自貿(mào)區(qū)公共事務(wù)治理能力提升
——以中國(guó)(廣西)自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)為例

廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 黃文韜

一、引言

設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)”)是我國(guó)的重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)于推動(dòng)邊疆民族地區(qū)的管理和經(jīng)濟(jì)模式的改善具有顯著作用。2019年8月30日，中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南寧片區(qū)揭牌成立，南寧積極引進(jìn)其他自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，制定符合南寧首府特性的經(jīng)濟(jì)金融政策、文化產(chǎn)業(yè)政策等，支持南寧作為廣西首善之區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升自貿(mào)區(qū)公共事務(wù)治理能力，更好地承接中央政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是本文討論的關(guān)鍵。本文針對(duì)廣西自貿(mào)區(qū)建設(shè)區(qū)內(nèi)外環(huán)境，廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公共事務(wù)治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公共事務(wù)治理能力的提升，提出觀點(diǎn)及建議。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外“雙循環(huán)”發(fā)展格局要求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)更高一級(jí)的公共組織任務(wù)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的使命更加重要。從“治理”理論的提出至今已過(guò)了較長(zhǎng)一段時(shí)間，政府作為各個(gè)國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，實(shí)踐中的行為模式或觀念上的范式已逐步從“行政”邁向更具有生命力的“治理”。治理理論的發(fā)展體現(xiàn)在這一范式轉(zhuǎn)變過(guò)程中[1]。治理強(qiáng)調(diào)規(guī)則從誕生到實(shí)施的過(guò)程，主張用治理代替統(tǒng)治，是由于無(wú)論是在西方國(guó)家或是我國(guó)，在資源配置的過(guò)程中政府和市場(chǎng)是兩個(gè)客觀共存的主體，政府的失效和市場(chǎng)的失敗往往是共同存在的[2]。因此，廣西自貿(mào)區(qū)的發(fā)展過(guò)程僅僅是國(guó)家治理方式變動(dòng)在廣西的具體體現(xiàn)。我國(guó)的實(shí)際情況是由于第三方組織、中介組織等社會(huì)力量的弱勢(shì)，政府與社會(huì)之間的關(guān)系常常由政府主導(dǎo)，政府作為強(qiáng)勢(shì)力量有利于政策之水從高位流向低位之時(shí)不喪失其政治能量的“政策勢(shì)能”[3]。在普遍的話語(yǔ)體系中，政社關(guān)系往往指政府與社會(huì)的關(guān)系，即行政部門(mén)與社會(huì)的關(guān)系，而法團(tuán)主義則強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)權(quán)力的相互賦予，政社關(guān)系的預(yù)設(shè)基礎(chǔ)差異導(dǎo)致社會(huì)功能發(fā)展即功用的差異[4]。

二、廣西自貿(mào)區(qū)的建設(shè)背景

中國(guó)設(shè)立自貿(mào)區(qū)新的政策扶持除了需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，還需要加強(qiáng)各地協(xié)作，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中我們獲得了結(jié)對(duì)幫扶的寶貴經(jīng)驗(yàn)，基于此種經(jīng)驗(yàn)與理念，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)考慮將廣西政策優(yōu)勢(shì)以及新近海南的貿(mào)易優(yōu)勢(shì)結(jié)合，必能將北部灣與南海的區(qū)位優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步放大，惠及我國(guó)西南片區(qū)廣大居民[5]。

（一）廣西自貿(mào)區(qū)建設(shè)的內(nèi)部背景

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、全球各個(gè)區(qū)域間合作組織不斷增加的背景下，2002年11月，我國(guó)和東盟10國(guó)共同簽署了《中國(guó)與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》。近年來(lái)，東盟“10+1＞11”的發(fā)展理念在東盟的貿(mào)易伙伴之間得到進(jìn)一步印證，雖然疫情對(duì)世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易活動(dòng)造成了空前的消極影響，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略倡議的提出仍然為中國(guó)--東盟自貿(mào)區(qū)帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。廣西自貿(mào)區(qū)揭牌成立，為廣西全方位開(kāi)放注入巨大助力，是廣西對(duì)外開(kāi)放的里程碑事件，自貿(mào)區(qū)的成立也凸顯廣西的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，為廣西迎來(lái)更多更好的合作機(jī)遇打下了良好的制度基礎(chǔ)。

