吉林省農村土地流轉的實踐探索與經驗*

吉林大學 王一萌，張慧娜，顏露晨

一、問題的提出

土地是不僅農民的根和魂,更直接關系著農業的生產與發展,因此,鄉村振興戰略中妥善處理農民土地問題,讓土地政策更加適應農業的現代化發展,是解決三農問題的關鍵一招。在城鎮化加速發展的背景下,農民因務工遷移造成的土地拋荒現象時有發生,不論是農民的土地流轉意愿,還是土地流轉的可實施性都不強,土地資源的利用效率不高，會對第一產業產值造成損失。然而,盡管擁有法律和政策支持,在全國因地制宜地運用土地流轉模式仍存在許多問題。在探索更適合現代的農業集約化經營模式過程中,吉林省也不斷進行了嘗試。

吉林省政府嚴格跟隨中央政策指引,深刻重視土地流轉經營權的問題,對于流轉土地的行為給予政策支持。在《吉林省人民政府關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的實施意見》中提出,建立健全“三權分置”制度,將土地的經營權、承包權、所有權分離,做到權權有法所依,權權有法落實，為農民的土地流轉行為提供明確的指引政策。近年來,各級地方政府積極配合全國的各種農業集體經濟組織發展,取得了不菲的成就。吉林省作為我國的農業大省,更是探索和發展了農機合作社、家庭機械農場等多種多樣的集體農業發展模式,充分發揮了規模經濟優勢,提高了農業生產效率水平,大大提升了第一產業的產量,增加了個體農民的收入，改善了生活質量。盡管吉林省目前進行土地流轉,集約化經營農業生產已是大勢所趨,但對于具體可以采用哪種規模化農業發展模式,仍缺乏系統性的總結。本文在梳理全國土地流轉政策實施情況的基礎上,探究了規模經營農業對于農業產值的影響,針對吉林省農業土地流轉的三種具體經營模式進行了深入研究,并且對于尚存的不足與缺陷提出了相關政策建議。

二、文獻綜述

目前，農村土地流轉的研究熱點主要集中在以下幾個方面：第一，農村土地流轉對農民收入影響的研究:作為農民重要財產和家庭生產資料,大多數觀點認為農村土地流轉對農民收入存在著正向作用。薛鳳蕊運用DID模型研究得出，土地作為農戶的重要家庭財產，通過流轉出租土地，能夠增加農戶家庭收入。[1]一些學者在發現農村土地流轉對農民收入提高有著積極意義基礎上,對農地流轉對于農民收入的影響特征進行了深入研究。楊子、馬賢磊等人研究發現,土地流轉對提高農戶家庭收入水平能產生規模效應影響，隨著農戶轉入土地規模增加,其總收入增加程度也大幅提升。[2]第二，農村土地流轉對農業規模化經營影響的研究：陳斌開、馬寧寧發現改革開放以來，農業生產率與土地流轉規模沒有顯著相關性，只有實現規模經營的有效土地流轉才能推動農業現代化發展。[3]韓家彬等人選擇東部平原地區作為研究對象,發現土地確權通過影響農戶土地流轉意愿行為，能夠促進規模經營發展。[4]許月明通過問卷調查得出結論,城鎮化發展規模與速度不足以吸納農村流動人口,以及不健全的社會保障制度都會影響農民的土地流轉意愿,從而制約我國的土地規模化經營。[5]司瑞石等通過對陜甘寧地區農戶調查研究得出結論，隨著農戶土地流轉規模擴大，農戶對農業社會化服務的需求也不斷增加。[6]第三，農村土地流轉新模式的研究：曾起艷、孫凱認為土地托管作為一種新型土地經營模式，可以實現農業專業化規模經營，在保證農民土地經營權的同時，能夠提高農民種植收入，有效緩解農民土地流轉意愿較弱對農業規模化的制約影響。[7]苗繪、王金營認為土地流轉信托通過信托機構轉給第三方新型農業經營主體,能夠實現更加專業以及規模化管理,從而更好地保護土地,大大降低土地流轉成本。[8]但是目前我國土地流轉中也還存在著不少問題。王朝才等人認為我國土地稅制改革后,仍是以小農戶間的租讓行為為主,土地流轉規模并沒有得到較大提升。[9]何高能則指出我國農村土地流轉中存在許多不確定性,農地交易市場的非標準化以及信息不對稱,影響長期交易中農地成本與綜合收益的確定性,制約著我國農村土地流轉發展。[10]而張愛軍研究發現，土地確權是土地信托市場進一步發展的主要障礙。[11]通過對文獻的梳理,我們發現當前對農村土地研究比較全面,但是主要集中在宏觀層面,對于吉林省內土地流轉中的實踐成果研究較少，相關研究還比較欠缺。對于具體可以采用哪種規模化農業發展模式,仍缺乏系統性的總結。本文在梳理全國土地流轉政策實施情況的基礎上,探究了規模經營農業對于農業產值的影響,針對吉林省農業土地流轉的三種具體經營模式進行了深入研究,并且對于尚存的不足與缺陷提出了相關政策建議。

