以行政執法視角探析營商環境法治化路徑

南澳縣司法局 劉耕妤

從2001年開始，世界銀行開始編制企業營商環境指標體系，目的在于在評估各國私營部門發展環境。經過分析，全球190個經濟體的營商環境與經濟發展之間呈現正相關性。數據顯示，在經濟合作與發展組織（OECD）中高收入國家的營商環境指標水平居前，近百分之八十的OECD國家的營商環境指數排在前30名。近年來，我國營商環境不斷改善，按照世界銀行（World Bank）發布的《全球營商環境報告》，中國2018年排名比2017年上升32名，位列第46名，2019年排名再上升15位，位列全球第31名。2019年10月22日，國務院頒布了《優化營商環境條例》。雖然我國營商環境不斷改善，但與國際先進水平相比，與進一步激發市場活力、深化培育增長新動能的需求相比，還有進一步優化的空間。

營商環境對一個地區的經濟發展有著至關重要的作用。俗話說“栽下梧桐樹，引得鳳凰來”，一個地方打造營商環境，最終目的是要聚集起市場經營主體，形成百花齊放的經濟繁榮局面。營商環境作為一個綜合性的指標，是各種環境和要素的總和，法律要素是營商環境的要素之一，筆者認為，法律要素是營商環境最重要和關鍵的要素。在法治化營商環境中，社會提供一套可供執行、公平公正透明的法律、法規、規章制度以及辦事程序，在這套規則下，行政執法部門、市場經營主體各司其職，依章辦事。只有行政執法機關依法行政，規范執法，才能創造利于公平競爭的社會環境，保障各種經濟活動的順利開展。

一、行政執法與地區營商環境的關系

行政執法是形成營商環境的重要組成部分，行政執法事務貫穿市場經營主體的設立、經營以及結束的整個過程，潛移默化地改變整個地區的市場環境，行政執法行為對市場經營主體產生的影響是最直接、最明顯的。

二、行政執法工作影響經營活動的成本

行政執法部門與市場主體之間是監管和被監管的不平等主體關系，市場主體在接受行政執法部門監管的執法過程中，要花費一定的成本，例如時間成本、人力成本和金錢成本等。若沒有良好的管控和監督行政執法權的機制，過度膨脹的行政執法權便會隨意地、經常性地侵擾正常的市場主體經營行為。比如，有些行政執法部門對市場經營主體進行“吃、拿、卡、要”，設立名目向市場主體收取不必要的費用，會大大增加市場主體的經濟成本。有些行政執法部門不考慮市場經營主體實際情況對其隨意處罰，濫用行政強制措施，選擇性執法，損害市場經營主體的合法權益，惡化其生存條件。有些部門行政許可流程拖沓冗長，辦事人員效率低下，無形中增加了市場經營主體的時間成本。高昂的經營成本將使市場經營主體不堪重負直至逃離該地區，這便使得地方營商環境愈加惡化。

三、行政執法工作影響市場經營主體的信心

行政執法工作能通過改造市場環境，進而影響市場經營主體的心理狀態，而這種心理狀態，則影響了市場經營主體關于去留的抉擇。如果以呵護市場主體健康發展的心態進行執法，將極大地鼓舞市場主體對未來成長的信心。如果單純是一種官本位的管理思想，甚至是利用權力榨取利益的思想，那將使市場經營主體對前景悲觀。依法規范公正執法，帶給市場主體的是“穩定且可預期”和“公開透明”的營商環境，只有在這樣的營商環境中，企業家才有信心投資，企業家的精神才能得到激發和保護。

四、行政執法工作影響市場環境

一個公平有序的市場環境是公正的營商環境的基礎。但是市場追求利益最大化以及盲目擴張的天然屬性會使市場出現無序、低效的競爭和壟斷，無法憑市場單獨調節形成優良的營商環境。所以，市場經濟活動需要政府的引導，這種引導需要行政執法來實現。行政執法部門要秉持“以法律為準繩”的思路開展對市場經營主體經營活動的指導與監督，使市場上各類經營主體進入公平競爭的主賽道，維護市場環境的健康穩定發展。但如果行政執法部門在行政執法中限制外來企業進入所轄區域市場，大搞“地方保護主義”，對市場中存在的非法經營活動不予干預和懲處，或者存在錯誤執法等管理失范的情況，將惡化地方營商環境，進而導致整個經濟活動趨于低迷。

