“雙循環”新格局下的鄉村振興：機遇、挑戰與實現路徑

林杭鋒

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

鄉村全面振興，產業興旺是前提。然而，鄉村產業興旺面臨嚴峻挑戰。一是基礎不夠好。農業的弱質性、重工業優先發展策略、城鄉二元結構體制和市場經濟發展，使我國“現代化只能是發生于城市社會的孤軍突進。”[1]。二是外部局勢不確定性和內部治理面臨挑戰。在這樣的背景下發展產業，實現鄉村振興，必須抓住外部機遇，加強內部治理，實現內外兼治。黨中央提出的“雙循環”新格局，有助于優化經濟結構，推動產業發展，助力鄉村振興。鄉村如何抓住“雙循環”新格局契機，借力振興，應予思考。

一、文獻回顧與問題提出

在我國，“三農”問題始終是重要問題，也是我國實現現代化的關鍵。自鄉村振興戰略提出以來，學術界對此展開了廣泛研究。從內容上來看，一是認為鄉村振興意義重大：能優化農村資源配置，加快解決“三農”問題，縮小城鄉差距，實現現代化，避免滑落中等收入陷阱[2]；能加快國內生產要素流通，擴大內需，為經濟發展提供新動力[3]。二是認為振興要靠“輸血”和“造血”。“輸血”論認為鄉村缺乏足夠動力和資源實現振興，需財政轉移等“國家政策輸入”[4]來落實“以工促農、以城帶鄉。”[5]“造血”論認為回歸鄉村，關注鄉村，挖掘、發揚“本土傳統”[6]，重構鄉村現代化的傳統依據，以及堅持農民主體性地位，完善自治制度，鼓勵鄉賢“治村”，實現鄉村治理現代化[7]，重構鄉村內在張力，才是實現振興的依據。從研究視角來看，已有的研究，主要集中于宏觀、中觀和微觀3個方面。宏觀層面，關于鄉村振興的頂層設計，這類研究大多集中在鄉村振興戰略提出的早期，主要用意是解決鄉村振興戰略設計問題；中觀層面，關注于鄉村振興與其他領域的關系，為鄉村振興尋找經濟、人才、技術和政策支持；微觀層面，主要是利用個案研究，討論鄉村振興的具體樣態和實際操作，認為鄉村振興應當因地制宜，有的放矢地推進。

總而言之，學術界對鄉村振興已有諸多探討，為本課題研究提供了理論基礎。但鄉村振興的實現必須基于具體的環境。當前，國家提出的“雙循環”新格局，將從整體上重構我國經濟發展模式，為經濟保持穩定、持續發展提供動力轉換，這也將為鄉村振興提供機遇。那么，“雙循環”新格局如何影響鄉村振興，當前鄉村在新格局背景下還面臨哪些挑戰，如何更好地利用新格局來實現振興？已有的研究對這些問題的回答還不夠充分。為此，本研究將在相關研究的基礎上，進一步探討“雙循環”新格局對鄉村振興所帶來的機遇、挑戰以及在此背景下實現鄉村振興的路徑。

二、“雙循環”新格局及其對鄉村振興的機遇

(一)“雙循環”新格局

“雙循環”新格局，即“以國內大循環為主體、國內國際‘雙循環’相互促進的新發展格局”[8]的簡稱，其是中央為了修正以外循環為主的經濟發展模式所帶來的弊端而提出的。研究指出，“兩頭在外，大進大出”的外循環雖使我國獲得更大的市場，更多的資金、技術，但外循環所依據的二元結構理論不適合我國國情，也“不能解決我國對外經濟貿易活動中諸如總量與結構、規模與效益、宏觀調控與微觀放活等等這樣一些矛盾。”[9]而且，試圖依靠外部資源注定喪失自身優勢，導致不確定性和對外依賴增加。近幾年，逆全球化，某些西方國家對我國經濟打壓封鎖，以及長期以外貿為主的發展模式影響了國內經濟的高質量、可持續發展。“依靠中國超大規模優勢的內生動力構建完善的內需體系并形成國內循環”[10]，建立雙循環新格局，成為深化我國經濟改革，實現經濟發展動力轉換，推進產業升級，構筑經濟長效發展機制的必然選擇。

“雙循環”新格局是內外兼修的辯證格局。對外，我國將以規則、技術、標準為核心，以“一帶一路”、RCEP等多邊貿易體系為抓手，打造更高水平的對外開放格局。對內，則持續推進改革，“消除生產、分配、流通、消費各個環節存在的扭曲和梗阻問題”[11]，降費增效，科技創新，完善收入分配結構，增加有效供給，開發農村市場，打造產銷一體的高質量經濟體系。總之，新格局本質上是我國經濟發展改革的深化，其實施將有助于填補我國經濟短板，優化市場發展，推動產業升級，促進我國經濟社會發展。

