城鎮低效用地再開發工作的思考和建議
——以金華市婺城區為例

□金華市自然資源和規劃局婺城分局 徐 明

土地，是制造業轉型產業升級最重要的要素之一。在千帆競發、百舸爭流的高質量發展大背景下，如何進一步強化土地資源管理、合理利用每一寸土地，是一個重要課題。對于婺城區而言，作為金華市的主城區，1391 平方公里的土地上，面臨著空間分散、產出效率不高等問題，極大制約了地方經濟趕超發展的步伐。近年來，該區把城鎮低效用地再開發作為提升經濟能級、城市能級的關鍵抓手，以刀刃向內的決心和壯士斷腕的勇氣，全力推進城鎮低效用地整治，開啟“突圍”之路。

一、金華市婺城區城鎮低效用地再開發工作現狀特點

（一）用“土地存量”撬動“發展增量”

一是強力推進“騰籠換鳥”。出臺《臨江工業區“鳳凰涅槃騰籠換鳥”專項行動試點工作方案的通知》，針對經營不善的企業，通過協商收回、“退二優二”、實施流轉、收購儲備、協議置換等多種途徑，引導低效資源向優勢企業流轉。今年以來，共計集中連片收回1064 畝，連片整治拆除927 畝，供而未用工業用地整治599 畝，完成率114%；臨時改變用途專項整治11.3 萬方，完成率92.4%。二是加快集聚產業園建設。利用剩余土地資源和大面積閑置廠房，探索以集聚工業產業特色園為核心，輔以引進其他核心技術生產型企業來促進產業轉型升級的新路子，形成汽摩零部件、醫藥衛生、日化品、儀器儀表等產業集群為主的工業園區，建成“飛揚小鎮”、臨江工業區等集聚高端產業園，為飛揚小鎮今飛重大產業項目等一批工業企業破解了用地難題。三是提升空間利用效率。對梳理出來的容積率有提升潛力的企業，進行入企走訪，核實企業建筑情況，并與相關負責人做好對接，進行政策宣傳，逐一鼓勵引導“空間換地”。2022 年，全區有28 家企業29 個項目實現容積率提升，容積率由原來的1.02 增加到1.6。

（二）用“分類施策”實現“盤活開發”

一是分類處置低效用地。認真梳理“僵尸、閑置、低效”企業涉及的主要問題，并根據企業經營狀況、困難成因、發展潛力等要素進行分類，對無法繼續生存的企業，提出退出市場方案，對仍有發展意愿及潛力的企業，明確幫扶措施，做到對癥下藥，精準發力。近兩年來，全區已清出畝均稅收3 萬元以下低效企業155 家，盤活土地面積3110 畝。二是專項清理批而未供。采用歷年來農轉用、供地等專題圖層相互套合的技術方法，對全區歷年來“批而未供、供而未用”土地開展了專項調查，在摸清該部分土地數量及形成原因的基礎上，建立相應的土地清冊并對照清冊進行逐宗判讀，擬定處置意見，分解落實相關任務。今年1—8 月，全區消化批而未供土地3079 畝，是往年同期的翻番。三是通過正向激勵、反向倒逼等措施，鎖定閑置低效項目地塊，采取“消除障礙動工一批、幫扶解困開發一批、采取措施用好一批”等舉措，促“低效存量”變“發展增量”。2022 年，全區完成低效用地再開發2567 畝。

（三）用“項目監管”促進“集約利用”

一是嚴把項目用地準入關保障集約用地。嚴格用地審查，完善產業項目準入聯審機制，嚴格執行用地產業目錄管理，探索差別化供地政策，優先保障戰略性新興產業、先進制造業、生態環保型和創新型項目用地。2022 年，全區共辦理建設項目規劃選址和用地預審審核選址和預審29 件，用地面積141.2 畝。二是嚴把建設用地實施關跟蹤集約利用。全面實施掛牌施工和項目跟蹤管理卡制度，根據企業情況和風險動態建檔，詳細標注企業項目特點、閑置原因、自身優勢和發展投資意向、對政府收回的意愿等，實時更新，動態共享。2022 年，全區共發放《建設項目公示牌》和《建設項目用地跟蹤管理卡》各134 個，低效用地專項巡察整改連續2 年保持領先。三是嚴把竣工復核驗收關督促集約履行。強化建設用地竣工復核驗收，加強土地利用動態監測監管，組建批后監管專員小隊，實現從“批次監管”向“宗地監管”轉變，從“季度監管”向“實時監管”轉變，及時掌握用地單位施工進度以及履約情況。2022 年，全區共辦理竣工復核驗收項目5 宗，面積145 畝。

