關于推進城市治理“一網統管”的難點及路徑分析

莊新斌，王吉瑩

1.國泰新點軟件股份有限公司；2.華為技術有限公司

十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，也就是說人民對美好的生活有更高的需求，這也就對政府治理、城市治理提出了新的要求[1]。現代社會中，居民身邊事多樣，需要協調解決的事情也很多且復雜，單靠一方的力量很難做到群眾滿意的服務效果。對于涉及面比較廣、問題比較集中的，如車位、社區環境等問題，如不能滿足居民的需求，久而久之就會形成積弊。考慮到目前的城市治理工作日趨復雜化、多樣化、專業化、實效化，對于相關城市治理和服務部門的要求也越來越高。對此，要想實現對于城市事務的有效管理和服務目標，就必須要改變現階段的管理模式，強化體制機制創新、業務協同、信息閉環管理等建設工作。構建“一網統管”模式，“一網”是前提，通過一套社會管理網格化體系，將業務、系統、數據進行一網融合，“統”是關鍵，基于一張網的建設，統數據資源、統訴求入口、統指揮調度、統業務分撥、統考核監督、統決策研判[2]。“管”是核心，管是從政府視角，實現對城市管理、社會管理整個城市的精細化、協同化、智能化、主動化管理[3]。

一、體制機制方面

（一）體制機制“兩層皮”的問題

推進城市治理“一網統管”工作，需要制度支持[4]。目前，“一網統管”相關運行模式已經在部分國內城市中開始實施，相關制度也在不斷完善，由于各地城市治理現狀參差不齊，相關城市在探索“一網統管”的過程中，體制機制與項目推進時存在偏差。通過對遼寧省內幾個“一網統管”項目分析發現，由于行政區劃的改革不徹底，導致監管權仍在原機構，但執行在新機構的兩層皮現象；再者是上級垂管部門在本級設置的執法處置力量，既要承擔上級部門的指示和決定，又要組織負責本層級黨委政府的指示和決定，一定程度上導致管理和執行兩層皮的現象，進而出現上級政府派發任務時，以本級政府有緊急任務為由拒絕執行上級任務，反之也如此。所以，目前來看體制機制兩層皮的問題，是推進“一網統管”項目的難點問題之一。此外，組織落地、人員復用、專兼運作、黨建引領、基層減負等工作開展中，相關體制機制構建也存在各種各樣的問題，這也反映出各部門責任邊界、主管部門業務邊界、業務系統重復建設等問題存在，所以必須要解決推進一網統管的體制機制問題。

對此，需要相關政府在推進“一網統管”的過程中，強化體制機制認識，明確目前相關體制和機制建設中存在的不足和問題，針對“一網統管”工作，按照上下一致的原則，建設區域城市運行中心或者指揮中心，統籌考慮本地區各成員單位、事業單位、社會化公司與城市運行管理工作的關聯度，統一梳理城運中心與各部門的邊界，建立事項責任清單，同時建立網格事項準入制度，落實網格責任制，搭建城市運行“一網統管”的平臺，作為城市綜合管理、社會治理的主要平臺[5]。要積極借助數據打通、系統對接、業務建模、AI能力建設、終端復用，促進相關技術融合，為深化體制改革提供支持。

（二）各部門權責邊界模糊的問題

在城市“一網統管”中，需要實現對于城市內“人、地、事、物、情、組織”高效管理，確保相關管理工作能夠有效融合起來[6]。而實際上，城市管理各部門工作中，缺乏有效的合作，所以管理工作是相對分散的，部門之間的聯系溝通比較少，他們在工作中都有自身需要遵循的相關工作準則，相關部門權責不清的情況比較突出，對于相關事件處置的融合性比較差，這些是因為受到傳統工作模式的影響。“一網統管”工作雖然目前在國內部分城市中被推進，但是對于很多城市而言，依然屬于一種新型的管理模式，且這種管理模式對于城市內部經濟、基礎、觀念等要求都比較高，所以在推進中速度緩慢[7]。而相關城市管理部門受到傳統的觀念理念影響比較大，他們對于“一網統管”的認識還不夠深。且“一網統管”的模式推進中，忽視了對于統管中職責的明確劃分，相關責任分配也不夠具體明確，所以導致一些管理部門在“一網統管”中不明確自身的職責，影響了“一網統管”的工作效率。相關城市管理部門在具體的城市治理工作開展中，行政執法的權限是不一樣的，而“一網統管”自身在政策基礎上還有一定的不足之處，相關處置流程也存在很多不暢的地方，在具體的管理標準以及執法規范上，需要進一步探索解決部門業務之間問題和流程處理的對策，確保在“一網統管”中能夠各司其職，又能相互配合，提升協同管理效率。

