長三角地區區域環境污染聯防聯治的主要問題及解決策略

上海友通環保高科技有限公司 李俊良，李錦祥

長三角地區不僅是我國開放程度最高、最具經濟活力的區域之一，還是長江經濟帶與“一帶一路”的重要節點。但受歷史原因與區域產業等因素的影響，環境問題一直是長三角地區面臨的嚴峻問題，且環境問題已成為制約當地經濟的發展、威脅人民群眾身體健康的突出問題。通過區域環境污染聯防聯治的方式治理環境問題，實現經濟的綠色發展迫在眉睫。

一、新形勢下區域環境污染聯防聯治的原則

（一）以創新發展為驅動力

一直以來，環境污染問題都是阻礙經濟發展的重要因素，而創新發展則是解決環境污染頑疾、實現經濟高質量發展的驅動力。要想加強生態文明建設，就必須重視科技創新，加強創新驅動力，實現科技創新的綠色、低碳、循環發展。長三角地區區域環境污染的聯防聯治，要充分發揮科技創新的引導作用，提高長三角區域的產業發展水平，進而提高資源利用率，盡量預防并減少污染物的排放。對于長三角地區各省市，要重點加強創新驅動力助力資源的集約利用，改進生態環境，助力經濟效益的提高，以此實現經濟發展動力的轉換，由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變，從而激發變革的勇氣、創新的精神，使創新成為推進長三角地區生態環境建設與協同發展的強勁驅動力。通過創新推動生態保護的聯防聯治，從源頭上減少污染物的排放量，通過生態文明建設與環境污染的聯合治理，實現經濟持續發展和生態文明建設的互利雙贏。

（二）強調環境治理的區域協調

長三角地區區域發展失衡、城鄉二元結構及生態環境惡化等問題長期存在，其嚴重阻礙了長三角地區區域經濟的發展。加強長三角地區區域環境聯防聯治，需要提高發展的協調性與整體性，不能再走先污染后治理，以犧牲環境為代價發展經濟的老路。區域協調發展，是實現長三角地區環境治理的有效方法，要重視人與自然、經濟與社會的協調發展要求，加強環境污染治理各領域、各部門與各行業的協調統籌，重視各地區生態需求，整合各地區生態保護利益，以此實現生態安全與環境公平保障，通過協調發展滿足人民群眾對高質量、高層次生產、生活與生態發展的新需求。

（三）把綠色發展作為未來方向

要把綠色發展作為推動長三角地區經濟發展轉型的重要抓手，協調發展低碳經濟與循環經濟，從根本上減少污染物的排放，降低碳排放強度與能耗強度，發展低碳綠色產業。以循環、綠色、低碳為主，在產業結構、空間格局、生產方式及生活方式等方面選擇低碳綠色發展的新路子，徹底廢除高排放、高污染、高能耗的粗放式經濟發展道路。近年來，長三角地區大面積霧霾頻繁出現、環境污染嚴重、生態惡化等問題已成為阻礙長三角地區經濟發展的重要因素，要想破除這些環境難題，就必須牢固樹立綠色低碳發展理念，構建綠色發展模式。事實上，長三角地區的一些地方已采取了一定的措施，例如淘汰落后產能、關停高污染工廠等，收到了良好效果，促進了長三角地區空間治理、生產方式及生活方式的轉型和升級。

二、長三角地區區域環境污染聯防聯治的主要問題

（一）治理模式問題

從宏觀層面而言，我國的環境治理模式是以行政區劃為主，從中央到地方的各級人民政府采取屬地治理模式，目前該模式已成為影響長三角地區環境污染聯防聯治的制約因素：第一，行政區域治理模式違背了大氣污染物自然流動的規律，容易形成機械化、閉合性的治理模式，甚至少數地區還采取向外部轉移大氣污染的方式來獲得本地發展優勢，這種治理模式必然掣肘生態治理的集體行動。第二，屬地治理模式依賴于各級政府自上而下的控制與命令，一旦出現區域性公共事務，將會采取各地政府部門橫向行政磋商的方式來維護共同利益。但行政磋商模式難免帶有體制慣性，并缺乏強制力，在各地政府都維護自身利益的情況下，很難達成共識。而從在微觀層面的角度出發，各級地方政府內部均有數個職能部門，并且是基于科層制進行組織與設計的，其目的是借助權力層級、職能分工來提高行政管理的專業化水準與資源配置的效率。但隨著公共事務的復雜，多數事務已超過單一部門的職能與邊界范圍，科層制的系統與組織結構已不適應現代管理理念與復合理念的功能整合要求，若不進行變革，將會影響管理目標的實現。從公共選擇理論的視角分析，各級地方政府部門都是理性經濟人，目的是追求本部門的利益最大化，因此在職責不清、權限不明的地區，若各部門之間發生利益沖突，就會出現利益相爭、推諉、扯皮等現象，導致組織結構出現碎片化狀態。

