活動理論視角下學校教育督導問責模式探析*

劉 晗 高皇偉 雷 凱

（1.華南師范大學國際與比較教育研究所，廣州，510631；2.華南師范大學政治與公共管理學院，廣州，510631；3.中山市第一中學，廣東中山，528403）

教育督導是我國教育法規定的一項基本教育制度，教育督導問責是保障教育督導實效的核心措施[1]。2021 年，國務院教育督導委員會出臺了《教育督導問責辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步完善了教育督導問責工作的頂層設計。依據我國教育督導的職能，教育督導問責可分為政府問責和學校問責。本文以學校問責為切入點，運用活動理論分析當前政策設計的學校教育督導問責模式，旨在以一種新視角解構其系統要素與運作機制，總結其行動哲學，為政策落地實施提供參考。

一、活動理論視角下學校教育督導問責的系統要素

活動理論（activitytheory）是蘇聯文化歷史學派（cultural-historicalschool）的代表性建樹之一，其理論基礎是歷史唯物主義及唯物辯證法，是一種馬克思主義的方法[2]。活動理論認為不能在人的頭腦中定位意識的發生，意識產生于人與社會的交互實踐，表征為各種超越先驗性存在的目的性文化活動[3]。從活動理論的唯物史觀出發，教育督導問責屬于一種實踐導向、集體參與的文化歷史活動，適用于活動理論的應用范疇。活動理論將人類社會活動系統分解為6 大要素，其中主體（subject）、客體（object）、共同體（community）為核心要素，工具（instruments）、規則（rules）、分工（divisionoflabor）為調節要素。核心要素與調節要素互為表里，共同維系著人類社會活動的物質交換與信息流轉。

1.核心要素

（1）主體

主體處于人類社會活動系統的中心位置，指全程參與活動，完成活動任務，攻克活動目標的行動者和操作者。學校教育督導問責模式的主體分為問責主體和責任主體，其中問責主體指各級人民政府教育督導機構，具體包括各級教育督導委員會、督學隊伍以及各地自設督導崗位人員等。責任主體指各類學校和其他教育機構，從學校層次上講包含基礎教育和高等教育學校，人類別上講包含普通教育和職業教育學校，從辦學方式上講包含公立學校和民辦學校等。

（2）客體

客體是人類社會活動指向的原材料或問題閾，活動的目的在于改造和加工客體，使之轉變為一種理想的形態。客體能以實體形式存在，也可以指某種抽象范疇，學校教育督導問責模式的客體即呈現為高度概念化的問題：各類學校和其他教育機構不履行、不完全履行或不正確履行教育職責。《辦法》將這個問題具體解釋為貫徹國家重要教育決策部署不嚴格、違反教育法律法規等7 種情形[4]。

（3）共同體

共同體指參與某項人類社會活動的個體和次團體組成的集合，集合邊界就是客體邊界，所有共同體成員都以改造相同的客體為目的。學校教育督導問責模式形成了圈層式的共同體結構。

處于圈層核心的是教育督導機構和學校，即問責主體與責任主體。外圍第1 圈是同體問責機構，包括從中央到地方的各級組織部門、宣傳部門、教育部門、科技部門、財政部門、共青團等黨政機關單位。外圍第2 圈是異體問責機構，包括各級人大、各民主黨派、新聞媒體、人民群眾等涉憲主體。

2.調節要素

（1）工具

工具是由主體掌握，用來加工客體，使之完成轉化的媒介物，具有實物和符號等多種形態。當前學校教育督導問責模式主要應用了政策工具及其組合，借助施耐德（AnneSchneider）等人提出的政策工具分類法分析《辦法》中的問責方式[5]，發現針對被督導單位、被督導單位相關責任人以及督學、教育督導機構及其工作人員的政策工具中，負面激勵工具約占53%，包括公開批評、責令檢查、處分等；能力建設工具約占20%，包括約談、教育等；系統變革工具約占27%，包括資源調整、組織處理、取消資格等。

（2）規則

規則指人類社會活動中起到約束參與人員行為的各種公開或隱性的規范、法律、制度、標準、慣例等。學校教育督導問責模式中的公開規則主要涵括從中央到地方的各級法律、法規。在中央層面，要以《辦法》《教育督導條例》《教育督導報告發布暫行辦法》等一攬子政策、法規為指引。在地方層面，也要遵循各級地方政府根據區域特色制定的實施細則和推進辦法等。此外，在學校督導問責過程中還要靈活利用隱性規則，尊重地方風俗習慣，形成條塊結合的督導問責規則體系。

（3）分工

分工指人類社會活動過程中的橫向任務分配和縱向權力分配，是提高生產效率與合作水平的方式之一。學校教育督導問責模式遵循依法問責、分級實施的原則進行專業化分工。縱向上，由國務院教育督導委員會統籌全國學校教育督導問責工作，各級人民政府教育督導委員會及辦公室負責轄區內各級各類學校教育督導問責工作。橫向上，各級教育督導委員會成員單位要形成齊抓共管、統一協調、分工負責的工作格局，安排專門人員負責各級各類學校教育督導問責工作。