（二）廣西自貿(mào)區(qū)建設(shè)的外部背景

自2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)得到國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立后，自貿(mào)區(qū)以自身內(nèi)涵低關(guān)稅、便利化的特點(diǎn)，短短幾年間在我國(guó)內(nèi)百花齊放，廣東、遼寧、浙江等省份先后設(shè)立了21個(gè)自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)提高了當(dāng)?shù)刎浳锪魍ㄋ俾剩玫丶せ盍水?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。廣西擁有國(guó)內(nèi)最豐富的熱帶水果資源，是溝通祖國(guó)大西南與粵港澳大灣區(qū)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在改革開(kāi)放后，經(jīng)過(guò)數(shù)十載寒暑，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)大地不斷發(fā)展，給人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求帶來(lái)了強(qiáng)大助力。為支持廣西經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，2019年8月2日《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意新設(shè)6個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》發(fā)布，同意設(shè)立中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

三、廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)當(dāng)前的公共事務(wù)治理

廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)目前的公共事務(wù)治理主體包括傳統(tǒng)狹義政府及基于民族部門(mén)同意而設(shè)立的其他非政府公共組織。廣西南寧由于地處邊疆民族地區(qū)，存在邊疆民族地區(qū)所共有的經(jīng)濟(jì)落后、治理水平低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等特點(diǎn)。2019年12月23日，自治區(qū)人民政府對(duì)外發(fā)布了《促進(jìn)中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的支持政策》（桂政發(fā)〔2019〕53號(hào)），文件以其深厚的政策含金量有力地促進(jìn)了自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。為促進(jìn)自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)更好、更快地發(fā)展，2020年南寧市營(yíng)商環(huán)境經(jīng)過(guò)多方測(cè)評(píng)達(dá)到較高考核標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)高新技術(shù)人才落戶給予了較大的政策支持。當(dāng)前南寧片區(qū)內(nèi)設(shè)有黨政辦公室、財(cái)政局、自然資源局、建設(shè)局、發(fā)展改革和投資促進(jìn)局、生態(tài)環(huán)境局、協(xié)調(diào)指導(dǎo)局、制度創(chuàng)新局，在具體公共事務(wù)運(yùn)行過(guò)程中主要由五象新區(qū)管委會(huì)與南寧片區(qū)管理委員會(huì)共同承擔(dān)主體責(zé)任，由綜合服務(wù)大廳作為政務(wù)與群眾對(duì)接的主要窗口，窗口的合法、自愿、無(wú)償、誠(chéng)信服務(wù)原則都體現(xiàn)著自貿(mào)區(qū)當(dāng)前政務(wù)服務(wù)“以人民為中心”的追求合法性內(nèi)核的重要服務(wù)理念。

四、廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)當(dāng)前公共事務(wù)治理中存在的問(wèn)題

（一）廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)治理模式上的政府中心主義

從南寧片區(qū)當(dāng)前的治理主體可以看出，南寧市政府是南寧片區(qū)治理的最重要的主體，是唯一的權(quán)力中心，南寧市政府主持的各項(xiàng)活動(dòng)都給南寧片區(qū)的發(fā)展帶來(lái)重要乃至唯一性的影響。政府中心主義的治理模式往往形成用政府行事邏輯解決社會(huì)層面問(wèn)題的路徑依賴，這讓本應(yīng)解決于社會(huì)邏輯范疇的社會(huì)問(wèn)題被動(dòng)地由政府解決，這種“以另一問(wèn)題的邏輯解決其他問(wèn)題的方式”往往不但不能解決問(wèn)題，還會(huì)激化矛盾。政府既然是問(wèn)題的解決者，那么政府自然成為主要責(zé)任人。政府中心的治理過(guò)程降低了群眾對(duì)于政治參與過(guò)程的內(nèi)生積極性，不利于社會(huì)運(yùn)行范疇的自我成熟與社會(huì)公共事務(wù)的自治化發(fā)展。