（二）區域經濟問題

若區域經濟發展不平衡，各地區之間就會在顯性層面上出現差異化與多元化訴求。目前，上海、浙江及江蘇等省市已步入后工業化時代，對資源特別是能源的依賴逐步降低。而安徽等省份，尚處在工業化中期，對煤炭、石油等自然資源的依賴尤其明顯，所造成的環境污染理更加嚴重。此外，長三角地區各省市內部也存在發展訴求和資源訴求不統一的問題。而在隱性層面，各政府之間的關系先是利益關系，然后才是財政關系、權力關系以及公共行政關系等。實施區域環境污染聯防聯治就意味著經濟相對落后地區既要承擔環境污染治理的投入，同時又要承擔產業結構調整造成的間接經濟損失。而當前政府績效考核體系以GDP的考核為主，所以一些經濟較落后地區的政府官員在綜合考量成本與收益后，對環境污染聯防聯治工作就會采取搭便車等消極應對方式。

（三）合作機制問題

環境污染治理是一項長期、復雜的工程。而區域聯防聯治的治理模式還處在摸索階段，在協商決策、信息公享、公眾參與、利益補償等協作機制方面還有待完善，這也是制約長三角地區區域環境污染聯防聯治效果的主要原因。首先，協商決策機制不完善。當前，雖然長三角地區各省市就環境污染聯防聯治工作達成了多項協議，并出臺了多項治理措施與條例，但從區域層面分析，環境和發展決策機制仍不完善，難以就區域內的能源戰略、產業結構及布局、環境治理標準、交通發展、執法體系及產業準入標準等工作進行整體規范與統籌，致使區域環境污染治理的總體規劃、目標及治理方案難以協調一致，難以制定并實施區域內低成本的環境污染治理戰略。其次，信息共享機制不完善。雖然長三角地區已建成了區域空氣質量預測中心，與氣象預報中心共建了信息發布平臺，但在日常運營中，區域內信息預測和信息發布相對寬泛化，精確度還有待提高，尤其是大氣環境質量監測、大氣污染源、企業環境征信以及機動車尾氣檢測等信息的共享程度有待提高。再次，公眾參與機制不完善。長三角地區各省市尚未構建起由各級政府主導的環保類非政府組織，公眾缺乏參與環境污染治理平臺的渠道和動力。最后，利益補償機制不完善。目前，長三角區域尚未構建起操作性強的利益平衡、補償機制，僅通過行政磋商的方法推動環境污染的聯防聯治，各級政府治理積極性也存在地區差異，是難以解決區域環境與經濟利益等方面的矛盾。

三、長三角地區區域環境污染聯防聯治的對策

（一）加強多元主體協同

長三角地區區域間環境污染的聯防聯治，有必要強化利益相關方的整合與協調，組成高效的網絡聯合治理組織。環境污染聯防聯治的利益相關方包括政府、企業、非政府組織與社會公眾。因此應在加強政府間協同的基礎上，政府、市場及社會合作治理主體共同承擔環境治理的責任。與此同時，各級政府之間要拋棄全能型政府邏輯，必須明確功能定位，主動引導企業與社會各界相關組織積極參與環境污染治理。對于企業而言，首先要嚴守與環保相關的法律法規，履行環保義務，做到安全、合法、清潔的生產經營；其次組織科研人員突破環保技術難關，從生產上加強環保控制；再次，要加強企業的自主創新與轉型升級，摒棄高污染項目，走生態環保的發展之路；最后，企業要定期向社會公開污染物排放信息，接受政府及公眾監督。對于非政府組織，它特殊的非政府性、民間性與志愿公益性使其在環境污染治理工作中具有較大的優勢。首先，非政府組織可以把政府意圖提前傳達給社會公眾，不斷加強對公眾參與環保治理的關注，以此來引導公眾樹立環保意識；其次，非政府組織可進行科學調研，拿到環保治理的一手資料，為政府治理環保決策提供數據與技術支持；再次，非政府組織是政府與社會公眾之間的橋梁紐帶，以第三方的身份就公眾利益加強政府與公眾的溝通與協商，可提高政府決策的民主化與科學化；最后，非政府組織可協助政府監督企業的生產經營行為，督促企業認真履行其社會責任。對社會公眾，首先要樹立環保節能意識，在生活中做到綠色出行、綠色消費；其次要通過網絡媒體、人大代表會及環保聽證會等多種途徑陳述自身的環保利益訴求，積極為政府環保決策的制定建言獻策；再次，社會公眾也可發揮社會監督權利，舉報不法企業的違法環境污染行為；最后，社會公眾應有序、規范、合法地參與環保工作和環保項目的認證、決策及末端監督等環節，提高政府決策的科學性與民主性。

（二）增強主體間驅動力

加強主體之間的協同配合，是做好長三角地區區域環境污染聯防聯治的基礎。因主體之間價值訴求與利益偏好各不相同，且存在積極性不足與治理動力欠缺等問題，所以協同治理要加強對各類政策工具與手段的綜合應用，以提高各主體治理環境的積極性與主動性，使其圍繞同一目標進行資源整合與協作。

