大數據時代地方政府網絡輿情危機應對能力提升研究

遼寧師范大學政府管理學院 李雨宸

一、研究背景

隨著經濟和科技的發展，大數據人工智能逐漸取代了部分人力，成為效率的象征。大數據時代，個人信息將會通過各種渠道進行傳播，無論是購物平臺還是政府企業，都在爭相競爭獲得這些信息數據資源的合法授權。21世紀更像是一個數據的時代，咨詢公司、政府企業尋求數據來更好地搜索目標人群，以達到更高效率的辦公水平，為客戶提供更好的服務，實現創收。防控期間，中央和地方政府利用大數據實現了對全民行程記錄和健康狀況的檢測，提高了抗疫效率。改革開放以來，政府更加注重公民意見的表達，多樣化的參政議政平臺使得公民可以更加自由和平等地參與到國家的政治生活中來，網絡和自媒體成為民眾發表觀點的重要渠道，“人們在社交平臺上發表自身觀點，對該事件的所有認知、態度、情感和行為傾向的集合形成了輿情”。新媒體時代，輿情傳播呈現“短平快”的特征，對地方政府的工作提出了極大的挑戰。地方政府作為網絡輿情治理的重要主體，也是社會科學研究的主要范疇。隨著地方政府治理運動的興起，地方政府的自主性得到了很大的提升。無論是在社會基礎資源配置方面還是在改善民生方面都扮演著不可替代的角色。《中外政治制度大辭典》提出“狹義的地方政府指地方行政機關”“廣義的地方政府則是由地方代議機關與行政機關組成的整體”。在本文中，主要采用廣義上的地方政府概念，結合大數據時代的特征以及這一時代背景下網絡輿情治理的新特點，探討地方政府在網絡輿情治理中存在的問題，根據國內一些城市提出的較為有效的方針政策，提出消解路徑，以供參考。

二、我國網絡輿情研究的現狀

中共十六屆四中全會明確提到要“順應時代發展，提高網絡輿情的重視程度，加快相關管理體制和行政監管體制的建設，加大對網絡宣傳隊伍的培養和支持，積極引導網民輿論，暢通民意反映渠道”，這標志著黨和國家把建立和完善網絡輿情管理機制作為一種制度性的設計和安排。相關研究已成為學術界廣泛關注的熱點，各界學者從不同視角對網絡輿情治理進行研究，并發表眾多有學術價值的成果，形成了百家爭鳴的學術氛圍。

尚紅利（2016）指出，在自媒體時代，網絡媒體一方面有利于民眾更加快捷高效地獲取信息，另一方面，由于科層制的政府機構與扁平化的互聯網機構不適應增加了政府的治理難度，由此提出政府機構應當更新輿情治理的理念，以“善治”取代“管制”，注重與公眾的溝通，搭建政府與公眾網絡的溝通平臺。曹海軍（2019）從非傳統安全的視角對當前網絡輿情出現的新特征進行分析，認為當前網絡輿情治理面臨著法律保障缺乏、媒體報道存在非對稱性、網民素質欠缺等困境，故而應進一步加強網絡輿情的法制建設，提升媒體平臺的行業自律水平，完善網絡道德的保障機制。綜上所述，從20世紀80年代起，我國關于網絡輿情治理的研究已經取得了豐富的研究成果。但從大數據、人工智能等新興視角出發對國內輿情危機治理的研究仍處于起步階段。基于國內的研究成果，本文擬根據全媒體時代網絡輿情傳播出現的新特點研究如何在大數據技術的幫助下提升地方政府應對輿情危機的能力。

三、大數據時代網絡輿情傳播出現的新特點

隨著我國政治經濟的快速發展，人們對于美好生活的向往和現實生產力產生了巨大的差距。各種社會潛在矛盾頻頻爆發，成為網絡輿論的爆發點，近年來，網絡安全被視為非傳統安全的一部分。因此，在這樣的背景下，認識大數據時代網絡輿情傳播的新特點對提升地方政府或國家網絡輿情危機應對能力都有十分重要的意義。

（一）傳播主體多元化

在大數據時代，傳播主體相對于傳統媒體呈現多元化、去中心化等特征。傳播主體由具有官方認證的廣播電臺、報紙等向個人轉變。因特網的快速發展使得個人也可以成為信息的傳播者和接收者，各種KOL、KOC作為當代自媒體的代表，成為各種網絡信息的傳播主體，對網絡輿論的發展走向產升重要影響。除此之外，與傳統媒體相比，新媒體發布的消息時效性更強、傳播范圍更廣，進而導致信息的準確率相對較低。輿情信息傳播主體的分散化和失真性是導致網絡輿情難以得到有效控制的主要原因之一。

