鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的基層實踐與優(yōu)化路徑*

中共衢州市委黨校 張冬潔

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內(nèi)容之一。2019年6月中共中央國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各地在積極探索一套完整的積極有效的以黨建統(tǒng)領鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機制。網(wǎng)格化治理模式作為一種社會治理創(chuàng)新模式，越來越受到基層的青睞。

網(wǎng)格化治理，是以信息技術為支撐，以整體性治理、網(wǎng)格化管理、無縫隙服務為特征，以多元主體為治理主體，以效率和質(zhì)量并舉的一種治理模式。該模式最早提出和應用是城市社區(qū)管理和治理。

網(wǎng)格運用在管理上是指對行政區(qū)域進行網(wǎng)格劃分。網(wǎng)格化管理發(fā)軔于北京東城區(qū)的以萬米為單元進行行政區(qū)域責任劃分，通過對城市社區(qū)工作格局的調(diào)整，資源的整合，達到了城市管理的精細化、責任化、科學化和高效化的目的。網(wǎng)格化管理迅速得到了國家以及基層政府的重視，在城市社區(qū)中的運用越來越廣泛。特別是2013年，黨的十八屆三中全會，將“以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”寫入了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》這一種重要文獻。網(wǎng)格化管理以制度建設被固定下來，并在城市社區(qū)中被推廣。具有典型意義的有北京的“萬米單元網(wǎng)格城市管理模式”、上海的“五位一體”治理模式、南京的“城鄉(xiāng)一體”模式，以及浙江舟山的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”模式等等。

學界從公共管理和社會治理的角度對網(wǎng)格化管理的不同模式、結(jié)構、機制進行了深入研究。認為網(wǎng)格化管理存在行政化傾向明顯、社會組織和社會個體參與積極性不高、公共服務供給不足、長效機制難以形成等問題。為了破解這些問題，網(wǎng)格化治理揚棄了網(wǎng)格化治理的不足，吸納了整體性治理與無縫隙服務、公共治理理論的現(xiàn)代化治理理念，以信息化、多元化、民主化、法治化為特點提升治理效率和治理質(zhì)量。

網(wǎng)格化治理自2004年應用以來，對城市社區(qū)管理和治理起到了積極有效的作用。它利用信息化技術，整合了治理資源、優(yōu)化了治理體系和治理結(jié)構，促進了社會精細化與精準化治理。與傳統(tǒng)的治理方式相比較，網(wǎng)格化治理具有人性化、數(shù)字化、動態(tài)化等特點。

人性化服務革新了鄉(xiāng)村治理理念。網(wǎng)格化治理是一種以人的需求為導向，構建“橫向到邊，縱向到底”的精準化、高效化網(wǎng)絡化治理模式。其核心要義就是為治理對象提供最精準、最優(yōu)質(zhì)的服務。鄉(xiāng)村治理說到底就是做人的工作。不管是從權力秩序重構的角度還是從基層黨組織建設的干群角度來看，當前，鄉(xiāng)村治理最重要的就是喚醒鄉(xiāng)村群眾對鄉(xiāng)村振興的價值認同與行動自覺。

數(shù)字化治理為鄉(xiāng)村治理帶來了技術變革。網(wǎng)格化治理以現(xiàn)代信息科技為支撐，運用先進的信息科技，將人、物、事進行了高效的互動連接，打破了時空界限。特別是在浙江，隨著“最多跑一次”改革向鄉(xiāng)村延伸，強有力的數(shù)據(jù)驅(qū)動為網(wǎng)格化治理提供了強有力的技術支撐。平臺建設方面，“四個平臺”“雪亮工程”等綜治平臺將接入；社會組織方面，農(nóng)信聯(lián)社豐收小站、村郵站、村淘店等社會性便民服務組織將不斷地引入；服務主體方面，志愿者服務、義工服務等公益服務群體將不斷被納入；隊伍建設方面，網(wǎng)格員、村務員將充分地融入。數(shù)字化治理為鄉(xiāng)村治理注入了新的活力，提供了新的路徑。

動態(tài)化治理促成鄉(xiāng)村治理機制的優(yōu)化。動態(tài)治理是網(wǎng)格化治理的顯著特征。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理往往是以運動式的治理模式限時限區(qū)域完成既定的治理目標任務。難以形成長效化的治理效果與治理機制。網(wǎng)格化治理將縣、鄉(xiāng)、村進行了責任捆綁，以制度化的形式建立了縣、鄉(xiāng)、村的運行體系與運行機制。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化機構改革的落地，為鄉(xiāng)村治理納入社會發(fā)展總體規(guī)劃提供了體制保障。

