我國政府績效管理的反思*

黑龍江大學 范思航

自20世紀90年代我國引入政府績效管理作為變革治道的工具以來，其在提升我國政府內部工作效率、促進問責、構建科學的政府管理機制等方面發揮了顯著的作用，但同時也存在著價值取向扭曲、評估體系缺乏科學性、相關制度保障不到位等問題。十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的目標以及2018年9月《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的頒布，宣告了我國政府績效管理以預算績效管理為切入點正式進入新的時代。在此新形勢下，如何完善和發展我國政府績效管理成為亟需研究的時代命題，因此對我國政府績效管理目前存在的問題進行反思具有重要的理論意義和現實意義。

一、我國政府績效管理理論基礎的反思

我國政府績效管理來源于西方新公共管理運動中的績效評估。新公共管理背景下的政府績效評估以經濟學和管理學作為理論基礎，并基于市場機制，通過競爭、激勵、監督等方式降低行政成本，提高行政效率，提升公眾對政府的滿意度。然而在承認績效評估在公共行政領域發揮了顯著積極作用的同時，還應看到其理論基礎的問題缺陷對政府績效管理的影響。

（一）經濟學作為政府績效管理理論基礎的缺陷

經濟學視角的引入使得公共行政由傳統的重視投入轉化為重視績效和結果，通過引入競爭機制和市場機制來激勵個體和部門提高行政效率，把公民視作“顧客”從而提升了公共服務的質量和有效性。然而在承認其積極作用的同時，還應看到其存在的理論缺陷，主要表現為“理性經濟人”的人性假設與公共行政的本質屬性存在沖突。“理性經濟人”把追求自身利益和實現個人利益最大化作為人行為根本動機和目標。而在政府績效管理理論中這一假設也同樣被使用，通過在行政組織內部建立競爭機制、績效工資制以及放松規制等方法，最大限度調動了行政人員的積極性并激發了潛能，從而創造更高的組織效率。但是“理性經濟人”假設本質上是一種個人主義的理性思維方法，將人視為單純追逐經濟利益的個體，注重人的經濟屬性而忽視了人的政治屬性和社會屬性，在一定程度上將會使公共行政組織中的個體缺乏集體意識和公共意識，只關注自身績效目標的實現而忽視公共利益，容易導致公共責任的缺失。

（二）管理學作為政府績效管理理論基礎的缺陷

管理學作為政府績效管理理論基礎的缺陷主要表現在以下兩個方面：一是管理學的實證主義方法論忽視了公共部門與私人部門之間的差異。績效管理作為一種起源于企業的管理方法，其能夠在公共部門中得以實行的前提在于認為公共部門和私人部門在組織形態上是無差別的。但政府作為一個特殊的組織，其本質屬性決定了二者并不能簡單等同。一方面，兩者的運行機制不同。私人部門服務的對象是顧客，其是在市場基礎上配置資源。而公共部門的服務對象則是公民，在資源配置上需要公共權力和市場機制共同發揮作用；另一方面，兩者的評價指標不同。私人部門的評價指標具有通用、可測量的特點。而在公共部門中，關于評價指標的設置和測量則都是非常困難的；二是管理學的工具理性思維弱化了政府績效管理價值理性層面的作用。工具理性思維側重從實然和事實層面來認識事物，注重規范化、標準化和技術化，效率等工具性價值始終被放在優先地位。這種思維方式在政府績效管理中體現為側重從產出和結果的角度來描述政府績效，崇尚對高效率和高效益的實現，忽視了政府績效管理的目的性和價值性，使得政府績效管理淪為一種單純的管理工具。

二、我國政府績效管理價值取向的反思

價值取向影響決定了績效目標的設計以及評估標準的制定，合理正確的價值取向對我國政府績效管理理論和實踐發展具有重要的導向作用。我國政府績效管理在價值取向上存在的問題主要表現為以下兩個方面：

（一）效率與公平的割裂

即效率成為我國政府績效管理工作中的主要的價值目標，公平在某種程度上成為效率的附屬產物。在這種對效率極度推崇的價值引導下，我國政府績效管理實踐凸顯了以下問題：一方面，將經濟領域的績效簡單等同于政府績效。其中典型做法便是以GDP為代表的經濟增長類指標成為衡量政府績效高低的重要指標，甚至與地方政府官員的個人晉升直接相關；另一方面，熱衷追求短期的、可操作的績效目標，忽視長期的、操作性相對較弱的績效目標。主要表現為在各種經濟增長、產業發展類的數字指標占據了整個指標體系的主要部分，使得我國一定時期內在經濟增長和財政收入顯著增長的同時，與其相對應的公平公正和責任等價值層面的績效指標并未成比例上升。追求效率并沒有什么不對，但是效率并不能成為衡量公共行政績效的唯一標準。對于效率的過度推崇將會削弱公共行政對公平、公共利益、社會責任等其它多元價值的追求，從而引發公共行政的合法性危機。