(二)“雙循環”新格局對鄉村振興的機遇

作為社會有機組成部分，鄉村既是我國現代化的重點，也是難點。中華人民共和國成立以后，在城鄉二元結構體制的影響下，某些鄉村社會資源不斷流失，城鄉差距不斷擴大，農業生產受到制約，某些鄉村出現空心村、留守村等現象，影響到了鄉村續存和國家現代化的實現。著眼于重構經濟發展模式的“雙循環”新格局，將為鄉村振興提供機遇。

一是有助于完善生產要素市場，加速生產要素的流通。“加速流通，才能促進發展。”[12]過去，雖然我國試圖通過農業稅減免等方式優化生產要素市場，但由于國家政策的注意力主要聚焦在城市和工業，導致當前我國生產要素市場還存在城鄉生產要素分割、農村要素凈流出等問題。“雙循環”新格局的構建，本質上就是要打通生產要素流通環節，使人力資源、土地、資金等生產要素能夠在城鄉和不同行業之間自由流動，尤其是向農業和農村流動。為此，我國出臺了《關于擴大農業農村有效投資 加快補上“三農”領域突出短板的意見》《關于金融服務鄉村振興的指導意見》等政策，優化生產要素流通市場環境。可以預見，隨著政策落地實施，農村在獲取生產要素方面更加便利。

二是有助于提振消費，打通循環。消費是經濟發展的動力之一，也是“雙循環”的著力點。“雙循環”新格局將從2個角度提振消費，實現經濟循環。首先是提振農村消費。隨著收入提升，我國農民家庭消費傾向逐步提升，消費意愿甚至超越城市居民[13]。但是，農村消費后勁不足，還欠缺必要的消費支持。“雙循環”將有助于推進收入分配改革，優化農村消費環境，擴展農村消費空間。其次，提振農產品產銷。為擴大農產品有效消費，保證農村產業發展，商務部等17部門頒發了《關于加強縣域商業體系建設 促進農村消費的意見》(商流通發〔2021〕99號)，從農村物流、市場主體、消費內容、消費能力保障、流通、監管等方面提出了具體的建議，這將有助于推動農產品流通，解決農產品銷路問題。

三是有助于產業結構升級，實現產業興旺。產業結構與經濟發展有密切的聯系，“產業的更新換代過程也是技術創新的過程，所以產業結構的變化和升級決定著經濟的增長”[14]。近年來，部分農村經濟的粗放模式、供需不匹配、農業科技含量低、大規模重復建設。“雙循環”新格局的建設，將使市場在農村產業發展過程中發揮更基礎的作用。在市場“無形的手”和國家宏觀調控的雙重作用下，通過改變人力資本、技術、資金投入的方向，將從整體上優化農村產業結構，使我國農業在滿足國家安全需要的同時，向產業化、機械化、高端化、定制化和體驗化方向發展，提高農產品的國際競爭力。

四是加快城鄉融合，優化鄉村振興外部環境。實現鄉村振興“根本途徑是城鄉融合，實現城鄉融合，需要做好城鄉統一規劃，促進生產要素在城鄉之間的雙向自由流動，強化政策對鄉村發展的正向激勵作用。”[15]過去，我國也制定了一些城鄉融合的政策，但由于缺乏有效的經濟支撐，政策的效果并不明顯。在“雙循環”新格局的作用下，通過生產要素和消費市場的空間整合，農村與城市的硬件設施、社會保障制度等軟件設施的整合，城市與農村邊界將逐漸模糊，使城市與農村形成一種共生的、包容性的關系。農村也將獲得更豐富的生產要素，更廣闊的市場，更堅實的后盾。

三、“雙循環”新格局背景下鄉村振興面臨的挑戰

(一)生產要素流通不暢、資源承接能力不足

實現鄉村振興，鄉村既要從外界獲取大量生產要素，滿足產業發展需求，也需要鄉村具有足夠的承接能力，將生產要素轉化為資本和產品，實現“輸入—轉換—輸出”的循環。目前來看，鄉村仍面臨生產要素流通不暢以及承接能力有限的束縛。首先，從生產要素流通角度來看。由于城鄉二元結構慣性、制度供給不足等原因，我國城鄉生產要素流通不暢，甚至農村生產要素仍然單向持續向城鎮流動。其次，農村的資源承接能力有限。與城市和專業人員相比，農村的基礎設施、農民的知識水平和農村的管理水平仍有很大提升空間。較低的承接能力，使得相關資源即便進入農村，也難以獲得必要的支撐和配套服務，無法發揮資源應有的作用。如，筆者在農村調研期間，發現一些項目、資金雖然通過扶貧渠道投入到農村，但運作的質量和效率較低，缺乏競爭力和造血能力，使得一些項目難以為繼。更有甚者，由于鄉村無法承接資源，導致一些資源回流城市，使得“城鄉發展進一步分化，形成惡性循環。”[16]