二、城鎮低效用地再開發面臨的現實挑戰

（一）統籌瓶頸未突破

一是低效用地的判斷鑒別過程，涉及的部門多，數據多且雜，如要全面、實時、準確地掌握數據，存在一定困難。二是各地為鼓勵再開發工作開展，制定了一系列優惠政策，但仍存在適用范圍較小、準入門檻過高的問題。三是推動城鎮低效用地再開發，一般需通過拆遷補償、安置、建設等途徑，成本較高，開發周期較長，需要強有力的資金保障。

（二）規劃謀劃仍不足

一方面，因為城市功能布局和生態環境壓力之間容易存在分歧，市場核心主體的合理利益、原土地權屬人的合法利益、公共利益三者之間很難得到同時兼顧，無法做到利益平衡。另一方面，在宏觀統籌協調層面已編制有關城鎮低效用地再開發專項規劃的地方較少，此類專項規劃已批準且在實施中的地方更是寥寥無幾，由于低效用地再開發過程中往往涉及控規調整的問題，此類問題處理起來涉及面廣、程序復雜，勢必會拉長再開發的運作周期。

（三）制度體系不成熟

一是未形成從政策指引到操作指南的一體化政策框架，且各部門在再開發項目審批和管理的程序中缺乏溝通和協調，存在復雜性歷史遺留問題解決難、重復審批或批復矛盾等問題。二是城鎮低效用地存在很多歷史遺留問題，而且大部分還涉及到混合產權以及一戶多宅，但現有的土地相關政策，對這些問題還沒有嚴格限定，增加了城鎮低效用地再開發利用的難度。

三、實施建議

一是利用多種方式，提升土地利用效率。打好低效工業用地提效攻堅戰，全面開展工業全域治理，建立企業綜合效益管理平臺，精準排摸工業領域供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達以及畝均效益低下等低效用地情況，建立工業低效用地提容清單；打好低效城鎮用地提質攻堅戰，實施城市更新行動，完善城市生態系統，補足城市基礎設施短板，加強各類生活服務設施建設，推動發展城市新業態，完善和提升城市功能；打好低效村莊用地提升攻堅戰，統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承，大力推進農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式；打好批而未供土地消化提優攻堅戰，全面梳理批而未供土地，因地制宜，分門別類、一地一策，增強針對性和有效性；打好閑置土地處置提速攻堅戰，結合“三調”成果，全面摸清閑置土地數量，按照“一宗地一方案”的要求，分別制定具體消化利用和處置盤活方案，逐宗處置到位。

二是制定相關政策，發揮規范引領作用。積極引導城中村集體建設用地改造開發，城中村集體建設用地可依法征收后進行改造開發，鼓勵農村集體經濟組織和原集體建設用地使用權人積極參與；制定鼓勵引導工業企業“退二進三”的政策措施，調動其參與改造開發積極性，促進產業轉型升級，提高土地利用效率；鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開發，自然資源部門根據申請，依法依規將分散的土地合并登記；低效用地成片改造開發涉及的零星新增建設用地及土地利用總體規劃修改，可納入城市批次用地依法報批，涉及的新增用地計劃指標由各省（區、市）在國家下達的計劃指標內安排；規范城鎮低效用地補償，原國有土地使用權人有開發意愿，但沒有開發能力的，可由政府依法收回土地使用權進行招拍掛，并給予原有土地使用權人合理補償。

三是嚴格監管考核，促成積極規范發展。提高參與主體的積極性，對市場主體，鼓勵其參與再開發的土地一級開發整理，在返還實際投資額和財務費用的基礎上，給予其投資回報，將土地收益分成適當向區級政府傾斜，提高實施主管單位的積極性；加強基礎數據庫和動態監控信息系統建設，做好再開發審核、項目實施、竣工驗收等情況的標圖入庫，實行再開發項目的批后跟蹤與全程動態監管；建立低效用地考核和獎勵機制，提高各級政府工作積極性，實行“以存量換增量”“改獎掛鉤”的機制，新增建設用地指標應通過盤活存量建設用地獲取，并將再開發工作納入地方政府及相關部門的考核內容。