二、鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的基層實踐與效能分析

（一）鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的實施動因：鄉(xiāng)村治理資源的碎片化

“鄉(xiāng)政村治”是我國鄉(xiāng)村治理一個明顯的體制特征。“鄉(xiāng)政”強調(diào)政府對鄉(xiāng)村治理的行政職能，“村治”強調(diào)村級組織對鄉(xiāng)村事務的自我管理。在制度設計上，“鄉(xiāng)政”與“村治”是辯證統(tǒng)一的，“鄉(xiāng)政”為“村治”提供了制度安排與保障。“村治”為“鄉(xiāng)政”提供了治理的基礎，兩者相輔相成有機統(tǒng)一共同促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展。但是在現(xiàn)實層面，經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以科層制的模式管理鄉(xiāng)村，而村民不自治的情況。這種不協(xié)調(diào)導致了鄉(xiāng)村治理資源條塊化問題突出。鄉(xiāng)村治理的政治資源、經(jīng)濟資源、社會資源、人才資源都有行政區(qū)塊化的傾向。鄉(xiāng)村治理主體意識覺醒碎片化。當前，隨著鄉(xiāng)村治理格局的變化，鄉(xiāng)村治理主體多元化是不爭的事實。農(nóng)村黨組織、村民委員會、村民代表大會、村民合作社、村民志愿組織、村商會等多元的主體共同參與鄉(xiāng)村的治理。多元主體參與下的鄉(xiāng)村治理由于缺乏強有力的主導主體，治理零散、無目的性現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村治理運行機制碎片化。多元治理主體下形成了組織內(nèi)部機制、組織與組織之間的協(xié)同機制，這些組織的治理機制在特定群體、特定事件中形成了良好的治理效應。但是，由于鄉(xiāng)村多元主體形成的工作機制之間沒有很好地形成合作機制，反而提高了治理成本、降低了治理效率、削弱了治理效果。

（二）鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的實現(xiàn)方式：黨建統(tǒng)領

為破解鄉(xiāng)村治理資源碎片化、治理機制缺失等問題，衢州市衢江區(qū)積極探索黨建統(tǒng)領鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理模式。衢州市衢江區(qū)共設基層黨（工）委35個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、辦事處）黨（工）委21個，機關企事業(yè)單位黨（工）委14個；設黨總支11個，黨支部667個。目前，有在冊黨員20560名，其中農(nóng)村黨員13527名，占65.8%。近年來，衢江區(qū)以黨建引領鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為目標，以“組團聯(lián)村、兩委聯(lián)格、黨員聯(lián)戶”為抓手，做實做深做細鄉(xiāng)村治理工作，逐步形成了黨建有力、治理有效、振興有質(zhì)的新局面。

衢江區(qū)構建鄉(xiāng)村振興黨建示范帶“9115”目標體系建設，即打造9條區(qū)級以上示范帶，每條示范帶都有1個特色黨建項目，都有1個改村提升項目，都有1個5億元以上的產(chǎn)業(yè)項目，以示范帶“串珠成鏈、連線擴面”，形成黨建示范的集群效應，加快實現(xiàn)“全領域建強、全區(qū)域提升”。在此目標體系下將“三聯(lián)工程”融入“雙全黨建”示范帶建設之中。建立“區(qū)級+部門+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的三級運行體系。形成 “1+5”政策體系（即1個總體實施意見，5個分領域的三年行動計劃），提出“4410”創(chuàng)建標準（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級“雙40”條的“底線”標準、“十個一”的示范高標準）。以體系化確保“三聯(lián)工程”成為黨建統(tǒng)領鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重要抓手。通過體系化的建設提升了“三聯(lián)工程”在黨建中的地位和作用。同時，衢江區(qū)構建了縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動治理機制，通過制定“黨建統(tǒng)領+基層治理”的實施方案等制度，形成了機制聯(lián)動、考核聯(lián)動、服務聯(lián)動的格局。

（三）鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理面臨的多重困境

以“組團聯(lián)村、兩委聯(lián)格、黨員聯(lián)戶”為模式的鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理體系，構建起了一個橫縱交織的治理網(wǎng)絡，整合治理資源，提升了治理的效能。但是，我們也看到，從城市社區(qū)治理延伸到鄉(xiāng)村治理的網(wǎng)格化治理模式也面臨一些問題。