五、從行政執法視角探析營商環境法治化

（一）完善行政執法制度

提高行政執法效能的前提在于立法，要制定“良法”。“良法”意味著有關部門在制定可能影響到市場經營主體的權利義務的法律法規、規章等文件時，充分考慮到該文件一旦出臺將給市場主體帶來的正面或者負面的影響，為此進行科學、合理地論證，使出臺的文件具有前瞻性與針對性，對鼓勵市場競爭、激發創新創業活力發揮應有的引導作用。2019年10月22日，國務院頒布了《優化營商環境條例》，共7章72條，從市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障五個方面對促進營商環境作出規定。圍繞優化營商環境，全國構建起了以國務院《優化營商環境條例》為主干、以中央各類政策文件為補充、以地方優化營商環境立法為支干的多層次法規體系和架構。

各地優化營商環境的法規在充分借鑒國務院《優化營商環境條例》的立法原則和初衷的基礎上，在某些方面提出更前衛、更具體的優化措施。比如《上海市優化營商環境條例》設立了輕微違法免罰清單制度、不予實施行政強制措施清單制度、停產停業提前通知公告制度。再如《廣州市優化營商環境條例》對新技術、新產業、新業態、新模式等實行包容審慎監管，分類制定監管規則。我國營商環境立法工作接軌國際營商環境評價體系，還結合了我國國情與歷史實踐，實現了立法的科學性、實用性和以人為本，從而為行政執法奠定良法基礎，指明規范執法的現實路徑。

值得一提的是，國務院辦公廳出臺的《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》中，要求各級政府及部門貫徹落實企業家參與制定涉企政策，但就目前很多城市出臺的優化營商環境法規文件來看，并未針對“企業家參與涉企政策制定”制定具體措施，這使企業家參與涉企政策的權利難以得到法定層面的保障，不能發揮企業家在提高涉企政策精準度和適用性的作用。缺乏企業家對涉企政策制定的充分參與，既易導致涉企政策脫離實際，無法應對復雜而多變的市場經濟；又會使得涉企政策不能獲得企業家的完全執行，形成“上有政策下有對策”的不良局面。為更好地保障企業家參與涉企政策制定的權利，行政機關應為企業家參與涉企政策制定提供必要的制度支持，制定出臺具體的操作辦法，在涉企政策的制定過程中，通過多種方式了解企業所需所惑，提高涉企政策精準度和適用性。

（二）樹立行政執法理念

一直以來，行政執法部門與市場經營主體是管理和被管理的關系，雙方主體地位不平等，缺乏互動，更遑論公眾參與和監督。近年來，國家一直在倡導從管理型政府向服務型政府轉變，要求寓管理于服務，以服務換服從。管理式執法不能創造一個充滿活力的市場環境，只有互動式執法，并且將市場經營主體納入社會監督的范疇，虛心聽取市場經營主體提出的建議，形成行政部門與市場經營主體良性互動的閉環，才能最大程度地激發市場活力，營造出良好的營商環境，促進經濟的發展。為了實現這個良性的轉變，行政執法人員在行政執法過程中要樹立起以人為本、法治、服務和互動的理念。

同時，也要避免一些以建設服務型政府為噱頭，暗中滋生的貌似服務、實則違背法治精神的干涉市場經營主體正常經營活動的情況。行政執法部門需要考慮企業生產和發展的客觀規律和實際情況，不隨意干涉市場經營主體的經營發展規劃，控制好組織召開座談會、上門開展宣講服務活動的頻次，防止因“過度服務”給企業造成不必要的負擔。

（三）提升行政執法效能

提升行政執法效能是法治化營商環境建設的關鍵環節，行政執法部門要將“良法”不折不扣地執行到位，將善治理念轉化為實實在在的行動。“善治”意味著相關行政執法部門，應在充分學習和領會“良法”精神的基礎上，寓管理于服務，兼顧公平與效率，維護公正有序、理法兼具的法治化營商環境。

