大數據嵌入政府治理效能研究*

中共河北省委黨校（河北行政學院） 劉風光，柴韜，梁娜，劉晉偉，李海紅

隨著大數據技術的不斷發展，大數據技術已經在眾多領域被廣泛應用。可見，大數據技術已經成為經濟發展中的重要工具和手段。將大數據嵌入政府治理是技術上的進步，同時也是提升政府社會職能的重要手段。

一、大數據的內涵

2008年9月4日，《自然》（Nature）雜志中提到了“Big Data”這個詞語。2012年的《紐約時報》刊文宣告“大數據時代已經來臨”。但是對于大數據的具體定義，目前學術界尚無定論。就其內涵特征而言,主要表現在以下幾方面。

（1）大數據是一種客觀存在。隨著科學技術和互聯網的快速發展，全世界的數據都在爆炸式的增長，傳播速度也在不斷加快，大數據已經成為人類社會飛速發展過程中的必然現象和客觀存在。

（2）大數據是一種新興的技術。大數據的管理比較困難，主要是因為其數量巨大，傳播速度超快，具有多樣性的特征。大數據技術是一種新型的技術手段,對數據進行存儲、分類和處理的過程也比較復雜。利用大數據的方式、方法本身就是一門正在開發的新技術。在大數據背景下產生的數據密集性科學，被稱為第四種科學研究模式。

（3）大數據改變思維方式。大數據技術在數據處理過程中更看重數據的量，會從雜亂的數據中分析出有代表性的數據，進而總結出數據的規律和趨勢。大數據的根本作用其實就是能夠透過復雜的數據看到事物的本質。大數據技術的這種特點對各行各業的發展都會有重要的作用。大數據已打破人類的思維定式，人們開始通過大數據技術從全體、混雜、相關的數據中發現、分析存在的問題和尋找解決辦法。大數據促使人類從因果思維轉變為相關性思維。

二、政府治理能力的概念

（一）治理

治理，本意“統治”與“控制”。隨著其內涵不斷演化，現代多作“多元主體合作管理公共事務”之意。世界治理委員會對治理的定義是：政府或個人在經營管理事務中采用的各種方式的總和；是各方為了保障各自利益在平等基礎上相互協調/共同解決問題的過程。

（二）政府治理

政府治理的主體包括政府、社會、企業等，其治理的目的是在維護各方利益的基礎上完成相關的社會事務的管理。政府治理的目的既包括改變治理方式，還包括轉變政府的社會職能。政府是國家治理的主體之一，其主要職責是進行國家與社會治理。政府治理的工作內容包括維護社會治安、提供公共服務、調節社會各階層之間的矛盾等方面。政府治理工作的效率和質量直接關系到國家的整體治理水平。政府治理工作的開展，可以借助大數據技術的優勢，有效地開展治理工作。

（三）政府治理效能

“效能”即績效和能力。政府治理效能指政府在履行其社會職能時工作的完成情況以及大眾對政府職能的認可和滿意程度，是評估政府執行能力的一種評價機制。政府要提高其治理效能，必須不斷提高其管理能力。

世界銀行2016年提出了LGPI，即地方治理績效指數,其內容包括健康、教育、社會救助與福利、物理安全與爭端解決、公民-國家聯系與腐敗、社會構成與文化等方面。

大數據運用能力，直接影響政府治理效能。政府運用大數據進行社會治理時，要從治理對象的實際情況出發，結合治理的目標，采取科學的方法，才能提升大數據的整體作用效能。

三、大數據提升政府治理能力的理論基礎

政府治理理念、模式的變革，建立在科學技術創新所推動的技術進步和社會結構改變的基礎之上。大數據技術對人們的生活和生產方式已經產生了很大的影響和改變，也使信息社會的發展更加深入。大數據已成為變革政府治理方式的重要力量。盡管如此，并不要求政府治理必須與大數據的發展同步，不必然成為政府提升治理能力的新工具。新公共服務理論的發展，是政府運用大數據技術提升政府治理效能的理論基礎。

在西方國家，大數據首先應用于商業領域，之后被引入公共管理領域。2012年Carry開創性地將大數據與企業當前運用的數據庫結合進行了相關研究。他認為，可以把大數據運用到政府、社會管理等領域，作為管理工具應用到政府治理過程中。2013年Kirkpatrick提出，大數據是二十一世紀中最偉大的發明和創造，它將影響社會各方面和領域。提出政府治理要與時俱進，不斷開拓新模式、新方式，并由此提升自身的反應速度和辦事效率。2014年Roger指出了大數據的優點及不足，提出在有效利用大數據的同時，也要保護好人權。

