，促進信息挖掘水平的不斷提升。

（三）建立健全數據收集制度，加強對群眾個人信息的保護

目前，新津區的各項政策中并沒有明確提出對群眾信息的保護。而群眾信息的泄露，在一定程度上會造成群眾的不滿，降低群眾對政府的信任。

針對這類問題，第一，完善智慧治理數據收集的法律法規建設。在社會治理主體能夠平等地運用數據的基礎上，通過相關的法律法規規范工作人員，讓數據保護有法可依。第二，完善數據平臺建設。通過設置防火墻等數據防泄漏系統，以防止外部非法入侵而導致的數據泄露。第三，建立責任追究和懲罰機制。若因基層人員的工作失職和故意泄露造成數據的泄露，要追究其責任并予以懲罰。

（四）加強基層工作人員的培訓，提高專職網格員素質

目前，新津區社區多采用外包的方式，專職網格員的素質比較低，影響基層治理的效率。針對這類問題，第一，適當提高對網格承包項目資金的投入，使承包商能夠適當提高對網格員的要求。在社區和承包商簽訂合同時，社區可以規定選拔網格員的門檻，例如技術、學歷等要求。第二，加強對專職網格員的培訓、提高網格員的綜合素質。第三，完善對網格員的考核制度、獎懲制度，細化對網格員的考核標準，定期對網格員的工作效率、工作態度、工作水平、服務能力進行打分，根據分數進行獎懲。

六、結論

隨著“十四五”規劃的出臺，我國已經進入推動國家治理體系和治理能力現代化的時代，基層治理是推動兩個現代化的基礎。同時隨著新型信息技術的不斷發展，大數據、互聯網、人工智能技術在基層政府治理中發揮著重要作用，我國的基層政府治理還存在改進空間。本文以成都市新津區的基層智慧治理為例，發現新津區在智慧治理中還存在問題，如“人本化”聚焦程度不夠、輕視數據的深入開發等問題。這也是我國基層智慧治理中普遍存在的問題。要解決這些問題，要更加重視弱勢群體的需求、完善數據平臺建設、重視群眾個人信息的保護、通過培訓提高基層工作人員的素質。

構建基層智慧治理格局，仍然是一項任重而道遠的任務，我們在這條路上還有很遠的路要走。各地基層智慧治理存在著共性，必然也存在著特殊性。各地必須要結合當地的實情，學習智慧治理的經驗，在實踐中不斷完善，更好地為人民服務，推動基層治理現代化。