（二）傳播速度即時化

因特網的快速發展催生了一大批的社交媒體平臺，其普及與使用使得信息傳播呈現“短平快”的特征。傳統媒體是通過官方媒體經過認證之后才向社會大眾開放信息渠道，因此，新媒體傳播的時效性更強。近年來，許多社會重大事件最開始都是通過網絡平臺揭露出來的，網絡時代，社交媒體儼然成為人們生活的一部分，他們在這個虛擬卻又顯現著無比真實性的世界里發表自己的觀點、結交志趣相投的朋友。同時，網絡直播的興起相對舊有的傳播方式能更好、更快地調動網民的情緒，激發網民發表自身看法，提高了網絡傳播信息的效率。

（三）傳播內容隨機化

在因特網急速發展的時代背景下，網絡平臺成為人們生活中不可或缺的一部分，引領著當代人們的生活方式。發布內容的隨機化主要體現在以下三個方面：發布信息的主體具有隨機性，發布信息的內容是隨機的，傳播的時間、空間均是隨機產生的。網絡輿情信息發布的隨機性給地方政府或是國家的應急管理能力提出了更高的要求，新媒體與傳統媒體相比具有更高的不確定性和不可預測性。當公共突發事件發生后，地方政府可能面對的是上千個信息發布主體，他們由于自身感情傾向的不同，在原有信息的基礎上傳播更有利于自己的信息，更有甚者出現“開局全靠一張嘴”的情況。因此，大數據時代地方政府如何辨別傳播信息的真假以及如何做好輿情監測便顯得尤為關鍵和重要。

四、大數據時代地方政府應對網絡輿情的現狀及困境

傳統的國家治理體系采取的是一種自上而下的、以政府為主導的治理方式。在這種集權的治理模式下，政府權力受到的監督和制約更小，權力尋租和官員腐敗等問題也難以得到有效解決。而互聯網時代的到來讓信息流通的速度加快，傳播方式更為多樣化，這些都對國家和政府的治理提出了巨大的挑戰。經過幾年的適應和發展，政府在網絡輿情治理方面取得了一定的進步，例如，網絡輿情基本的治理流程、政務信息公開以及利用網絡與網民溝通交流等方式促進了網絡輿情事件的化解。在網絡輿情治理流程方面，基本實現了包括輿情信息監測收集、輿情研判預警、輿情上報、輿情應對預案、輿情信息的公開、輿情引導、輿情信息動態跟蹤與播報、輿情應對總結在內的全流程的輿情監測和治理，提高了地方政府應對網絡輿情危機的能力。《信息條例》實施后，加快了政府部門與民眾在網絡上交流的頻率，利用網絡微博與網民積極互動，傾聽民眾心聲，讓公共決策更符合人民的基本訴求。

中國政府在積極利用網絡治理輿情危機取得了一定成效的同時，不可否定的是，由于起步較晚，大數據技術尚未成熟，因此，在網絡輿情治理過程中出現了許多問題，本文總結為以下幾個方面：

（一）輿情管理滯后

正如上文所提到的，在大數據時代網絡輿情出現了新特點，網絡輿情的傳播向移動化、即時化和可視化的方向發展。但目前我國的輿情管理仍然延續一種傳統的管理模式，在這種傳統的治理模式下政府采取的是一種自上而下的治理方式，在保證政府對危機具有絕對控制權的同時也降低了政府應對輿情危機的效率。因為政府本身并不會主動介入到危機當中，只有危機達到一定的臨界點時才會介入，在這種模式下政府重視輿情管理疏導卻忽略了輿情的監測和預警，評判輿情嚴重程度的量化指標體系缺乏以及量化分析、相關性分析的缺乏也影響了政府輿情治理的深度。此外，大數據挖掘技術的落后影響了地方政府輿情治理的效率。數據挖掘技術以及程序語言等技術工具尚未被引入到政府信息化管理系統中，這導致有些地方政府很難設立專門的網絡輿情治理小組，因此難以保障府部門的網絡輿情監測效果。

（二）信息公開不力阻礙了治理的透明度

信息和數據的公開共享是實現大數據價值的重要前提，只有將信息和數據合理地挖掘、分析、整合，才能發揮最大功效。在信息透明度越來越高和網絡技術日益發達的今天，信息和政務公開是政府的基本職責所在。保障公民的知情權是時代賦予政府的責任。近年來，我國政府也在這一方面不斷探索，2008年5月發布的《信息公開條例》可以說是里程碑式的一個存在。但是在具體實踐中仍然存在政府執行不力的現象，在一定程度上弱化了民眾對政府治理網絡輿情的支持。與此同時，我國政府部門的數據很多都處于信息孤島的狀態，從而使得數據的價值發掘非常有限，而且這樣的情況也存在于橫向的地方政府部門之間的信息交流溝通中，數據流通受限導致很多數據信息僅僅在部門內部共享，極大地降低了大數據信息的使用價值。

