RCEP背景下我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的挑戰(zhàn)與展望

田云華 黃港裕 羅美君 林 堉

（1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州 510006）

一、我國自貿(mào)試驗區(qū)主要成效

各自貿(mào)試驗區(qū)堅持貫徹中央指示大膽嘗試、勇于突破，自貿(mào)試驗區(qū)也充分發(fā)揮了自身承擔(dān)改革開放的試驗作用。總體而言，八年來，自貿(mào)試驗區(qū)在投資自由化、貿(mào)易便利化、政府職能轉(zhuǎn)變四大創(chuàng)新領(lǐng)域取得了一大批制度創(chuàng)新成果。

1.促進外商投資管理模式實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變

一是不斷健全我國自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單制度的管理模式。在外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，我國自貿(mào)試驗區(qū)全面落實準(zhǔn)入前國民待遇，給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇，并推行以負面清單為核心的投資管理模式，建設(shè)開放透明的投資管理體系。對于負面清單之外的領(lǐng)域按照內(nèi)外資一致的原則進行管理，法無禁止即可為。2013年中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)推出首張自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入負面清單，限制或禁止外資進入的行業(yè)高達190項，隨后逐年壓減， “十三五”初期減至122項，2020年最新出版的負面清單縮減至30項，清單項目與第一張單子相比下降了80%，且首張海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入負面清單僅27項。

二是不斷推動商事登記制度改革。隨著《外商投資法》的頒布，外商投資管理方式實現(xiàn)了由全面逐案審批制度向普遍備案制再到信息報告制的重大轉(zhuǎn)變，并涉及外國投資者或外商投資企業(yè)設(shè)立登記及變更事項直接向市場監(jiān)管部門進行登記備案，無須再單獨向商務(wù)主管部門備案，減輕了外商投資企業(yè)的制度性交易成本。

三是出臺金融配套措施促進境外投資便利。在資金環(huán)節(jié)、外匯管理、跨境投資業(yè)務(wù)等方面，自貿(mào)試驗區(qū)以宏觀審慎為原則最大限度地給予外國投資企業(yè)政策便利，促進跨境投資雙向開放。

2.貿(mào)易便利化水平持續(xù)全國領(lǐng)先

自貿(mào)試驗區(qū)貿(mào)易便利化的核心是“一線放開，二線高效管住”。目前，我國以海關(guān)監(jiān)管和貨物貿(mào)易便利為切入點，著力提升區(qū)內(nèi)貿(mào)易便利化水平。一是深化國際貿(mào)易“單一窗口”升級建設(shè)。自貿(mào)試驗區(qū)著力構(gòu)建“一站式”電子通關(guān)平臺，整合多個行政部門職能系統(tǒng)，優(yōu)流程、減環(huán)節(jié)，打造“單一窗口”優(yōu)化口岸通關(guān)物流作業(yè)流程，對稅務(wù)、海關(guān)等20多個重要部門及多個領(lǐng)域進行覆蓋。二是不斷提升通關(guān)便利性。簡化通關(guān)程序降低通關(guān)時間成本如實施直通程序、一次性報關(guān)或集中報關(guān)等措施簡化貨物報關(guān)程序。如廣東自貿(mào)試驗區(qū)，平均通關(guān)效率提高約40%，平均一般貨物進出口通關(guān)時間減少42.6%。三是不斷優(yōu)化貨物分類監(jiān)管手段。自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)推進貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點，按照管得住、成本和風(fēng)險可控原則，在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域試點推進四類“區(qū)域貨物狀態(tài)”的分類監(jiān)管，滿足了商品無國界生產(chǎn)和全球分銷運營的需要。四是不斷培育外貿(mào)新業(yè)態(tài)新模式。借助自貿(mào)試驗區(qū)貿(mào)易便利化，區(qū)內(nèi)跨境電商、保稅維修等產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展。