（二）過程和結果的不統一

即在提升政府績效的過程中，部分政府一味追求“結果導向”，忽視了對實現結果所經歷的過程的合理性的考察和維護。“結果導向”原則通過聚焦于結果實現的效率和實際效用來提高行政效率，有效克服了傳統公共行政中只重視投入而忽略產出的弊端。但是對結果的重視并不意味著能夠忽略過程，過于推崇結果給我國的政府績效管理實踐帶來了以下問題：一方面，側重從是否能夠量化的角度來設計政府績效指標。在制定績效指標時，政府更傾向選取能夠容易觀察、測量的指標，例如經濟總量、增長率、收益等，而例如行政倫理、行政責任等不易量化的公共行政領域則很少涉及；另一方面，在實現政府績效目標的過程中，存在著為了實現目標而不顧過程是否合理的情況。例如我國部分地方政府為了完成目標考核，甚至以犧牲環境、資源為代價來完成政績目標，使得各類“形式主義”“面子工程”頻出，引發了政府與公眾之間的信任危機。如果在政府績效管理中一味追求科學精確的可量化的評估標準和結果，忽視過程和目的的合理性、忽視公平正義等公共價值的實現、忽視對行政組織中人的關注，將造成過程與價值相割裂，這有損于公共利益的實現。

三、我國政府績效評估體系的反思

政府績效評估是政府績效管理實際運行中的關鍵環節，本文從我國政府績效評估體系的基本問題入手，按照誰來評估、評估什么以及評估結果如何處理的邏輯來對我國政府績效評估體系存在的問題進行分析。

（一）評估主體體系有待完善

第一，評估主體結構單一。目前在我國政府績效評估實踐中，政府仍大多占據主導地位，具體表現為：一方面，由于我國政府長期以來自上而下的行政體制的影響，我國政府績效評估的主體主要包括直屬上級、部門同級以及紀檢、審計等專業職能部門，在形式上仍表現為上下級或同級評估的形態；另一方面，盡管第三方評估已經被引入到部分政府部門的績效評估中，但是在實際運行中，政府部門對其最終的測評結果仍有較大的導向和控制作用；第二，評估主體能力薄弱。主要體現在公眾作為績效評估主體所面臨的問題和挑戰：一方面，公眾自身缺乏相關的專業知識。作為一種科學的管理工具，政府績效評估要求評估主體必須具備一定的管理知識，然而在我國政府實際的績效評估中，公眾參與的比例構成大多比較隨意，其素質結構分布也參差不齊；另一方面，公眾在整個政府績效評估過程中參與的程度是有限的。公眾參與大多處在績效評估的末端，且其參與的形式基本都是通過有關滿意度的問卷調查、指標建立等實現的，實際上更多表現為部分評估環節的有限參與。

（二）評估指標構建問題

第一，指標設計缺乏科學性。一方面，從我國政府目前的績效評估指標設置上看，無論是崗位目標責任制下的層層分解，還是地方政府根據自身實際自行進行指標設置，均存在著科學性不足的問題，主要表現為用政策目標代替績效目標、領導主觀決策較為隨意，從而使得績效評估與政府職責履行脫節；另一方面，從指標的權重分配上看，盡管我國地方政府在實踐中已經進行了一定的有效探索，但是仍存在著一些問題，主要表現為指標權重設置以及相應分值安排上缺少科學依據，大多都是在沒有經過科學分析的狀態下，僅憑主觀進行然后隨意加減；第二，是指標內容缺乏全面性。在指標內容的分布上大多集中于經濟指標，有關生態環境、資源保護等隱形指標的考察卻不夠深入，甚至流于形式。在各指標間的關系上，目前我國很多地方政府在績效評估實踐中存在著指標內容復雜繁多的問題，即把不屬于政府職責范圍內要素列入績效評估指標體系中，無形之中增加了政府人員的工作壓力，也不利于把握工作重點。