理念上仍然停留在“管理”上，而非“治理”。鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理本質(zhì)上是為了盤活鄉(xiāng)村治理資源，激活社會活力。但是，在實際的運行中，仍然難以擺脫管理的思維，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅僅將網(wǎng)格化治理當成是完成上級督查任務的日常事項。在觀念上沒有從整體性治理或者為村民提供優(yōu)質(zhì)服務出發(fā)，特別是村級黨組織存在依賴思想。上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門布置的或者是要求的事項，以任務式的形式敷衍完成了事。沒有將上級的戰(zhàn)略部署和資源與自身優(yōu)勢進行結(jié)合，難以享受到基層治理改革的紅利。此外，網(wǎng)格一開始是用于“維穩(wěn)”，需要較長的時間才能將服務意識培育起來。

機制上的設計與實踐之間存在差距。網(wǎng)格化治理從縣級層面進行了統(tǒng)籌布局，但是在實踐過程中仍然存在形式主義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級層面對網(wǎng)格化治理存在冷熱不均的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在一方面是重視層面的問題，另一方面也反映出各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、聯(lián)系部門、聯(lián)系村之間三者溝通聯(lián)系、發(fā)揮作用的機制不到位。

網(wǎng)格與網(wǎng)格之間發(fā)展存在不平衡。網(wǎng)格化治理中的組團聯(lián)村由于上級強有力的行政權力保障，能夠比較有力、有序地推進。但是，“兩委兩格”“黨員聯(lián)戶”由于缺乏強有力的內(nèi)生動力，往往這兩個“聯(lián)”存在“聯(lián)”而不到位、“聯(lián)”而不實的情況。一方面是網(wǎng)格隊伍建設存在欠缺。當前不管是村兩委還是專職網(wǎng)格員或者兼職網(wǎng)格員都存在隊伍老年化，年輕人少的問題；另一方面，以黨建促進基層治理現(xiàn)代化是持久的人心工作，需要有長久的時間和耐心沉淀才能在關鍵時刻起到作用。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級黨組織是一個長久的考驗。

三、凸顯黨的領導、融合網(wǎng)格與聯(lián)動服務：鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的優(yōu)化路徑

網(wǎng)格化治理是推進鄉(xiāng)村治理有效的創(chuàng)新模式。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，需要進一步深化鄉(xiāng)村治理主體地位、治理機制優(yōu)化與治理制度保障等問題。

（一）凸顯黨的領導在鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理中的主導地位

加強黨的領導是鄉(xiāng)村治理的關鍵。當前，隨著鄉(xiāng)村結(jié)構的變化，需要強有力的組織聚合鄉(xiāng)村分散的資源，優(yōu)化治理機制，強化鄉(xiāng)村治理與公共服務能力建設。基層黨組織無疑是這一重任的承擔者與實施者。鄉(xiāng)村治理的目標必須以黨的“兩個一百年”奮斗目標為根本遵循，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興的五大振興目標開展工作。農(nóng)村黨組織是鄉(xiāng)村治理的組織力量，黨的十九大報告明確要求基層黨組織要“以提升組織力為重點、突出政治功能，使農(nóng)村基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。當前，隨著鄉(xiāng)村人口向城市的遷移，村級黨組織隊伍建設面臨新生力量不足的窘境。農(nóng)村黨組織領導基層治理的后勁不足問題需要引起高度重視。

黨的領導是“三治融合”的內(nèi)核，基層黨組織是“三治”體系的構建者。黨的十九大報告提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，共建共治共享的“三治”融合依靠的是堅強的基層黨組織。黨的領導體現(xiàn)在目標、方向，村民自治則是發(fā)揮主觀能動性，以主人翁的精神建設好物質(zhì)家園和精神家園；法治提供了治理的制度保證；德治傳承了我國鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化基因。因此，在網(wǎng)格化治理的過程中要避免新的割裂與割據(jù)，必須依靠農(nóng)村黨組織強有力的價值、文化和秩序的凝聚作用。

（二）融合治理資源優(yōu)化網(wǎng)格化治理機制

鄉(xiāng)村治理是一個動態(tài)的、日常的、長期的過程，網(wǎng)格化治理促成了鄉(xiāng)村治理資源從單純的鄉(xiāng)村資源向城鄉(xiāng)資源共同整合的過程。面對新的社會結(jié)構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化改革之后的后半篇文章需要繼續(xù)書寫。