3.“放管服”改革走在前列

一是不斷簡政放權(quán)。自貿(mào)試驗區(qū)大力行政審批制度改革，如簡化市場準(zhǔn)入簡直審批制度；率先實現(xiàn)“多照合一”，探索使用電子營業(yè)執(zhí)照；實現(xiàn)“證照分離”等措施為企業(yè)經(jīng)營松綁清障。二是不斷加強和規(guī)范以信用為基礎(chǔ)的事中事后監(jiān)管體系。自貿(mào)試驗區(qū)按照“誰審批、誰監(jiān)管、誰負責(zé)”的原則明晰監(jiān)管責(zé)任、健全監(jiān)管機制，并以信用管理為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺提升監(jiān)管規(guī)范性和透明度，強化政務(wù)公開。三是優(yōu)化政府公共服務(wù)模式和流程。推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進程，有效提高政府行政服務(wù)的能力和效率，實現(xiàn)對市場“放得更活、管得更好、服得更優(yōu)”。

二、RCEP背景下推進我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的主要挑戰(zhàn)

作為新時期我國貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建全方位對外開放新格局的重要內(nèi)容，推動以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進的巨大力量，與RCEP高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的銜接給我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)帶來以下新機遇、新挑戰(zhàn)以及未來展望。

1.對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則上仍有差距，復(fù)制推廣有待加強

由于缺乏充足的理論經(jīng)驗，我國自貿(mào)試驗區(qū)在對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則仍處于“學(xué)習(xí)”和“追隨”階段，與“具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)”這一建設(shè)目標(biāo)還存在差距。首先，自成立首個自貿(mào)試驗區(qū)以來，改革創(chuàng)新取得的成果主要集中在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的創(chuàng)新相對不足，創(chuàng)新模式也缺乏實質(zhì)性突破。其次，部分出臺后的改革措施沒有充分考慮各自貿(mào)試驗區(qū)資源稟賦和戰(zhàn)略定位特點，存在大量同質(zhì)化、重復(fù)化現(xiàn)象，這與自貿(mào)試驗區(qū)“制度創(chuàng)新高地”的定位發(fā)生背離。此外，由于缺乏相關(guān)的政策實施環(huán)境，一些經(jīng)驗在全國復(fù)制和推廣過程中存在配套措施無法銜接、協(xié)調(diào)機制不完善等問題，出現(xiàn)落地不順暢等現(xiàn)象。

2.自貿(mào)試驗區(qū)政府現(xiàn)代化治理能力有待進一步提高

政府治理能力現(xiàn)代化是自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在政府治理模式方面，自貿(mào)試驗區(qū)普遍遵循“寬進嚴出”的原則，以事中事后監(jiān)管為核心推進政府管理體制改革，創(chuàng)新政府治理方式。目前，許多片區(qū)在積極推進擴大開放的各項相關(guān)政策，但總體而言，對開放之后相應(yīng)的開放措施和監(jiān)管制度論證設(shè)計不足。同時，一些地方政府現(xiàn)代化治理能力的缺失，嚴重制約“自主改”的實際效果。由于各片區(qū)在對外開放的基礎(chǔ)、意識、能力方面存在較大差異，很多片區(qū)針對重大改革事項缺乏相應(yīng)的深度準(zhǔn)備，依然停留在國家給予政策優(yōu)惠的層面。此外，雖然網(wǎng)絡(luò)和信息化平臺的構(gòu)建為政府治理模式的創(chuàng)新提供了新手段，但作為最大的數(shù)據(jù)占有者，政府各部門間的數(shù)據(jù)缺乏高效整合，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”線上線下互動不足，阻礙政府治理能力和公共服務(wù)效率的進一步提升。

