溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革現狀及對策研究

鄭莽，王彬彬，孫克文

1.溫州市環(huán)境科技有限公司；2.溫州市甌海區(qū)環(huán)境監(jiān)測站；3.溫州市生態(tài)環(huán)境促進中心

一、生態(tài)環(huán)境損害制度在我市的落實情況

（一）組織制度保障基本建立

一是明確工作要求。2019年4月23日，市兩辦印發(fā)實施《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》，并成立分管副市長為組長，市法院、市檢察院、市司法局、市生態(tài)環(huán)境局、市自規(guī)局、市水利局、市農業(yè)農村、市綜合行政執(zhí)法局等9個市級相關單位負責人為成員的工作領導小組，領導小組辦公室設在溫州市生態(tài)環(huán)境局，明確部門各自職責分工。我市各縣（市、區(qū)）也均成立相應領導小組，制定相應實施方案。二是規(guī)范工作機制。建立目標更明確、責任更清楚、程序更規(guī)范的工作機制。2021年11月，印發(fā)實施《溫州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理工作流程及責任分工（試行）》，市生態(tài)環(huán)境局聯合8部門印發(fā)《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理指南（試行）》，編印我市生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范文本。三是凝聚廣泛共識。市政協委員為加強溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償工作積極發(fā)聲，溫州市人大十一屆五次會議提交相關提案一件。2021年7月，我市召開全市生態(tài)環(huán)境損害賠償工作專題會議，分析通報全市賠償改革情況，部署今后改革工作的重點。市生態(tài)環(huán)境局聯合市法院、市檢察院推動建立生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察機關公益訴訟銜接機制，開展賠償協議的司法確認工作。積極推動設立環(huán)境資源專門審判機構，溫州中院環(huán)境資源審判庭于2021年12月正式成立，對溫州地區(qū)環(huán)境資源案件實行集中審判、歸口管理，統籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度深入實施。

（二）技術支撐能力得到提升

我市通過政策引導，引導具備良好條件的機構加強生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定專業(yè)隊伍建設。一是加強專家隊伍建設。市生態(tài)環(huán)境局組建了溫州市生態(tài)環(huán)境技術服務專家?guī)?，專家?guī)斓姆秶w了生態(tài)環(huán)境領域多項專業(yè)，為生態(tài)環(huán)境損害賠償的啟動調查、鑒定評估、賠償磋商、環(huán)境修復等工作提供了重要技術力量。二是加強本土鑒定能力。進一步加大對本土各科研院所的支持，邀請人員參加省、部組織的各類賠償工作培訓，邀請專家參與各類案件研討，編印《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革操作手冊》，提升本土機構鑒定評估能力，目前溫州市工業(yè)科學研究院成為浙江省5家具備生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定資質的機構之一，全市擁有司法鑒定資質的專家8人，為我市生態(tài)環(huán)境損害賠償改革的推進儲備一定的科研力量。三是加強考核促進落實。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作納入生態(tài)文明體制改革考績及美麗溫州建設考核內容，進一步明確各部門工作職責、壓緊壓實各地守土有責。

（三）賠償案例實踐落地見效

截至2021年底，我市生態(tài)環(huán)境損害賠償共辦結案例25件，賠償金總額 415.69萬元。其中，賠償金額大于50萬元的案件2件；案件類型涵蓋地表水、大氣、固廢環(huán)境污染以及捕獵動物、非法占地等，一是做深案源排查。自2019年改革實施以來，我市持續(xù)開展案源排查，全面梳理挖掘近3年市生態(tài)環(huán)境系統損害賠償案件線索，重點針對央督、省督、刑事犯罪、行政執(zhí)法、媒體曝光、環(huán)境公益訴訟等領域涉及的有關案件開展動態(tài)排查，建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償案源庫，結合“污染企業(yè)智能監(jiān)管平臺”建設，開設生態(tài)環(huán)境損害賠償案件信息系統模塊，推進賠償案件辦理的信息化管理。二是做好提質增速。2021年全市啟動15例案件，其中已辦結12例案件，磋商中的3例案件，賠償金額共168.4萬元，其中1例賠償金額達111.2萬元，與2020年相比實現了案件數量和賠償金額的雙增長，全市所有縣（市、區(qū)）實現案件全覆蓋。辦結的案例中快速鑒定模式占總數比例達66.7%，賠償義務人以修復方式承擔責任的案例為3件，兩項指標與2020年相比實現增長，全省名次提升顯著。