(二)農村產業低效且供需失衡，缺乏競爭力

產業興旺不僅是實現鄉村振興的首要任務，也是鄉村參與經濟循環的關鍵。然而，我國鄉村產業面臨效率不高、供需結構失衡等問題，產業競爭力弱。從效率來看，有的鄉村仍采用傳統的生產經營模式，使得當地農業生產面臨較高的“農業生產資料價格、勞動力成本、農產品物流成本、勞動力機會成本”[17]。而且，受研發、生產工藝、用工規模的限制，以及產品附加值偏低，在國際上難以形成競爭力。從供需結構來看，作為農業大國，我國主要農業生產指標常年處于世界前列，如，我國“谷物、肉類、花生、茶葉產量穩居世界第一位，油菜籽產量穩居世界第二位，甘蔗產量穩居世界第三位。”[18]但是，由于信息不對稱，保鮮技術、運輸成本等制約，我國農產品供給和需求“和諧度呈現明顯的下降”[19]，導致每年都有大量農產品，如蘋果、桃子等過剩、滯銷，農民面臨巨額經濟損失，但同時又不得不從外國進口部分產品，如大豆、玉米等，使我國農業進出口常年保持巨大逆差。這種產業低端化、重復化、供需失衡的狀況如不加以改進，很難提振競爭力，更談不上實現產業興旺和鄉村振興。

(三)鄉村治理尚未實現現代化，治理水平低

當前我國鄉村治理仍無法滿足新形勢對農村治理的要求。具體來說，一是治理機制存在不足。主要表現在村委會日益行政化，以至于自治能力受到一定程度的限制；農村參政議政渠道不暢，農民難以表達自身訴求，使得農村內生動力不足；組織化力量較弱，鄉村公共事務治理易遭遇集體行動的困境，增加了農村社會運行成本。二是鄉村治理的主體單一，難以實現鄉村治理的共建共治共享。當前，我國農村治理更多地是由政府主導，缺乏村民、社會組織和企業有效的參與，這種較為單一的治理模式，很難滿足多元主體的需求。三是治理手段落后。有效治理應當既有效率又有效能。而農村治理在效率和效能上仍存短板。從效率上來說，有的農村治理刪除“大多”，遠未實現數字化、自動化，無法滿足經濟發展對效率的要求。從效能上來說，受村兩委干部能力以及治理手段的限制，有的農村治理效能不彰，甚至出現了“內卷”。如，村里為加強村民自治而制定了村規民約，但執行不到位，最后卻流于形式。總之，當前農村治理水平仍不夠理想，制約了農村加強自身發展的能力。

四、“雙循環”新格局下實現鄉村振興的路徑

(一)加強生產要素市場建設，提升鄉村資源承載能力

首先，加強生產要素市場建設，加快資源流通。從土地要素來看。一是落實鄉村土地確權改革，明確鄉村土地權屬，為土地資源參與流通提供條件。同時，突出市場基礎性調節作用，實現土地資源優化配置。二是完善立法，規范土地流轉程序，強化監督，確保土地流轉合規合法，保護農民合法權利。三是做好保護工作，堅持國家安全底線，制止盲目征用、開發和使用耕地資源的行為，嚴守18億畝耕地紅線。四是保護土地生態。禁止濫用化學藥品，推動有機耕種，減少土地污染和土地流失，恢復和提升土地的生產力。從勞動力的角度來看，一是完善教育和就業培訓機制，提高農民勞動技能，解決“低素質勞動者的替代效應”[20]。二是利用大數據等技術整合就業信息，實現勞動力市場的供需匹配。從資金的角度來看，一是通過財政轉移、提高涉農補貼、減少涉農稅收，加強基礎設施建設等方式強化財政投入，補充鄉村振興所需的資金。二是以實物補助、以獎代補等方式，引導農民將更多的資金投入鄉村，促進鄉村生產的發展。三是進一步完善涉農金融體系，在風險可控的基礎上，穩定和盤活鄉村金融市場，優化涉農貸款流程，擴大涉農貸款額度，減少貸款成本，實現資金興村。四是在滿足合法要求以及國家安全需要基礎上，吸引優質的國際資金、技術和管理投入，服務鄉村振興。