三、吉林省推動農村土地流轉的實踐探索

通過對現有文獻以及政府公告的歸納和整理，發現吉林省主要通過發展農村合作社、龍頭企業帶動、重點家庭農場來促進土地流轉的規模化經營。“農村合作社”模式通常是指農民自愿成立土地合作社，合作社為社員提供技術指導、融資擔保、制度制定的農業互助指導模式；“龍頭企業帶動”模式是指在當地龍頭企業的帶領下規劃土地流轉區的農業經營，發展特色農業，使得農業生產更加集約化、標準化；“重點家庭農場”模式一般是指通過引導農民將土地流轉至當地的家庭農場，以促進土地的集中連片化管理，提高土地的產出率。土地托管以系統生產、流通和加工型龍頭企業為依托，以專業合作社、基層供銷合作社為服務載體，推進農村土地規模化經營。

（一）農村合作社模式

1.梨樹縣模式

吉林省四平市梨樹縣合作社入社戶數5萬多戶，入社人口約12萬人。合作社內部信用合作社，申請“三品一標”的合作社、國家示范社共近100個，以及申報省級示范社、市級示范社、縣級示范社共200多個。梨樹縣注重當地合作社的未來發展，同時也幫助合作社制定與改進相關制度與運行機制，讓其遵循有關政策、法律限定的條件，同時也按照規定的責任、權力、利益進行農事生產、產業經營。健全當地財務管理規范，讓農業合作社財會人員在參與出納、會計、審計等工作時嚴格遵循有關財務會計管理制度。

2.永吉縣模式

永吉縣同樣也是結合農村合作社進行土地流轉的吉林省農業示范區，永吉縣禾谷豐水稻種植農民專業合作社結合“反租倒包”土地流轉新模式基礎上提供農業社會化服務，合作社將流轉整合的家庭承包地以相同租賃價格轉包給種田能手，并為其提供產前、產中、產后服務，合作社為農戶和種田能手集中采購種肥等農資，為種田能手提供育苗大棚，并為二者提供低于市價20%的耕種防收服務，使得農戶每公頃能夠降低成本3200元、種田能手每公頃能夠降低成本3400元，合作社采取訂單方式按市價上浮0.1元/斤收購種田能手水稻的1/3產量，幫助農戶和種田能手按高于市價0.03元/斤銷售水稻，由此實現節本增效、多方共贏。

（二）龍頭企業與重點家庭農場模式

1.通化縣“龍頭企業+產業鏈”模式

吉林省通化市通化縣的江西鎮為了打響“西江貢米”的金字招牌，自2016年起，依托當地江達米業、江西米業等五家龍頭米業的帶動作用，合理規劃當地的貢米種植與加工，總流轉的土地面積已達1.3萬畝，并不斷推進貢米產業的擴大化種植、規范化生產、標準化經營。至今，已形成了江西鎮貢米綠色生態農業示范區，并構建了一套完整的貢米種植、加工、生產的產業鏈，使企業與當地農戶間農地流轉、訂單簽訂、收益分配都能夠依照制度執行、高效率推進。

2.通化市家庭農場模式

吉林省通化縣發展了重點家庭農場農業發展模式，在政府政策的指引下，通過轉讓、互換、股份合作等方式進行土地流轉。通化縣首先利用各種傳播媒介，著重宣傳了《土地承包法》、吉林省關于土地流轉的實施意見，旨在提高農民群眾對于相關法規政策的了解，引導農村土地向農業種植大戶或家庭農場主的轉讓。其次，通化縣通過建立土地流轉信息服務平臺，對土地信息進行了公示，土地價格信息的公開透明，為更多具有土地流轉意愿的農民提供了可信的參考信息，有效提高了土地流轉率。截至2019年,吉林省通化縣流轉面積為50706.01公頃,年流轉土地同比增長率在3%左右。通化縣的家庭農場模式，對于農民來說，提高了農民收入，農民不僅可以獲得家庭農場的經營利潤分紅，還可以運用從土地中解放的勞動力從事其他生產活動，減少了外出務工家庭的土地資源浪費。對于種植大戶來說，規模經營農業可以減少生產成本，提高生產效益。所以家庭農場造就了雙贏模式。