3.自貿(mào)試驗區(qū)服務(wù)業(yè)開放不足

首先，自貿(mào)試驗區(qū)服務(wù)業(yè)負面清單內(nèi)容偏多，不利于彰顯“高度開放”。一些服務(wù)業(yè)部門（如交通運輸、快遞、教育、娛樂等）對外資準(zhǔn)入限制也較高。其次，許多現(xiàn)代服務(wù)部門仍未開放，如運輸服務(wù)、通信、娛樂文體等敏感類服務(wù)業(yè)開放不足，一定程度上影響了跨國公司進入文化、教育、醫(yī)療、研發(fā)等現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。再次，我國自貿(mào)試驗區(qū)還缺乏完善的外資安全審查制度和信用體系。最后，負面清單中的各項特別管理措施缺乏國家和地方層面明晰的法律法規(guī)依據(jù)描述。當(dāng)前，全球經(jīng)濟服務(wù)化促進了服務(wù)貿(mào)易的快速增長，服務(wù)貿(mào)易規(guī)則將是全球貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)的核心與重點。服務(wù)業(yè)開放不足將導(dǎo)致自貿(mào)試驗區(qū)在涉及服務(wù)貿(mào)易與投資領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管、非關(guān)稅壁壘以及市場開放度的壓力測試開展不足。

4.自貿(mào)試驗區(qū)金融服務(wù)領(lǐng)域開放水平有待進一步提高

目前，我國上海等自貿(mào)試驗區(qū)已設(shè)立本外幣一體化自由貿(mào)易賬戶，全面放開本外幣跨境融資，擴大人民幣跨境使用范圍，銀行資金池業(yè)務(wù)得到了全方位發(fā)展還建立對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)交易中心，推動金融市場的擴大開放。但是相較于RCEP條款，企業(yè)跨境資金流動依然存在一定管制，《證券法》《關(guān)于推進企業(yè)發(fā)行外債備案登記制管理改革的通知》等法律法規(guī)并沒有給予企業(yè)較高的融資便利度。同時，企業(yè)跨境資金集中管理政策存在過多版本，在辦理主體要求、本外幣之間操作流程、額度、政策系數(shù)、上存下劃標(biāo)準(zhǔn)等各方面在本外幣其他資金池上存在較大差異，難以把握。相比發(fā)達國家，我國跨境金融服務(wù)范圍較窄、種類較單一，非居民能享受到的金融服務(wù)不足。鑒于中國金融服務(wù)業(yè)較為薄弱，仍存在資金進出不夠便利、成本高昂、服務(wù)不能滿足多樣化需求等問題，有必要在自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展資金進出更加便利、成本更加低廉、產(chǎn)品更加豐富的跨境金融服務(wù)產(chǎn)品，逐步走向更高水平的開放。

5.原產(chǎn)地規(guī)則與試驗區(qū)保稅監(jiān)管貨物的適用性不明晰

目前我國尚無明確的法律規(guī)定自貿(mào)試驗區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)的保稅監(jiān)管貨物與自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則的適用性情況。《中華人民共和國進出口貨物原產(chǎn)地條例》中的第二條提到特定國際條約、貿(mào)易協(xié)定大于優(yōu)惠地原則管理辦法，但并未在諸多國際性的自貿(mào)協(xié)定中明確涉及優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則對于保稅監(jiān)管貨物等方面的適用性規(guī)定。另外，此規(guī)則的適用性差異普遍存在與我國與不同的貿(mào)易國之間的協(xié)定中。自貿(mào)協(xié)定中原產(chǎn)地規(guī)則的不適用性會讓自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的企業(yè)將難以真正享受自由貿(mào)易區(qū)的零關(guān)稅或者優(yōu)惠關(guān)稅政策，會抑制自貿(mào)試驗區(qū)吸引外資、引進技術(shù)與擴大就業(yè)的政治預(yù)期。

三、RCEP背景下推進我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的前景展望

RCEP簽署背景下將構(gòu)造全球化新格局，北美、歐盟、亞洲將呈現(xiàn)三足鼎立新態(tài)勢。中國經(jīng)濟一直保持著穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢，為世界經(jīng)濟的繁榮與穩(wěn)定輸出更多的正面外溢效應(yīng)，肩負其作為最大發(fā)展中國家應(yīng)有的義務(wù)與責(zé)任。但當(dāng)前我國在提升對外開放質(zhì)量和加強內(nèi)外聯(lián)動性仍存在改進的空間。因此，我國需要著力提升和利用好國內(nèi)外兩個市場、兩種資源的能力與機遇，堅定不移推進自貿(mào)試驗區(qū)高水平對外開放和更深層次的改革創(chuàng)新，從商品和要素流動型轉(zhuǎn)向規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，通過制度創(chuàng)新破解技術(shù)創(chuàng)新、開放創(chuàng)新的體制機制障礙，通過促進國內(nèi)規(guī)則規(guī)制對接RCEP市場規(guī)則體系，更好地聯(lián)通國內(nèi)與國際市場，從而發(fā)揮促進“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要平臺作用。