（三）法律體系缺陷限制了治理的力度

據統計，現階段我國專門涉及互聯網的法律法規中，有法律3部（其中兩部為全國人民代表大會常務委員會頒布的法律性文件）、行政法規8部、部門規章制度30余部、司法解釋5部，基本形成專門立法和其他立法相結合、涵蓋不同法律層級、覆蓋互聯網管理主要領域的法律法規體系。但針對輿情管理的法律仍然處于空白狀態，現有的關于政府網絡輿情的政策法規都是零散分布在不同的行業法律法規當中。其次，大數據作為近年來才興起的新技術，我國在大數據技術的使用權限和標準方面更是空白，這也是國內運用大數據治理輿情的一大困境。

五、大數據時代網絡輿情治理路徑選擇

在大數據時代，網絡輿情相比傳統的輿情治理具有更加復雜的特點，治理難度系數更高。如今，互聯網已經成為人們發表自身觀點的重要平臺，成為人們日常生活的一部分。地方政府部門要想更好地控制輿情發展，除了應該更注重自媒體等新媒體傳播平臺的作用以外，還需要借助大數據技術掌握網絡輿情的發展規律，全面提升輿情危機的治理能力。

（一）強化大數據思維，提升大數據技術

現代國家治理是一個各方面協同參與的政體，其順利運行需要以治理主體自覺和有意識地掌握相關數據為前提。在以大數據為指導的網絡時代，地方政府只有樹立大數據的觀念，才能達到更好的治理效果。正如前文所提到的，在大數據時代網絡輿情出現了新的特點，不僅僅在于傳播速度更快、傳播范圍更廣，也在于他的傳播載體和傳播方式更加豐富，并呈現可視化的趨勢，全媒體時代要求政府轉變觀念和以往的治理模式，積極樹立以大數據為載體的國家治理觀念，更好地運用大數據技術來治理網絡輿情，提升地方政府回應輿情危機的能力。我國地方政府應完善大數據在網絡輿情治理方面的應用，主要涉及以下幾個方面：一是輿情數據監測技術，盡快做到對各類網絡平臺信息數據的監測、搜集，提升對包括網絡點擊、圖片、音頻等結構化或非結構化數據的識別能力。二是大規模輿情數據儲存技術，構建大規模的輿情數據庫和數據平臺。三是輿情數據挖掘技術，從復雜的數據庫中挖掘有價值的信息進行分析。四是提升輿情數據的分析技術，要善于利用大數據分析輿情的發展規律和網民的情緒傾向。

（二）完善大數據與互聯網法律法規，依法治理

對網絡輿情的治理離不開法律法規的支撐，要運用法律來規范網絡行為和語言，保證網絡空間的秩序穩定。網絡世界是依法治國的重要組成部分，世界上不存在“法外之地”。就算是在網絡這個虛擬世界當中，人們也應該嚴格遵守相關規則，受到法律法規的嚴格束縛。在保證自身權利的同時也不應當擅自損壞他人利益，做出言語誹謗等行為。近年來，我國為了維護網絡環境的和諧與穩定、打擊網絡謠言，出臺了多部法律法規。如《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》《互聯網信息服務管理辦法》（2000年9月25日國務院令第292號公布，2011年1月8日修訂施行）等，但不可忽視的是，在當前我國網絡輿情的管理實踐中，仍然會出現“九龍治水”等問題，或是出現問題發生后相互推卸責任等邊緣事務問題。因此，在法律層面制定一部關于網絡輿情的統領性規章制度，明確部門職責和行為規范，形成統一的管理標準是當前的主要工作。同時，我國也應當順應大數據時代的特點，制定相關法律法規，構建大數據相關的基本法律體系，填補我國在大數據治理輿情方面的空白。

（三）加強輿情數據共享機制建議

我國政府在網絡信息或是輿情危機的治理中大多采取一種自上而下的管理方式，這類自上而下的管理方式在保證政府對輿論走向有絕對控制權的同時忽視了民眾的作用。因此，很可能會導致行政效率低下，引發民眾的抗議。全媒體時代，隨著大數據的快速發展，政府應當注意大數據資源的共享。在大數據技術快速發展的今天，政府應當積極利用大數據將大量分散的信息卻有一定價值的相關信息整合起來加以利用，使其發揮巨大的價值，加快信息在各部門之間的共享速度，避免出現“信息孤島”的情況。除此之外，地方政府應該加快數據立法的進度，規定數據開放的力度與范圍，加強數據在世紀決策中的應用。2015年國務院辦公廳出臺的《關于運用大數據加強對市場共享主體服務和監管的若干意見》中提到，要進一步推進政府和社會信息資源開放共享，確保制定的各項法規標準在實際中的應用。只有如此才能盡可能地加大信息資源的共享力度，從而提高政府治理的效率與能力。