對此，需要加速部門協同，明確相關部門職責，做好責任細化和分工。推進城市治理的“一網統管”模式應用，需要在具體的管理工作中，本著應開通盡開通的原則，重新梳理各職能部門、各街道/鎮、各社區/村責任邊界，確定城運綜合網格員、網格長、網格案件和熱線工單的處置專員，并納入城運系統，開通并激活手機端“政務微信”，從而為城市“一網統管”工作開展打好基礎。多部門聯勤聯動，是處理好“一網統管”工作“線上”與“線下”“管理”與“治理”“應用”與“運用”的關鍵[8]。對于一些城市管理中的“疑難雜癥”，奉城鎮綜合執法中心更是能憑借其多部門“會診”的優勢，現場開出“特效藥”。例如，結合新冠疫情，要統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，堅持兩手抓、兩手硬、兩不誤、兩促進，進一步提高認識，把推進“一網統管”建設擺在突出位置。區領導小組辦公室要按照市委、市政府頂層設計的標準和要求，對建設方案進行深化、細化、具體化，做到目標明確、任務清晰。各成員單位要壓實責任、提高效率，通力合作、形成合力，按照時間節點和任務清單，狠抓落實、善作善成。要進一步加強領導、強化考核，全力推進落實，以“一網統管”建設的實效，不斷提升城市治理的成效。通過有效的部門協同，實現相關工作的有效融通，加速鎖定目標、倒排進度，按照階段性要求和任務明確工作節點。通過深入協同研究，統一思想，在充分討論、民主集中的基礎上，進一步統一工作要求和步驟，確保科學安排、分步實施，按輕重緩急把握好工作節奏。通過明確措施，強化責任，圍繞“一盤棋”思想，統籌兼顧各項工作，確保城市治理的“一網統管”模式有效應用。

二、業務協同方面

（一）各行業存在數據壁壘的問題

從技術角度來分析，“一網”泛指政務云、政務網、政務大數據中心等；“統管”指經濟、市場、社會、服務、生態等政務職能領域[9]。“一網統管”就是依靠統一的政務云、政務網，通過先進的技術手段，圍繞政務職能所涉及的經濟調節、市場監管、社會管理、民生服務、生態環境保護等領域，打造一套態勢全面感知、趨勢智能研判、資源統籌調度、行動人機協調的城市治理綜合體。對此，針對城市治理“一網統管”的管理模式，通過有效現代化技術應用，搭建一個網絡管理平臺，加速數據傳輸、數據庫應用等，實現對于城市內部相關人和物的緊密聯系，通過相應界面顯示，構建城市治理信息管理平臺，實現城市治理信息的有效采集和共享，真正將城市治理從人力管理為主轉變為依靠信息技術設備和軟件基礎上的精準有效管理模式，以促進城市治理效率的不斷提升，實現城市運行“一網統管”。雖然目前“一網統管”在不斷推進，但是在實際城市治理應用中，“一網統管”還沒有切實解決好相關行業之間的數據壁壘問題。

需要明確的是，“一網統管”的核心是利用數據實現政府職能模塊化后的系統再集成，調整政府的行政職能向管理數據化整合轉變，不應只是政府部門傳統意義上的信息化和簡單應用的智能化。針對以往統管中的數據壁壘問題，需要充分利用現有的數據資源，由大數據中心來匯聚政府和社會各方面的相關數據形成數據湖，針對治理對象人、地、事、物、組織分別建立社會治理、城市運維、政務管理等的專用主題數據庫。要不斷提升城市不同領域數據共享度，積極搭建相應的數據共享平臺，促進內部行業數據的有條件共享，解決信息孤島問題。

（二）主管部門認知不清問題

新時期，城市居民對于城市管理和服務質量的要求不斷提升，這就要求城市管理者要準確把握人民訴求信息，為開展管理工作提供及時有效的依據。而事實上，城市治理的主體應該是多元的，不僅有政府，而且還要社會、市場主體以及市民共同參與。張文明說，“一網統管”建設必須加快推進公眾的積極參與，構筑公眾參與體系，探索政府購買社會組織服務，鼓勵企業等社會力量積極參與。但是目前在相關地區的“一網統管”實踐中，一些政府對于“一網統管”的理解上存在一定的誤區，有的地方政府認為“一網統管”是城市運行的“保姆式”平臺，對于現有工作的一種簡化，能夠讓很多部門的工作任務輕松很多，甚至一些工作完全不需要做了，全部交由“一網統管”平臺來完成。所以在實際的實踐中，政府對于“一網統管”工作內容不清楚，認知模糊，甚至弄不清哪些工作是自己該做的，哪些工作是其他部門該做的，從而導致在相關業務部門建設中，存在嚴重的重復建設問題和互相推諉問題。