其次，提升鄉村資源承載能力。一是加強農村基礎設施建設，實現城鄉基礎互聯。要在“村村通”工程基礎上，進一步完善鄉村公路、水利設施、生活設施、公共場所等硬件基礎設施，實現城鄉基礎設施互聯互通，從整體上提升農村生活、生產、消費、投資環境。二是落實“新基建”。與城市相比，我國農村信息化水平相對落后。推動新基建，強化農村數字化、智能化、高速化建設，不僅有助于填補我國信息洼地，解決農村數字鴻溝，也將從整體上改善農村技術應用場景，為鄉村生活、生產和管理環境的改善以及城鄉融合奠定基礎。三是提升農民專業知識和技能，幫助農民掌握一定的經營管理、專業技術等方面的知識，提升其對資源的使用能力。四是引入市場組織或社會組織，通過組織的專業化、市場化運作來提升資源承載能力。

(二)推進農村產業化發展，加強供給側結構性改革，實現產業興旺

實現鄉村產業興旺，一是要繼續落實產業化發展政策。中國國情決定了“中國農業現代化不可能只是規模經營基礎上的農業現代化，而必須是小農經營為主的現代化”[21]。這首先要求地方政府和社會組織做好基礎服務工作，完善基礎設施，加強涉農科技研究及其推廣，提升小農作業的技術水平，實現小農經濟的現代化。其次，通過生產資料的逐步集中化，為產業化發展作準備。我國人多地少，部分地區土地資源分散，難以推行產業化發展。可適當采取“公司+農戶”、土地入股、土地托管等形式，逐步集中農民和土地等生產資源，為產業化、規模化經營創造條件。最后，發揮農業龍頭公司、社會組織在信息處理、產品開發與銷售等方面的作用，實現農村產業化、規模化、現代化發展，“降低農業社會化服務體系中的交易成本”[22]，提高農產品的競爭力。二是推進供給側結構性改革。我國許多農產品產量居世界第1位，但是，“細剖農產品的種植生產結構，不難發現一些產品的產量和其實際需求量并不相稱，甚至出現了較為嚴重的供需失衡。”[23]因此，必須進行農產品供給側結構性改革。具體來說，應根據我國經濟社會發展的需要，結合我國地理生態環境基本情況、地區需求和技術能力，利用大數據技術對農產品種植、生產、需求進行充分研判，避免“搞新的重復建設、盲目投資……無效供給、低端供給和資源浪費問題”[24]。三是要落實農產品品牌化策略，尤其是發展地理標志性農產品、有機生態農產品，為滿足國內不斷擴大的高端產品需求以及參與國際競爭作準備。四是加強農產品的保鮮和流通。根據各地情況，進一步完善鄉村農產品物流網點，優化“綠色通道”，降低農產品的運輸成本，實現農產品的無障礙運輸。加強運輸保鮮技術研發，促進農產品長距離的運輸與調配。

(三)加強鄉村治理現代化建設，實現鄉村善治

實現有效治理，應當從制度、結構和手段3方面入手。首先，要完善制度。制度作為“人為制定的用以規范人們互動行為的約束條件”[25]，有助于明晰產權，規范行為，減少交易成本，促進鄉村現代化建設。因此，一要以憲法為基準，根據鄉村發展形勢、社會技術進步的情況，進一步完善《中華人民共和國村民委員會自治法》等法律法規，為法治鄉村的建設提供法律基礎。二要結合本地民俗風情和傳統習俗，制定本地村規民約，將法律與地方具體情況充分結合，完善鄉村治理的制度體系。其次，要構建多元共治的治理結構。一要強化政府在社會管理方面的責任。政府是多元治理的主導者，在引領社會建設、提供公共服務供給等方面擁有不可推卸的主導責任。而政府在履行行政職責的過程中，應以平等為原則，處理好政府與村委會的關系，保證村委會的自主性。二要加強村兩委干部隊伍建設，提升兩委干部隊伍的素質，優化隊伍的年齡、性別、技能結構，進一步提升村委會的管理與服務能力。三要突出農民的主體性地位，提升村民的參政意識和能力，完善參與渠道。四要鼓勵和支持涉農社會組織對鄉村治理的參與，發揮其在經濟、教育、衛生、環境、技術等專業領域的優勢。最后，廣泛運用現代技術提升治理效能。一要利用現代信息技術手段，收集、整理、分析和傳遞與村務相關的信息，提高信息處理的效率。二要利用電子政務、視頻監控等數字平臺，實現鄉村治理的智慧化。三要通過數字技術，搭建多元治理的數字社區，通過時空重構，方便多元主體對公共事務的參與。

五、結語

“雙循環”新格局是順應國內外形勢、優化我國經濟結構的應然之舉。鄉村振興則是實現現代化的戰略部署。從某種意義上來說，兩者是一種共贏共生，相互促進的關系：“雙循環”新格局的構建，為鄉村振興提供了良好的機遇，而鄉村振興的實現，則有助于“雙循環”新格局的推進。因此，從新格局背景下探討鄉村振興問題，有其價值。