（四）特色亮點頻出精彩紛呈

以我市改革實施方案為基礎，以案件辦理指南為依托，溫州積極推行一案雙查、快速鑒定評估、替代修復、履約保證金先行支付等方面的有益探索，涌現出一批典型案例和特色案例。溫州德源膠業(yè)有限公司私設暗管偷排廢水案，2019年5月該公司被立案處罰，基于違法排污對生態(tài)環(huán)境造成破壞的因素，給予頂格處罰100萬元。2020年12月，在確認賠償金額收繳不足的情況下，開展行政處罰后地追賠工作，采取以替代修復的方式履責，該案在行政執(zhí)法與損害賠償的銜接機制上做了積極嘗試，為我市此類案件的首例。此外，文成縣非法捕獵珍貴、瀕危野生動物生態(tài)環(huán)境損害賠償案，組織開展增殖放流生態(tài)修復活動，及時修復被破壞的生態(tài)環(huán)境，有力促進了生物多樣性保護多部門聯動合作；鹿城的溫州市亞炯沙石有限公司超標排放水污染物案，是溫州首例生態(tài)損害賠償協議司法確認案件，具備了強制執(zhí)行力；平陽趙世坦非法傾倒污泥案，采用履約保證金方式，為生態(tài)修復責任的落實提供了有效保障。

二、推進過程中存在的問題

（一）國家層面存在的制度困境

1.損害索賠范圍界定模糊

我國現行的法律、法規(guī)及制度雖一定程度上體現了生態(tài)環(huán)保的理念和原則，但不管是從生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估或是生態(tài)環(huán)境損害賠償維權實踐來說，有關的法律法規(guī)依舊不健全?！陡母锓桨浮分忻鞔_的賠償情形相對原則籠統，對作為兜底的“發(fā)生較大及以上突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件”“生態(tài)環(huán)境嚴重損害”等判斷情形缺乏可操作、可量化的標準，生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一種新興的索賠方式，對有關工作人員判斷能力提出了一定要求，太過模糊的規(guī)定不容易作出清晰的判斷，導致實踐操作性差、無法繼續(xù)深入等問題。

2.賠償資金管理配套制度不夠

全國環(huán)境損害賠償案件往往會涉及高額的賠償金，目前國家層面上的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理使用、性質界定和績效監(jiān)督方面沒有相關的配套制度以及法規(guī)法律，《改革方案》中規(guī)定：“賠償金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入預算管理?！钡陀^上存在管理程序復雜、不便操作等問題，難以專款專用，且此類資金分散于各地，難以集中使用。賠償金如果不妥善管理，生態(tài)環(huán)境損害賠償這項制度的社會公信力則易受損。

3.鑒定評估體系不夠成熟

目前我國環(huán)境損害鑒定評估體系于今年起步建設，還未形成一套成熟的環(huán)境損害鑒定評估系統，從技術規(guī)范層面看，沒有形成規(guī)范的程序與技術體系。主要表現為一是損害鑒定評估能力嚴重不足，具備資質的環(huán)境損害司法鑒定機構不多，專業(yè)鑒定隊伍建設緩慢，目前浙江省僅有5家，與近年快速增長的需求存在一定差距。二是缺乏規(guī)范又有可操作性的環(huán)境損害鑒定評估方法與標準，在實際評估過程中不能對生態(tài)環(huán)境損害因果關系的判定和損害量化計算提供較好的支持。三是損害鑒定評估普遍存在周期太冗長、費用倒置等問題。生態(tài)環(huán)境損害鑒定是否及時，某種程度上直接關系到磋商能否成功，在實踐中存在鑒定費用高于賠償費用的倒置現象，直接影響賠償義務人的磋商意愿。

（二）我市落實過程中存在的不足

1.實施案例不充分不平衡

自溫州市改革實施方案印發(fā)以來，全市案例數量偏少，案例金額普遍較小，除1例111.2萬元之外，其余案例全市平均金額為5.2萬元，制度實施的震懾力和影響力不強。已辦理的案例主要集中在生態(tài)環(huán)境污染領域，林業(yè)、水利、資源破壞類等領域案例啟動比例相對較低，案例來源不均衡。2021年辦結的案例中平陽縣4件，文成縣2件，鹿城區(qū)、龍灣區(qū)、甌海區(qū)、洞頭區(qū)、蒼南縣和龍港市各1件，樂清市、瑞安市、永嘉縣、泰順縣以及三個功能區(qū)2021年無新增完成案例。