（二）廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)社會(huì)自治組織較少且能力不足

南寧片區(qū)當(dāng)前的社會(huì)自治組織主要有商會(huì)、婦聯(lián)、運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)等，但是這些自治組織的設(shè)立、運(yùn)行乃至終結(jié)完全依靠區(qū)域內(nèi)政府民政部門(mén)審批。從南寧片區(qū)當(dāng)前的公共事務(wù)治理模式可以看出，目前南寧市社會(huì)組織發(fā)展較晚且不成熟，行政化傾向明顯。南寧片區(qū)的社會(huì)組織誕生過(guò)程與我國(guó)其他地區(qū)社會(huì)組織的誕生過(guò)程一樣，而社會(huì)組織也不可能完全自治，需要各級(jí)主管單位與民政部門(mén)共同管理。在此制度下，社會(huì)組織即便能夠通過(guò)自身努力獲取在群眾中的抽象合法地位，也必須通過(guò)官方組織的正式文件與法規(guī)方能獲得形式上合法的地位。通過(guò)此種方式建立與維持的組織必然不能保持百分之百的自治，而組織的獨(dú)立自主對(duì)于組織為組織成員提供物質(zhì)供給與精神支持必不可少，若組織成員所得到的供給并不來(lái)自自治組織本身，那組織成員便會(huì)自發(fā)地尋求供給源頭--政府。

（三）廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公民參度不高精神不強(qiáng)

民主是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要組成部分，南寧市有關(guān)民主的公民教育不斷加強(qiáng)豐富。南寧片區(qū)公民的政治參與意識(shí)隨著法制社會(huì)的不斷成熟而不斷增強(qiáng)。同時(shí)客觀的事實(shí)也體現(xiàn)出自貿(mào)區(qū)內(nèi)公民政治參與的總體水平還很低，南寧電視臺(tái)在近幾年創(chuàng)辦了一欄電視問(wèn)政節(jié)目，其出發(fā)點(diǎn)一是切實(shí)解決南寧市民日常生活中遇到的問(wèn)題，二是對(duì)政府為解決民生問(wèn)題作的努力進(jìn)行必要的宣傳，但是對(duì)于電視問(wèn)政這一欄目，南寧市民反映自己并不太關(guān)心，并且問(wèn)政過(guò)程中需要許多必要的書(shū)面流程與手續(xù)，這讓問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)過(guò)程很直接，但是問(wèn)題的解決過(guò)程卻很曲折。片區(qū)內(nèi)群眾遇到公共問(wèn)題時(shí)往往是不反饋，遇到公共政策對(duì)于自己的私人利益造成損害時(shí)，便會(huì)過(guò)度反饋。這是因?yàn)樗麄內(nèi)鄙僬螀⑴c的習(xí)慣，過(guò)度反饋則是由于對(duì)公正的理解存在自我主義與非理性化的傾向。

五、廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)公共事務(wù)治理能力的提升

政府治理能力是指政府轉(zhuǎn)變政府職責(zé)和能力、治理方式的能力，要提升政府治理能力，使社會(huì)公眾集體參與社會(huì)公共事務(wù)的管理是最優(yōu)選擇，通過(guò)社會(huì)公眾獻(xiàn)言獻(xiàn)策，對(duì)治理方式、治理習(xí)慣作出總結(jié)與修整，以提高片區(qū)內(nèi)政社組織間的運(yùn)行狀態(tài)。政府是當(dāng)代國(guó)家的核心力量，政府治理能力現(xiàn)代化水平體現(xiàn)著國(guó)家的綜合國(guó)力，政府需要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境矛盾的不斷轉(zhuǎn)化找到解決政社問(wèn)題的具體手段，以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的內(nèi)外部世界，在疫情、災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等障礙籠罩下提升自身能力[6]。