在我國，2014年梁姝琚在著作《大數據時代下的政府管理思考》中提出，21世紀，大數據將引發社會強烈變革，有效促使各級政府的提高治理水平和能力。同年，王岑指出，要大力提倡并推進大數據應用，以提高政府效率。

新公共管理理論主張思想創新和實踐變革，將私人部門的工商管理方法運用到公共部門，以顧客為中心的思想應用于政府與公民之間的關系，是政府轉變為以人為本的服務提供者的思想基礎。

大數據技術作為一種全新的技術和方法，其信息整合、數據挖掘、扁平網絡傳遞的強大功能，成為助推服務性政府目標實現的強大工具。通過數據分析了解、滿足公眾需求，提高服務水平和辦事效率，是大數據在政府提升治理效能中的重要作用。

四、大數據提升政府治理效能的作用

2017年12月9日,習近平總書記明確指出,“要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制,推進政府管理和社會治理模式創新,實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化”。習近平總書記的指示，準確概括了大數據提升政府治理效能的作用。

（一）提高決策水平

決策能力直接決定政府的治理能力。借助大數據技術，政府部門可以更準確地獲取關鍵信息，為政府的決策提供更精準、科學的數據支持。

了解事實真相是科學決策的基礎。大數據技術能夠保證數據的真實性。政府可以通過高度整合、價值意義完整、容納性強的基礎數據，全方位、多層次研究相關問題，提高決策的科學性與精準性。

多主體參與治理是科學決策的保障。大數據技術能夠支撐多維度參與政府治理，保證政府和大眾之間的有效溝通。多元主體的治理體系，有利于政府了解社情民意，避免盲目決策。

預測功能是科學決策的技術支撐。大數據技術的預測功能，提升了政府預測重大危機事件的能力。借助大數據技術，可以對各種方案進行模擬，從而更好地發現各個方案中的問題和風險。通過評估，選擇最優的方案。

（二）增強政府治理有效性

治理效果是政府治理的目標之一。大數據技術為政府治理效能的提升提供了新方法。借助大數據技術對數據信息的歸納、處理和總結的功能，可以使政府部門對治理工作有更明確的方向，不斷提升政府部門的社會治理水平，從而提高政府治理的效能。發達國家利用大數據進行社會治理，取得了較好的成效。

（三）提升政府公共服務水平

政府治理的重要工作之一就是公共服務。將大數據嵌入政府治理，可以通過對數據的關聯分析，實時監控更合理的分配社會資源，提供更具特色化的社會服務，不斷提高公眾對于政府的滿意度。

首先，個性化的公共服務。比如，將公眾在政府網站或者其他平臺中的留言、各種信息的點擊率和關注度等信息進行關聯分析，進而針對不同群體的需求，提供有差別的個性化的公共服務產品。

第二，提高公共服務質量。在經濟快速增長的情況下，人民的生活質量在不斷提高，同時對公共服務的要求也越來越高。政府可以運用大數據技術，不斷創新公共服務供給模式，拓寬公共服務的廣度和深度。如“一站式”政府服務平臺，將傳統的煩瑣的公共服務流程進行簡化，改革政府的辦事流程，提高公共服務的時效和公眾的辦事效率，使公眾對政府的評價逐漸提升。例如，海南省建立了電子證照庫，公眾在辦事過程中不用必須攜帶相關證件，縮減了公共服務的環節和程序。

第三，實現公共服務資源優化配置。大數據可全面真實反映各地公共服務分布情況，政府在資源配置時，可根據需要動態調配，從而達到最優配置。

五、大數據提高政府治理效能中存在的問題及解決策略

（一）存在的問題

首先是技術問題。大數據技術信息處理量大，信息的生成速度快，為政府治理工作提供了更為有效的支持。但是從巨大的信息量中提取有價值的關鍵信息，并不是一件簡單的事情，因此，大數據技術也要不斷進行改進，從多維度提升大數據的技術水平。

其次是大數據對傳統組織結構和行政思想的挑戰。傳統的權力結構與資源關系，是大數據發揮最大作用的組織基礎。我國長此以往形成的固化的組織結構和行政系統，很難做到以問題為導向，數據的開放與共享，受到數據壟斷、信息割據的思想制約。