對此，需要切實加強主管部門認識，讓他們正確理解“一網統管”，明確自身在“一網統管”中應該做的工作和應該發揮的作用。在這一方面，上海做出了一些成功示范，其開展的“一網統管”、四個平臺工作，整合成以黨政辦為綜合指揮室的綜治、市場監管、綜合執法和便民服務四個功能平臺，大幅度提升全鎮全域智慧治理能力，在基層治理體系中的作用日漸明顯，讓百姓辦事更方便，享受及時、高效、便捷、舒心的辦事體驗，大大提升獲得感。政府也要認識到，在“一網統管”中，自己不是唯一主體，應該讓更多人、組織、單位參與進行，共同發揮作用。

三、技術支撐方面

在推進城市治理“一網統管”的過程中，較多城市都率先踐行基層減負的理念，運用大數據、AI算法等智治能力，作為社會治理相關工作開展的重要智慧支撐和基礎，例如，通過在攝像頭內集成智能算法，自動識別城市治理的特定場景，在基礎設施中部署安裝IoT傳感器，自動檢測市政設施的異常狀態，預防安全隱患發生[10]。目前來看，相關業務系統整合進度以及智能化場景開發進度在很多城市都是比較緩慢的，智能家居安防系統、電梯監控系統、火災監控系統、智慧交通管理系統等業務系統接入進度滯后。從目前多數城市的“一網統管”建設情況來看，都存在一定程度的智能應用場景建設滯后問題，這些問題導致在很多城市治理工作開展中，相關基礎支撐不足，例如，城市交通方面，對于行人闖紅燈、隨地吐痰等問題還沒有相應的監管基礎，雖然在城市管理中，會對于居民發送城市文明禮儀的相關溫馨提示，但是這種信息推送的效果對于城市治理工作的有效開展作用并不明顯，行人闖紅燈和隨地吐痰的行為仍得不到及時的警示，沒有響應的懲戒措施應用，他們還是心存僥幸，對于這些行為不重視，從而為城市治理工作帶來很大的不確定性。

推進城市治理“一網統管”，圍繞“高效處置一件事”的目標，不僅需要一個綜合性的城市治理管理平臺作為支撐，更需要體制機制創新成立由本級黨委、政府負責的城市運行中心，負責高位監管協調，理清各部門、各單位、各層級之間的權責邊界，有能力拉通橫向各部門人力、資源、處置力量，高效處置跨部門、跨領域、跨層級的城市運行事件，進而推動城市治理體系和能力現代化。與此同時，各地城市治理在推進“一網統管”的過程中，首先要做的就是要奠定扎實的網絡建設基礎，構建人與人、人與物、物與物等之間的聯系，例如，根據區委、區政府對城運中心建設框架的要求，結合鎮情，在政府辦公大樓設置城運中心指揮大廳、會議指揮室、值班室等功能區域，完成場地建設，并充分整合現有資源，將城市治理視頻系統接入城運系統，完成城運系統指揮大屏建設，確保“一網統管”的基礎硬件配套基本到位。還要加快構建綜合性城市運行綜合管理平臺，有針對性地開發建設大客流監測、老舊小區房屋管理、店招店牌管理等“符合城市治理實際、滿足城市治理需求、體現城市治理特點”的智能應用場景，實踐城市治理做法、形成城市治理特色。

四、總結

城市治理的智慧化發展是體制機制、業務協同、信息技術等發展的必然結果，也是解決目前城市治理中多重問題、復雜問題的有效路徑。以國家治理體系和治理能力現代化為目標，許多城市還存在較大差距和很多突出問題，對此，在城市治理中，需要進一步創新體制機制、優化政府流程、暢通數據共享、加強業務協同等相關工作，打通政務堵點，破除一切阻礙發展的“攔路虎”和“絆腳石”，不斷完善“一網統管”的建設體系。此外，針對“一網統管”建設工作，還需要進一步培養相關技術人才，培養“一網統管”的管理人才等，為城市治理“一網統管”模式的有效應用奠定基礎。