（1）加強政府治理的驅動力。各級政府之間的關系，其中利益關系是最核心的關系，協調好各級政府之間的利益關系是區域環境污染聯防聯治首要解決的問題。對此可建立生態利益補償機制，以協調統籌各利益主體之間的利益，其核心原則是誰污染誰治理、誰受益誰付費，從而保護生態環境，為協調生態環境利益與經濟發展等利益相關方之間的關系提供制度保障。在環境污染治理中，由于落后區域既要承擔環境治理的成本，又要承擔產業結構調整造成的間接經濟損失，但改善環境質量具有較強的溢出效應。因此為公平起見，經濟發達的省市可以給予落后區域一定的經濟補償，用來彌補其經濟損失，例如上海可給予安徽省一定的補償。為促進補償機制的正常運行，長三角區域可設立環境污染治理的專項基金，通過中央財政轉移支付、各級政府籌集以及社會捐贈等方式籌集資金，并且資金分配要在公平、效率的基礎上兼顧各級政府的實際情況。（2）加強市場治理的驅動力。政府部門要運用稅收補貼及價格杠桿等經濟手段提高企業參與環境污染治理的熱情。首先，需要建立健全區域排污市場，使企業以交易方式調劑排污數量，通過市場形式尋求降低成本效益的污染物排放路徑；其次要運用價格杠桿理論，對排污達標的企業給予獎勵，對高能耗企業給予懲罰，如實行差別化電價等；再次，革新排污收費制度，實施差別化收費政策，并擴大污染物征收范圍。最后以實施綠色信貸政策，對主動做好清潔生產與節能減排的企業要給予一定的信貸支持，反之則提高信貸門檻，利用金融杠桿加強環保。（3）加強社會治理的驅動力。各級政府要積極發展與環保相關的非政府組織，并在企業登記、財政支持等方面給予支持，為其參與環境治理提供制度安排與組織路徑，充分發揮其協同效應；社會公眾，各級政府部門可采取宣傳、教育等方式，鼓勵、引導社會公眾參與到環境治理的各環節中來。

（三）創新完善合作機制

現階段，行政邊界難以完全消除，只有采取合作創新來完善并逐步消除體制和行政壁壘造成的障礙，才能推進環境污染聯防聯治一體化進程。

1.做好頂層規劃

加強環境污染治理必須要從區域層面做好整體規劃，建立以改善環境質量為總目標的聯防聯治體系。一，應從綠色發展理念出發，分析長三角地區的資源容量承載力，并且根據地貌特征、污染程度、經濟狀況、空間分布等情況合理劃分控制區域，統一規劃區域產業結構布局、交通及能源開發等領域，公正、合理分配各區域治理指標。二，在區域統一規劃、分級控制的基礎上，長三角地區各省市要由上而下分解任務，細化各部門的行動方案和控制措施，形成上下聯動、層層傳達責任的治理機制。

2.構建統一協調機制

籌建具有監督與執法權的省部級區域環境污染治理組織。在環境污染治理中發揮協調與統一決策作用，為各級政府協作搭建平臺，從而提高各級政府參與的積極性，理順各區域性管理機構和地方政府間的關系，并以此為基礎制定重大事項協商、治理項目合作等制度，同時國家發改委、環保部、各非政府組織、專家學者等組織與人員就環境污染規劃、發展戰略的銜接、立法、生態補償等問題開展協商、對話，并達成共識。

3.構建信息共享機制

環境污染治理必須利用信息化手段，通過跨區域與部門的信息系統的互聯互通，構建公平、透明、適時的跨區域信息平臺，從而在短時間內就能鎖定環境污染源，第一時間制定應急聯動措施，把污染造成的影響減少到最小。還要建立長三角地區區域環境監測標準，健全長三角地區區域內的環境監測網絡，從而實現長三角地區區域內環境質量監測、氣象數據等信息的及時預警與統一發布。

4.科學制定目標考核機制

環境污染治理牽涉各地治理目標與任務完成情況，要構建完善的目標考核機制，由第三方負責環境評估，負責對各地區環境質量改善目標與污染物排放及減排等情況進行系統、科學的分析，由污染物排放總量大的地區與企業多承擔減排責任。同時在區域層面建立常態化巡查制度，考察各地環境治理目標和任務實際完成情況。

綜上所述，長三角地區區域環境污染聯防聯治措施是善治與治理思想在公共區域管理層面的應用。區域環境污染治理要想采取聯防聯治模式，不僅要構建科學管理平臺，還要動員政府、企業、非政府組織與公眾力量，鼓勵公眾積極參與，并通過集體協調，構建宏觀解決方案，加強對環境污染問題的監督與治理，以此形成共建共享合力，從而推進長三角地區的生態環境建設與協同發展。