第三，個人隱私的泄露。

個人隱私數據泄露，已成為大數據時代的重大社會問題。在人們享受信息社會便利的同時，個人的隱私數據也面臨著被泄露的風險。這些個人隱私數據，為數據獲取方提供了有利的資金來源。2016-2019三年中，全球發生了多起個人隱私泄露事件，給有關政府、企業及用戶造成了巨大損失。

在政府治理中，如何做到在保護個人信息的基礎上，實現網絡的正常運行，即避免隱私保護過嚴影響大數據的挖掘利用，又防止保護不當導致隱私數據泄露甚至濫用。造成個體傷害、安全威脅、社會恐慌，是政府利用大數據時必須解決的難題。

（二）利用大數據提高政府治理效能策略

第一，提高大數據意識。

大數據技術能夠將各個社會領域的信息資源進行整合，已在許多領域展現出巨大的科學價值，有效提升政府的治理效能和國家的治理水平。

大數據意識是政府治理中相關人員主動借助大數據技術開展工作的意識。其中包括對數據趨勢的分析和研究、數據之間的關聯性研究以及數據的價值和意義的研究等。良好的數據意識，能夠保證大數據技術在工作中被充分應用。在政府治理中培養、提升數據意識，逐步建立借助數據分析開展工作的體制，推動政府治理工作的有效開展，是提升政府大數據治理能力的前提。

第二，加大人才培養和引進力度。

大數據時代建立了政府治理工作的數據庫。但政府部門需要對數據進行進一步的分析和研究，才能真正發揮大數據數據庫的作用。大數據專業人才的能力和素質，直接影響數據挖掘和分析效果。加強人才培養，是將大數據轉化為數據資本的前提。

目前，政府各部門的工作人員，在應用大數據技術處理各種事物的能力還不夠，缺少創新型的人才。政府各部門除了大力引進人才之外，還可以通過政校結合、校企合作、“訂單人才”等形式，創建專業的大數據技術人才隊伍。

第三，完善法律規范，推進大數據治理規范化。

面對大數據嵌入政府治理的新生態，如何合法、合規、合理地將大數據技術應用到政府治理工作中，是政府治理亟待解決的問題。首先要完善數據建立的標準，建立標準的數據體系。如大數據的分析標準、存儲標準、歸納標準、隱私標準等，為數據共享做好準備。

其次規范大數據的應用。明確規定數據記錄的原則、內容及方式、應用的內容、格式及范圍、安全義務、數據的分級管理等，確保數據使用規范。

再次要完善立法。通過相關法律規定、行業標準等限定數據在使用、轉讓以及管理等，方面的權利，保證數據的共享性和隱私性。2021年9月1日，我國第一部《數據安全法》正式施行。同一天國務院頒發的《關鍵信息基礎設施安全保護條例》也開始實施。加上此前已經實施的《網絡安全法》和《個人信息保護法》，我國數據安全制度建設邁上了一個更高的臺階，為數字安全健康的發展奠定了良好的基礎。“數據”是當今重要的“生產要素”，已經在法律中被列為保護的對象。

第四，給公眾參與治理提供更多的機會和路徑，發展多樣化的大數據治理主體。

黨的十九大報告中提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。指出了公民在社會治理中的重要作用。

大數據時代為公民更廣泛、更深入參與政府治理提供了理論基礎、技術支撐，也是提高政府治理效能的必然選擇。首先，信息技術的發展，將傳統的中心治理形式轉變為網狀的非中心化的治理模式。這種模式要求打破以政府為核心的管理方法，賦予社會主體和市場力量參與公共生活的權力。其次，信息社會面臨更多類型和更大規模的風險，需要多主體的共同參與、問題建構、協商交換、持續互動的公共治理模式。

在大數據時代背景下，公民不再是治理旁觀者，而是政府多元共治的重要主體。如布魯塞爾的社會公眾可利用政府推出的“我修我街”(Fix My Street)手機程序，大大提高了群眾的參與度。群眾可以將交通信號燈或交通標志等問題，反映給政府相關部門，甚至可以調動群眾的力量，對特定道路進行修補。政府通過后臺數據分析處理，對所需修補的道路進行管理。2020年3月，我國互聯網普及率達64.5%，網民規模達9.04億，政府治理有廣泛的群眾基礎。首先要暢通信息溝通渠道，加強公眾和政府的聯系，使政府及時了解公眾訴求，推進政府決策人性化、公平化水平。另外，政府通過媒體接受人民監督，實現政府與公眾良性互動。