（三）土地托管模式

1.樺甸市模式

樺甸市樺郊鄉泊源玉米種植專業合作社,采用土地托管的模式，建立土體托管示范田，自項目開始以來，托管土地總面積已經達到了164.4公頃。總體上，樺甸市建立土地托管示范區采用了“三步發展”的策略，首先，土地托管范圍的選擇十分重要，要根據具體農業產區的情況，選擇農業托管示范區。其次，要規范土地托管服務的合約，使土地托管更加完善、合理、規范;最后是通過宣傳推廣,公開透明地展示托管土地的委托價格以及利潤信息，也可以通過平臺展示集約化經營中先進的機械化技術，讓廣大農戶看到土地托管的收益并認可規模化托管服務的優勢。在此基礎上,合作社也為其未來托管服務業務發展進行了規劃,對于土地規模較小、經營不集中的農戶,能為其提供包含耕地、種植、管理、預防、收割、銷售等多個方面的專業化的生產托管服務。同時，在三步發展的基礎上，針對部分周期性外出務工的農民，采取核心部分托管,根據農民的外出周期，具體安排專業的機械化生產指導。對于沒有完整的配套機械設備的小型農戶，推出農機“返租倒包”的形式,充分利用當地農機資源,促進土地托管規模化,使得效益最大化。在托管模式中，可以聘請專職技術指導人員，針對農業生產技術進行指導，保證托管地上高產高效。在土地托管的過程中，要注意托管活動的因地制宜、靈活多樣，實現農業生產托管可持續開展。

2.榆樹市模式

榆樹市創新土地托管模式，實現政府、農村合作社與農戶的三方聯動。吉林省37個縣（市）不斷擴大土地流轉與托管規模，截止到2016年，實現三倍增長,其中托管土地3.21萬公頃,流轉土地6867公頃,吉林省部分農民通過購買土地托管服務,實現收入翻番。田豐機械種植專業合作聯合社聘請農科院專家，利用現代農業生產技術，進行科學生產指導，極大節約了農民種植成本，實現了農業規模化生產增效增收。榆樹市也加快農民致富技能培訓,培育農村創業主體,提高農民職業素養和知識技能，同時為疏通農民融資服務渠道，提高農民自由機械化水平，使新型職業農民成為當地農業發展的重要力量，為土地托管注入新能力。

四、推動吉林省農村土地流轉的建議

（一）發揮新型經營主體作用

家庭農場作為一種集體農業的重要經營方式，具有其他集約化模式不具備的獨特優點：相比于龍頭企業與合作社偏向于種植經濟作物，家庭農場一般更專于種植糧食作物；家庭農場的地緣性聯系相較于其他模式更加強烈，社區集聚效應明顯，便于充分集中人力，發揮勞動力優勢。融資與保險方面，設立農業相關的融資機構，建立健全資產估值系統，創新農業保險品種。建立農業相關的融資機構，對于土地經營權、農業器械等進行準確的估值，在后續過程中提供相應的融資渠道和相關農業保險，使家庭農場的融資環節形成配套產業鏈，從而為家庭農場的發展提供資金支持，這有利于進一步擴展生產規模，提高農業效益。基礎設施支持方面，政府應規劃出家庭農場產業園區，保證產業園區周邊基礎設施的完備，將補貼政策落實到基礎設施方面，統一規劃相關交通運輸路線，修繕水利設施，指定存儲區域。同時，完善對家庭農業的補貼政策，除了在資金以及項目上對家庭農場進行補貼以外，將基礎設施建設同樣納入到補貼體系中，對道路以及溝渠的修建費用進行補貼。

（二）加快推進流轉信息公開透明

政府應鼓勵農村土地信托發展，新型農業經營主體通過融資機構擔保服務，提高規模經營能力。同時要加強土地流轉的市場監管，及時查處糾正違規行為，保證土地流轉市場有序運行。由于土地流轉過程中許多小規模農戶獲取土地流轉的信息較少，并且承包的土地面積往往較少，流轉范圍也比較分散。所以，當地有關部門應當及時公布土地流轉相關的政策信息，以及當地土地流轉的具體情況，保證土地流轉市場的公開與透明。構建土地流轉服務平臺，完善信息公開制度，使土地流轉市場信息制度化、公開化，解決交易雙方信息不對稱的問題。

（三）強化農村土地流轉契約意識

由于我國的鄉村社會仍然處于熟人社會的模式，往往大多數的契約或者協議都只通過口頭達成或者僅僅停留在熟人層面，而我們通過在農村的走訪調查也證實了這一現象，大多數農民的土地均流轉至熟人或者鄰近的農戶手中，往往也以口頭的形式達成流轉協議，但是口頭協議的高執行能力以及高違約懲罰力度將其限制在較小范圍，隨之范圍擴大，“熟人協議”會逐漸失去約束力。因此，吉林省應當完善土地流轉的契約制度，以規范化的土地流轉協議與契約取代口頭商定的模式，制定適合不同流轉模式的合同，合同條款應當符合相關法律規定，標的清晰明確；此外，也應當完備土地流轉的手續，農戶應當前往農村合作社及時確權登記，登記內容應當涵蓋土地流轉對象、流轉面積、土地類型、流轉方式、交易畝價、合約期限等信息,而農村合作社也應當定期檢查并確認土地流轉的具體推進狀況。