（一）政治上的相互認(rèn)同提升公民參與度

政府治理能力依托于公共事務(wù)的多維度協(xié)調(diào)治理。公共事務(wù)的多維度協(xié)調(diào)治理是基于多主體的治理，主體間治理的協(xié)調(diào)與否和主體間的信任程度相關(guān)。換言之，治理主體間政治認(rèn)同愈加深入，則治理協(xié)調(diào)過(guò)程開(kāi)展便更加深入。政治認(rèn)同的深度是協(xié)同組織凝聚力的衡量尺度，制度或組織樹(shù)立了政治認(rèn)同，可以幫助制度或組織影響范圍內(nèi)的公民或成員樹(shù)立共同政治信仰，有利于形成公共組織在成員心目中的合法性，從而提高公共行為在運(yùn)行中所收獲的個(gè)體支持。在南寧片區(qū)目前政社間必然存在政治認(rèn)同，我國(guó)政府秉持的為人民服務(wù)的宗旨必然有利于抽象合法性的形成與發(fā)展。然而，認(rèn)同水平并不僅僅與被信任主體自身有關(guān)，還與作為政府信任主體的社會(huì)有關(guān)。社會(huì)組織的設(shè)立必然需要民政單位的支持，社會(huì)組織對(duì)于政府的依附程度較大，公民與政府間的互動(dòng)水平較淺、互動(dòng)頻率較低。為解決此類(lèi)問(wèn)題，政府要自覺(jué)釋放社會(huì)成長(zhǎng)的空間，推動(dòng)社會(huì)組織運(yùn)行機(jī)制聯(lián)結(jié)，承認(rèn)其自治地位和功能，深入推進(jìn)政事分開(kāi)、政社分開(kāi)[7]。

（二）自貿(mào)區(qū)各管理部門(mén)利用現(xiàn)有組織構(gòu)建多層次的網(wǎng)絡(luò)狀治理組織體系

除了負(fù)責(zé)片區(qū)管轄的政府機(jī)關(guān)，可以由片區(qū)內(nèi)的核心企業(yè)牽頭成立片區(qū)委員會(huì)，作為片區(qū)內(nèi)的協(xié)商自治機(jī)構(gòu)，委員會(huì)由來(lái)自各個(gè)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)代表組成，其目的是讓各個(gè)企業(yè)有一個(gè)統(tǒng)一的表達(dá)意愿的渠道，并且在委員會(huì)內(nèi)部，各個(gè)企業(yè)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短、互通有無(wú)，更快速地解決片區(qū)內(nèi)各個(gè)企業(yè)面臨的問(wèn)題。同時(shí)，委員會(huì)也可根據(jù)需要，承擔(dān)片區(qū)內(nèi)部分公共設(shè)施以及公共服務(wù)職責(zé)。

另外，委員會(huì)還可以充當(dāng)維護(hù)會(huì)員單位利益的角色，這類(lèi)委員會(huì)可根據(jù)自身情況定期召開(kāi)會(huì)議，其職能除了推動(dòng)片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還包括協(xié)調(diào)成員之間的利益以及提高各個(gè)成員的合作層次。除此之外，政府由專人專管聽(tīng)取委員會(huì)各個(gè)成員的意見(jiàn)，盡早解決會(huì)員單位所面臨的問(wèn)題，同時(shí)在片區(qū)規(guī)劃時(shí)協(xié)調(diào)各方利益，避免出現(xiàn)規(guī)劃不合理、協(xié)調(diào)不到位導(dǎo)致的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