在當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟貿(mào)易形式出現(xiàn)重大變化的大背景下，應(yīng)主動以RCEP為參照，實行更大程度的對外開放壓力測試，力圖實現(xiàn)與國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域普適性規(guī)則的接軌，推動對外貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展。本文認為，在推進海南自貿(mào)港建設(shè)的背景下，要賦予另外20個自貿(mào)試驗區(qū)更大的自主改革權(quán)，現(xiàn)階段所需完善的工作如下。

1.充分賦權(quán)賦能，深化“放管服”改革

充分賦權(quán)賦能，就政府職能范圍而言，積極開展全國和地方層面“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”的規(guī)范工作，簡政放權(quán)，形成并主動公開“權(quán)力清單”。就政府責(zé)任而言，根據(jù)“責(zé)任清單”，明確政府職責(zé)，接受社會公開監(jiān)督，針對違反“權(quán)力清單”造成的損失依照“責(zé)任清單”落實問責(zé)制度。同時，深化政府“放管服”改革，營造自貿(mào)試驗區(qū)法制化、市場化、國際化營商環(huán)境。深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，探索建設(shè)更完善的“一網(wǎng)通辦”框架體系，搭建綜合服務(wù)平臺，優(yōu)化政府間信息互聯(lián)共享的服務(wù)體系。并借助電子化、信息化、數(shù)據(jù)化發(fā)展，加快完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系，推動各類審批監(jiān)管數(shù)據(jù)的歸集共享、分析應(yīng)用。

2.推進自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則的適用

以RCEP原產(chǎn)地累積規(guī)則為參照，在政策范圍內(nèi)制定適合各自貿(mào)試驗區(qū)特性的自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地管理方法，盡快推進自由貿(mào)易區(qū)優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則在自貿(mào)試驗區(qū)的適用，讓區(qū)內(nèi)從事進口業(yè)務(wù)的企業(yè)獲得出口退稅、進口報稅和自由貿(mào)易區(qū)優(yōu)惠關(guān)稅等更多的疊加性政策支持，加快政策的銜接應(yīng)用。在提高自貿(mào)試驗區(qū)便利度的同時，關(guān)注跨境企業(yè)濫用原產(chǎn)地規(guī)則的貿(mào)易安全問題。借鑒RCEP中涉及反傾銷反補貼的規(guī)則，提高政策透明度，防止跨境企業(yè)經(jīng)過簡單加工改變最終產(chǎn)品的海關(guān)歸類號或者通過簡單加工改變產(chǎn)品的真實原產(chǎn)地，從而逃避我國貿(mào)易管制實施進口活動。

3.完善知識產(chǎn)權(quán)管理與保護創(chuàng)新體系

自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)積極研究RCEP海關(guān)風(fēng)險管理規(guī)則的可行路徑大膽闖、自主改，根據(jù)“一線管住，二線放開”的要求，不斷完善主動發(fā)現(xiàn)與高效處理并重的海關(guān)知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險管理模式，推進貿(mào)易便利化與知識產(chǎn)權(quán)加強保護的平衡。以自貿(mào)試驗區(qū)為試點，如審慎規(guī)范探索開展知識產(chǎn)權(quán)證券化，區(qū)內(nèi)開設(shè)外國專利代理機構(gòu)，積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，補全相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的評估、作價標(biāo)準(zhǔn)，推動知識產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，維護投資者的合法權(quán)益，落實包含行政執(zhí)法、仲裁、調(diào)節(jié)等知識產(chǎn)權(quán)爭端解決機制與探索重點產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助機制。

4.擴大服務(wù)業(yè)開放，大幅縮減服務(wù)業(yè)“負面清單”