二、活動理論視角下學校教育督導問責的運行機制

學校教育督導問責模式需要秉持程序規范、公開透明的原則，建構合理運行機制。活動理論視角下，人類社會活動系統單元包含4 個子系統[6]，如圖1 所示，將其引申為問責程序實施的4 個階段，可以對問責程序的具體實施有所啟示。

1.交流階段：聽取各方建議，制定問責意見

交流階段是主體和共同體之間依據一定規則進行信息交換、意義共建的階段。學校教育督導問責的交流階段中，督導機構首先將政策要求、群眾信訪、復查情況等來自共同體的信息轉化為啟動問責程序的動機。其次，依據《辦法》和本行政區域配套法規政策撰寫事實材料，進行調查認定，征得督導委員會及相關成員單位同意后形成問責意見。最后，將問責意見或決定及時告知被問責單位及個人，并聽取被問責對象的陳述申辯。這個過程中共同體、問責主體與責任主體的意見都被尊重，并依靠法定渠道合理表達。

2.協作階段：集體分工合作，印發問責決定

協作階段一般和交流階段同期進行，是共同體成員間分配目標任務、完成集體創作的階段。學校教育督導問責的協作階段至少包含3 項工作：第一是進行調查認定。各級教育督導委員會協同有關部門，綜合各方建議進行責任認定，決定是否啟動問責程序。第二是聽取陳述申辯。被問責對象可以就問責決定在規定時限內向同級或上一級人民政府教育督導委員會辦公室提出書面申訴，有關督導機構則需要及時做出回應。第三是印發問責決定。經多方審議后印發問責決定，該決定應明確問責事實、依據、方式及生效時間等[7]，旨在解決客體反映的現實問題。

3.生產階段：適用政策法規，實施問責決定

生產階段是主體利用各類工具及其組合改造客體，導向結果的階段。學校教育督導問責作為一種行政責任追究制度[8]，如上所述，運用的政策工具及其組合主要是處罰性質的，這就要求各級教育督導機構嚴格按章辦事，處理好違紀、違法、違規行為。在實施問責時，首先明確現行法律法規的大前提，其次明確問責事實的小前提，最后推論出問責決定，并在申訴期滿后進行歸檔。對于涉嫌違法犯罪的，交由司法機關處理。

4.消費階段：檢查問責成效，發揮警示作用

消費階段是主體與共同體對客體改造成效的檢查階段和系統收益的消耗階段。學校教育督導問責決定生效并歸檔并不是問責流程的終點。一方面，《辦法》指出各級人民政府教育督導委員會辦公室應當對被問責對象進行回訪、復查，監督、指導問題整改[9]。如果回訪中發現客體沒有轉化成理想結果，那么這種不理想結果便會被刺激成為進一步問責的動機，直到客體反映的問題被解決。另一方面，一些典型案例需要在問責決定生效后向組織內部或社會公開。動員千遍，不如問責一次，引起相關領導干部深刻警醒，舉一反三、引以為戒[10]，才符合問責的真正目的。

三、活動理論視角下學校教育督導問責的行動哲學

作為馬克思主義的方法，活動理論建構的活動模式也蘊含著馬克思主義哲學底蘊。

首先，要以發展的眼光看待學校教育督導問責模式的歷史情景性。一方面，模式中的客體是動態變換的，以前的問責模式不一定能解決現在的問題，因此要將規則、分工、工具不斷升級迭代，也要加強問責主體和共同體的內部建設去應對新問題、新挑戰。另一方面，客體反映的問題有時不能一次解決，一次問責不是一勞永逸，需要循序漸進的歷史過程。但如果在“回頭看”時發現一些學校負責人確實無法祛除頑瘴痼疾，也可以通過變換問責工具等方式，如從批評教育換到停職檢查，來推動問題解決。

其次，要適度問責。盡管我國各類行政問責制度正在逐漸完善，但現實中少數地方及部門仍出現了許多問責亂象，如問責形式化、問責簡單化、問責隨意化和問責選擇化等[11]。這種情況在學校教育督導問責中也時常出現。針對此現象的矯治，各級教育督導機構在交流和協作階段應依據《辦法》規定的7 種情形定責，杜絕主觀隨意性或泛化問責情形；在生產與消費階段不應只以處罰為目的，也要突出教育性，嚴格問責的同時也要體現組織關懷。

最后，要善于把握學校教育督導問責模式的主要矛盾。有學者認為“行政傾向”是我國義務教育問責制實施的主要障礙[12]。從活動理論看，這很可能是一種只見樹木不見森林的誤解。誠然，擴大異體問責范圍有助于增強問責民主性，但是放置于整個學校教育督導問責模式中看，公眾、媒體等參與問責也只是擴大了問責主體，解決了次要矛盾。然而，造成以往學校教育督導問責模式效率不高的主要原因是系統要素不健全、運行機制不暢通帶來的整體結構性失調。因此，問責過程要放眼全局，在各級人民政府教育督導機構的統一領導下可以有序放開公眾參與，并協調系統諸要素，形成合力，切實落實督導事業強手腕、“長牙齒”。