（三）政府主導(dǎo)下的公共事務(wù)治理的場(chǎng)域構(gòu)建

公共事務(wù)治理能力的提升是針對(duì)公共事務(wù)治理主體所提的要求。公共事務(wù)治理共同體的構(gòu)建與運(yùn)行必須通過(guò)主體內(nèi)的公民意見(jiàn)表達(dá)與協(xié)商。公民表達(dá)意見(jiàn)并參與協(xié)商公共事務(wù)空間即治理場(chǎng)域，公共領(lǐng)域是公共事務(wù)治理主體的重要成長(zhǎng)空間。在漢娜·阿倫特看來(lái)，公共領(lǐng)域是指作為行動(dòng)實(shí)現(xiàn)的場(chǎng)所，是人們平等對(duì)話、參與行動(dòng)的政治空間[8]。當(dāng)前，首先需要加強(qiáng)建設(shè)的公共領(lǐng)域就是片區(qū)內(nèi)公民活動(dòng)的最小單位--居民社區(qū)和民意高效表達(dá)所依托的網(wǎng)絡(luò)空間。首先，加強(qiáng)社區(qū)自治意識(shí)建設(shè)。對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行自治意識(shí)教育，是基層民主進(jìn)步的重要途徑。社區(qū)共治與組織協(xié)調(diào)是南寧自貿(mào)區(qū)公共事務(wù)治理的一大內(nèi)核。社區(qū)共治水平的提升與組織協(xié)調(diào)功能的提高可以增強(qiáng)社區(qū)公共領(lǐng)域的作用。具體來(lái)說(shuō)，一是進(jìn)一步推動(dòng)片區(qū)內(nèi)社區(qū)自治水平，增強(qiáng)社區(qū)居民公共事務(wù)參與意愿，條件好的社區(qū)可拿出部分經(jīng)費(fèi)設(shè)置活躍獎(jiǎng)項(xiàng)或獎(jiǎng)品。二是明確社區(qū)自身定位，通過(guò)社會(huì)活動(dòng)的參與及與多組織間聯(lián)系發(fā)揮社區(qū)影響力，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)整體治理能力的提升，實(shí)現(xiàn)社群居民在領(lǐng)域內(nèi)部成熟。南寧片區(qū)內(nèi)的居民由于與行政部門(mén)空間上的距離較為接近，擁有較高的參政便利度，推進(jìn)片區(qū)內(nèi)社區(qū)居民組織社區(qū)公共行動(dòng)、營(yíng)造社區(qū)的生活共同體有利于提高片區(qū)自治水平。三是片區(qū)委員會(huì)應(yīng)聯(lián)系自貿(mào)區(qū)片區(qū)內(nèi)商會(huì)、工會(huì)、居委會(huì)等社區(qū)自治組織，了解其內(nèi)部治理與外部溝通協(xié)調(diào)過(guò)程中的困難，通過(guò)解決這些困難提升社區(qū)內(nèi)部組織運(yùn)行的協(xié)調(diào)水平，在基本運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)過(guò)程實(shí)現(xiàn)較高提升后進(jìn)行自治水平培育，通過(guò)政務(wù)微信、微博在政社間塑造一種民主協(xié)商的即時(shí)對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)公共事務(wù)治理有效、公共事務(wù)治理水平提升。四是強(qiáng)化社區(qū)自治文化建設(shè)，從而培育公民精神和公民資格。加強(qiáng)治理共同體網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)，規(guī)范治理共同體的虛擬空間。

網(wǎng)絡(luò)政治參與為片區(qū)內(nèi)外民主政治建設(shè)和社會(huì)公共事務(wù)治理提供了多主體參與的公共事務(wù)治理空間。首先，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間倫理道德的重要性，即在網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)意見(jiàn)的過(guò)程中，不可脫離與違背現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的基本認(rèn)知與倫理，鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)表達(dá)過(guò)程中的表達(dá)主體相互溝通。網(wǎng)絡(luò)空間是現(xiàn)實(shí)生活空間的延伸，違背倫理道德的不當(dāng)言論與違法的言論不僅不利于公共事務(wù)治理能力的提升，還會(huì)破壞公民意見(jiàn)表達(dá)渠道的氣氛。其次，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直播對(duì)南寧當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)品進(jìn)行宣傳，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品種養(yǎng)殖戶的收入，從而加強(qiáng)治理主體的合法性。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的良性互動(dòng)。概言之，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)對(duì)于南寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)中公共事務(wù)治理能力的提升具有積極意義。