習(xí)近平在2020年中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會的全球服務(wù)貿(mào)易峰會上致辭指出，要建立健全服務(wù)貿(mào)易負面清單管理制度。我國自貿(mào)試驗區(qū)可以先行在重點服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開展深度和廣度上的改革嘗試，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步深化改革開放進程，在借鑒RCEP及擁有先進水平自貿(mào)區(qū)的發(fā)展模式及管理體制的基礎(chǔ)上，大膽啟用“負面清單”，提高服務(wù)業(yè)負面清單的開放度和透明度，大幅放寬市場準(zhǔn)入，凡是“負面清單”以外的均可以進入。進一步推動服務(wù)業(yè)開放水平。加大對自貿(mào)試驗區(qū)的支持力度，賦予各自貿(mào)試驗區(qū)更大的改革自主權(quán)，根據(jù)各自戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)因地制宜制定個性化“負面清單”，真正讓自貿(mào)試驗區(qū)成為我國服務(wù)業(yè)改革開放的“壓力測試泵”。

5.立足高標(biāo)準(zhǔn)，深化投資管理體制改革

在投資促進機制建設(shè)方面，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)結(jié)合自身資源稟賦逐漸與RCEP提升區(qū)域投資自由化的措施接軌，對現(xiàn)有投資準(zhǔn)入制度和管理模式進行改革，穩(wěn)妥有序地改革現(xiàn)有機制存在的弊病，不斷努力提升跨境投資管理效率和便利化程度。新一輪自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)進一步放寬市場準(zhǔn)入，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則中涉及市場準(zhǔn)入負面清單的內(nèi)資標(biāo)準(zhǔn)，在電信、文化娛樂、技術(shù)服務(wù)、教育等敏感領(lǐng)域，合理適當(dāng)?shù)姆艑捦顿Y方式、注冊資本等限制，形成不同市場主體都可以公平競爭的外資投資氛圍，以及優(yōu)化外商投資審批和工商登記制度，吸引更多的境外投資者分享中國全面深化改革所蘊藏的難得機遇。與此同時，在保證資本流動有效監(jiān)管的前提下，規(guī)范監(jiān)督自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的金融機構(gòu)向境外發(fā)放人民幣貸款，鼓勵其使用人民幣作價和結(jié)算；對自身融資工具、方式進行有益創(chuàng)新，向境外投資者提供方便的融資手段，提升外來投資質(zhì)量。

6.開展首創(chuàng)性、差別化改革探索

在下一階段自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方面，根據(jù)各自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略定位、資源稟賦與產(chǎn)業(yè)特點，對接RCEP地區(qū)周邊國家生產(chǎn)要素優(yōu)勢、聚焦優(yōu)質(zhì)市場主體、調(diào)整區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強政府政策導(dǎo)向性，制定并實施具有鮮明特色的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方案，帶動區(qū)域經(jīng)濟往更高層次、更高水平方向發(fā)展，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。例如：與日韓兩國較為鄰近的自貿(mào)試驗區(qū)如山東自貿(mào)試驗區(qū)可以通過與日韓政府及企業(yè)間的技術(shù)合作，打通國內(nèi)國際兩個市場，促進國內(nèi)國際“雙循環(huán)”；與東盟較為鄰近的自貿(mào)試驗區(qū)如廣西自貿(mào)試驗區(qū)等可以通過與東盟國家的生產(chǎn)合作，促進區(qū)域內(nèi)要素流動，而上海、廣東等自貿(mào)試驗區(qū)則應(yīng)先行先試擴大金融改革范圍，積極探索服務(wù)于RCEP和“一帶一路”建設(shè)新模式，積累可向全國復(fù)制和推廣的經(jīng)驗。此外，加強自貿(mào)試驗區(qū)之間的相互借鑒，定期總結(jié)制度創(chuàng)新推廣清單，在匹配政策實施環(huán)境的基礎(chǔ)上，向全國釋放改革紅利，打造具有較高國際競爭力的自貿(mào)試驗區(qū)群。