2.生態(tài)環(huán)境修復效果有限

生態(tài)環(huán)境損害賠償工作是以人民為中心，以實現生態(tài)環(huán)境修復效果為依歸，通過修復受損的生態(tài)環(huán)境，及時修復和保護生態(tài)環(huán)境，可以增加人民群眾實實在在的幸福感。實際部分辦理案例以金錢賠償了事，由于生態(tài)環(huán)境損害修復普遍存在修復時間長、專業(yè)性強等特點，相關部門囿于精力、專業(yè)限制等，在生態(tài)環(huán)境修復過程中參與度低。

3.環(huán)境民事、刑事和行政責任三者間銜接不順暢

雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償處于最優(yōu)級別，但實踐中不少案件在啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠程序之前已經完成行政處罰或者刑事處罰，導致部分企業(yè)不愿再度承擔民事賠償。在生態(tài)環(huán)境損害案例的辦理中，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門與公安機關、檢察機關、法院之間銜接機制仍待完善，溝通渠道還不夠暢通。

三、對策建議

（一）加快推進建立“一案雙查”機制

生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境違法“一案雙查”,對行政處罰案件排查梳理和生態(tài)環(huán)境損害調查評估及早介入,是擴大線索來源，推進涉及生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境違法案件“盡早啟動調查、及時固定證據、順利開展辦理”的最有效的辦法之一。“一案雙查”工作中，執(zhí)法隊主要牽頭對省里下發(fā)的案件線索做好情況核查，對執(zhí)法檢查和日常巡查過程中，同步對案件是否存在環(huán)境損害賠償做初步判斷，對涉嫌生態(tài)環(huán)境損害的及時做好相關證據收集與固定。法制科或生態(tài)科主要牽頭對執(zhí)法隊移交的案源線索及時進行綜合研判，開展調查評估，進行磋商索賠，實施損害修復，建立“一案雙查”工作臺賬，根據要求做好信息公開。

（二）建立健全協同配合機制

建立定期會商機制，生態(tài)環(huán)境部門牽頭同法院、檢察院等司法部門定期召開聯席會議，通報案件辦理情況，協商解決工作中的問題，研討重大疑難案件和專業(yè)技術性問題。建立線索移送機制，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察機關公益訴訟的銜接。建立辦案協作機制，生態(tài)環(huán)境部門發(fā)揮調查取證、污染物檢測等專業(yè)上的優(yōu)勢，檢察機關在提供法律適用、取證方向等業(yè)務上提供支撐，密切配合。

（三）落實鑒定經費保障

建議財政部門增加部門預算，安排生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作經費，解決部分需要前期墊付環(huán)境損害調查、鑒定評估費用的案件的經費。司法部門指導鑒定機構對難以支付費用的單位提供免費司法援助，與相關鑒定機構聯合研究建立“先鑒定后收費”鑒定評估模式。

（四）創(chuàng)新賠償評估鑒定方法

建立健全市級生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構名錄和專家?guī)?，培養(yǎng)我市鑒定評估技術力量?？s短辦理周期，提高綜合研判能力，對于事實清楚、責任認定清晰、損失和費用明顯小于30萬元的案件，靈活運用快速鑒定評估等新方法，解決案件鑒定費用高、周期長的問題，減少社會成本，提高辦案效率。

（五）加強賠償資金管理

根據國內先行先試地區(qū)的經驗，通過設立生態(tài)環(huán)境損害賠償專項基金等模式，既可用于追償工作中鑒定評估、應急處置等費用的支付，又可集中資金統一修復，實現賠償資金規(guī)范管理、強化使用功能。例如可以借鑒紹興市建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償金專用賬戶的做法，資金來源除賠償義務人繳納的賠償金外，也接受社會各界自愿或公益的捐贈，在鑒定評估費用需要墊付或無法找到責任人的特殊情況下，可先行使用賬戶資金予以鑒定修復，及時救濟環(huán)境損害。

（六）靈活掌握損害修復方式

在具體修復實施過程中，以有資質的鑒定評估機構出具的鑒定評估報告、修復方案為基礎修復機制，建立以賠償義務人自行修復或者委托第三方機構修復相結合的靈活修復機制。除以賠償金方式承擔損害賠償責任外，探索建立“修復項目庫”，形成司法修復、替代修復和異地修復等更靈活的修復方式。索賠部門強化對修復進程的監(jiān)督，邀請群眾、基層組織等參與，確保修復效果。