（三）評估結果應用不可持續

第一，對評估結果缺乏有效的處理。一方面，對評估數據整合比較隨意。主要表現為缺乏專業的相關部門對數據進行收集，在實踐中甚至存在著由本部門自己來完成的現象；另一方面，評估結果的公開程度以及時效性有待提升。評估結果的及時、真實公布既有利于評估對象及時進行相關整改優化，也有利于彌合政府同公眾和社會之間的信息鴻溝。然而在政府績效評估實踐中存在著相關部門不能如期、如實公布評估結果的情況，使得績效評估成為政府部門單純為了完成行政任務的一種手段；第二，對評估結果缺少充分的應用。促使政府績效提升的關鍵在于對評估結果的充分利用，即不僅是在形式上完成完整的績效評估流程閉環，還要關注績效評估的可持續性。目前我國政府對績效評估結果應用的深度不夠，流于形式。很多政府部門對評估結果的應用仍停留在簡單的打分排名和績效獎勵上，沒有深層次挖掘評估信息之間的關系，也沒有根據評估信息和結果進行下輪績效評估的修改和升級。使得評估結果的指導作用并沒有得到充分發揮。

四、我國政府績效管理的優化路徑

（一）我國政府績效管理優化的理念建設

第一，工具性與價值性相統一。一方面，政府績效管理要凸顯工具理性的內蘊。績效管理本質上仍是一種為提升績效的管理工具，因此需要重點關注績效管理自身的科學化、精確化以及專業化，在具體實踐中則特別強調評估指標的科學設計、評估流程的合理規范以及績效測量的精確有效；另一方面，政府績效管理要實現價值理性的追求。公共部門績效與私人部門績效的關鍵區別便在于前者的本質屬性在于公共性，這使得政府績效管理不僅僅是注重效率提升的工具，更是注重對公平、民主、責任等價值理性的關注；第二，全面性與系統性相結合。全面性主要是指評估內容的全面，既要做到效率與公平相統一，也要做到過程與結果相統一。不能再將我國的政府績效簡單等同為經濟績效、顯性績效，必須將政府績效同環境保護、民生幸福以及社會發展有機統一起來；系統性是指政府績效管理的過程應該系統有序。這既是政府績效管理內在的屬性要求，也是其真正發揮效用的必然途徑。我國政府績效管理過程的系統化要求必須克服不合理范圍內的個人的主觀性和隨意性，從最初的績效目標制定到最后的評估結果的處理，都必須規范合理，既要保證相關流程的完整，也要避免形式主義，應形成科學有序、和諧穩定的政府績效管理系統。

（二）我國政府績效管理優化的制度建設

第一，優化評估指標，合理調整政府績效評估維度。我國政府績效評估的維度不能局限在經濟增長等顯性方面。在以人民獲得感、幸福感和安全感的提升及持續增加為追求的時期，政府績效評估的維度應加強公眾在政府績效評估中的參與度，設置能夠反應公眾獲得感的專門政府績效評估指標體系，加快政府本位向民眾本位的轉變；第二，加強相關立法，推進我國政府績效管理法治化。一方面，要積極部署和推進立法。雖然我國各級地方政府也制定和推行了一些相關條例和辦法，但其效力也僅限于本地區，權威性和約束力都比較弱。因此迫切需要籌備、出臺一部國家層面的有關政府績效管理的法律條文，發揮指導和引領作用；另一方面，加快構建完整的法律框架。為了避免我國績效管理實踐過程中出現的隨意性和主觀性，必須通過立法來闡明我國政府績效管理的基本原則、主要程序、評估機構設置以及職責劃分等。

（三）我國政府績效管理優化的方法建設

第一，將定性評估與定量評估相結合。定性評估和定量評估是我國政府績效評估普遍應用的兩種方法，但在實際應用中，卻經常出現在某一時期內被單獨使用的情況。因此在績效評估實踐中，應將兩者整合統一起來，從而既能客觀、直接地衡量政府績效，又能衡量公眾對政府服務的滿意程度，提升政府績效評估的維度，對政府績效作出全面、科學的評估；第二，重視大數據分析技術的應用。政府績效管理的核心是績效信息，其所有的活動都是圍繞績效信息的收集、分析和使用而展開的。隨著第四次工業革命的推進，以大數據為代表的新興信息技術對經濟增長、社會發展和政府治理的方方面面都產生了深刻的影響。目前我國政府績效管理在績效信息的采集、匯總、分析等方面存在著數據可信度不高、處理程度不夠等問題，因此需要迫切重視大數據分析技術在我國政府績效管理中的應用，加快信息技術在相關領域的應用和成果轉化，提高評估信息的利用率。