第一，要對鄉(xiāng)村治理的外源性與內(nèi)生性資源進行梳理。鄉(xiāng)村治理的外源性資源包括政府政治、經(jīng)濟、制度資源的輸入，也包括社會組織對鄉(xiāng)村建設的投入等等。內(nèi)生性資源包括鄉(xiāng)村文化、村民合作社、新鄉(xiāng)賢等。外源性資源與內(nèi)生性資源的盤活與運用具有自身的特點與規(guī)律，需要加強農(nóng)村黨組織建設，以農(nóng)村黨組織為統(tǒng)領，充分發(fā)揮黨組織領導基層治理的職能；充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織在統(tǒng)領資源整合力方面的戰(zhàn)斗堡壘作用，整合一切有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的資源，發(fā)揮黨支部書記帶頭人的作用，理順黨的統(tǒng)領與村民自治之間的關系，達成最大共識，優(yōu)化配置治理資源。

第二，要理順橫向與縱向的治理機制。網(wǎng)格化治理編制了橫縱交錯的網(wǎng)絡體系，在行政區(qū)域或者空間區(qū)域上實現(xiàn)了精細化、精準化的布局與布點。但這僅僅是網(wǎng)格化治理的一個開端，要實現(xiàn)治理與服務的雙提升，在縱向機制上仍然需要打通科層思維，理順各個層級的權責關系。城鄉(xiāng)治理融合發(fā)展是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村條線分割治理，實現(xiàn)基層治理一體化格局的重要手段。應當著力貫通縣、鄉(xiāng)、村之間，縣級部門、鄉(xiāng)、村之間，鄉(xiāng)、村、鄉(xiāng)之間的條塊分割狀態(tài)，以整體性政府的概念，打通各個層級、各個條線的協(xié)同機制。在橫向上，要編制好組織網(wǎng)格機制。網(wǎng)格化治理模式在基層治理中發(fā)揮了重要的作用，特別是全科網(wǎng)格的建立對鄉(xiāng)村治理資源的整合與機制的融合提供了良好的載體。要突出基層黨組織的領導功能，在鄉(xiāng)村中樹立一致的治理價值觀，避免因為網(wǎng)格的劃分而形成新的網(wǎng)格鴻溝。

第三，要充分運用科技、信息的手段建立信息化協(xié)同機制。當前，隨著“最多跑一次”改革向鄉(xiāng)村的延伸，鄉(xiāng)村便民服務中心的建立，使得鄉(xiāng)村治理有載體、有方向、有手段。因此，針對鄉(xiāng)村治理的特點，充分利用網(wǎng)絡信息技術手段，建立簡單、方便、快捷的工作機制，從而實現(xiàn)組織貫通、人員流通、資源優(yōu)化的治理新局面。

（三）聯(lián)合服務網(wǎng)格提升治理效能

網(wǎng)格化治理的一個重要特征就是治理與服務的融合。從基層實踐案例來看，基層在運用網(wǎng)格化治理的過程中，往往會出現(xiàn)依葫蘆畫瓢，形象而神不像的尷尬局面。鄉(xiāng)村治理不同于城市社區(qū)治理的一個顯著特征是鄉(xiāng)村治理具有內(nèi)生的鄉(xiāng)村文化但沒有強有力的經(jīng)濟基礎與政治基礎。因此，要樹立發(fā)展是鄉(xiāng)村治理有效的基礎的理念，加快推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化、黨的建設全面發(fā)展。同時，要聯(lián)合黨建服務體系建設，推進城鄉(xiāng)服務均等化發(fā)展步伐。鄉(xiāng)村公共服務品質(zhì)的高低直接影響了村民的獲得感、幸福感。當前，鄉(xiāng)村公共服務制度供給乏力、公共服務內(nèi)容單一、服務體系不完整、服務方式簡單化、服務機制不健全。因此，必須加快鄉(xiāng)村公共服務體系建設，完善鄉(xiāng)村社會保障體系、加大鄉(xiāng)村服務的技術與資本投入。此外，必須不斷完善基層民主體系建設。村民自治是具有社會主義特色的基層民主模式，村民自治必須充分發(fā)揮黨的優(yōu)勢和社會主義制度的優(yōu)勢，以黨的領導為統(tǒng)領，加強對鄉(xiāng)村自治的政治統(tǒng)領、事務引導。以地方與基層機構改革為契機推進村民參與鄉(xiāng)村治理的機制創(chuàng)新、完善民主監(jiān)督機制、村民法治意識，充分發(fā)揮農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的德治功能。