1.規范行政執法行為

要以法治政府示范創建活動為指揮棒，將法治化營商環境的關于行政執法效能提升的要求有機融入法治政府示范創建評價考核指標之中。常態化、突擊化開展行政執法監督工作，例如開展行政執法案卷評查活動，隨機對重大行政執法進行審查，通過一系列手段加強對行政執法合法性、程序性的指導和監督。在推行鄉鎮（街道）綜合行政執法改革過程中，厘清劃轉事項的權力、責任清單。加強落實改革“人、財、物、機構”下沉，補充鄉鎮（街道）行政執法力量。全面落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”，制定出臺綜合行政執法處罰自由裁量權細化標準，進一步壓縮地方行政執法部門自由裁量權。在對執法人員進行業務知識和法律知識的培訓中體現針對性和計劃性，提高行政執法人員執法水平和辦案質量。

另外，根據新《中華人民共和國行政處罰法》的規定，對及時糾正且無危害后果的輕微違法可免予罰款處罰，以批評教育為主，該規定旨在推進行政執法部門柔性執法、陽光執法。要創新行政執法方式，對于市場中出現的新技術、新產業、新業態、新模式等經營主體進行包容審慎監管。行政執法部門需要及時對新事物作出準確判斷，以逐級上報或者集體研討、專家論證等方式尋求解決方案，不能“一棍子打死”或者“一刀切禁止”，也不能一味遷就和放任。要為新技術、新產業、新業態、新模式設置風險控制的紅線，充分尊重和保護市場經營主體在紅線內進行探索、自我修復的機會，防止新生事物夭折在萌芽狀態，不打擊市場經營主體的積極性。但是，對于已經觸犯到法律的底線，損害社會公共利益的市場經營主體，一經發現，就要堅持嚴格執法，不包庇，不縱容，做到“剛柔并濟”。

2.完善行政執法監督體系

進一步完善跨部門聯合監管機制，推進“互聯網＋監管”，暢通行政執法申訴渠道，搭建起行政執法監督體系，實現行政執法部門審慎行使權力的效果。做好跨部門聯合監管工作，避免選擇執法、重復執法等行為，提升監管的公平性、規范性、有效性，加大監管信息共享力度，提升監管水平。推進“互聯網＋監管”，綜合運用新技術手段推廣落實行政執法過程的全記錄，有效提升執法透明度和政府公信力。優化完善行政復議應訴機制，暢通行政執法申訴渠道，充分發揮行政復議應訴杠桿效應、倒逼作用，促進公正文明規范執法，發揮行政復議建議書、行政復議意見書等規范行政執法、糾正具體執法情形不足的指導作用。若行政執法不當造成市場經營主體的利益減損，法律服務、法律援助等機構要積極做好司法輔助事務工作，協同維護公平公正的市場環境。

3.做好行政執法與刑事司法銜接

在全面優化營商環境的大環境下，行政執法與刑事司法銜接涉及到對市場經營行為罪與非罪的定性，一旦一個市場經營行為被認定入罪，其對市場經營主體造成的負面影響極大，需要慎之又慎地對待。如果行政執法人員在行政執法與刑事司法銜接的問題上動則得咎，勢必會對涉違法犯罪的市場經營主體造成很大程度的利益損傷，甚至因此惡化營商環境。《最高人民法院關于依法平等保護非公有制經濟促進非公有制經濟健康發展的意見》中指出：要準確把握立法精神，正確適用法律和司法解釋，嚴格區分罪與非罪、犯罪與行政違法、犯罪與民商事糾紛。對非公有制經濟主體在生產、經營、融資活動中的創新性行為，要依法審慎對待，只要不違反法律和司法解釋的規定，不得以違法論處。違反有關規定，但尚不符合犯罪構成條件的，不得以犯罪論處。在合同簽訂、履行過程中產生的爭議，如無確實、充分的證據證明行為人有非法占有的目的，不得以合同詐騙罪論處。行政執法部門應在行政執法與刑事司法銜接程序上全面遵循“謙抑性原則”，精確識別犯罪嫌疑人，“不錯捕、不漏捕”，保障合法合規營業的市場經營主體的權益。