在“兩個先行”中奮力譜寫礦產開發新篇章

□呂曉瀾 毛偉利

礦產資源作為自然資源的重要組成部分，是經濟社會高質量發展的重要物質基礎和空間載體，在國民經濟和社會發展中具有全局性、戰略性、根本性的重要地位。浙江省第十五次黨代會明確提出要在高質量發展中奮力推進中國特色社會主義共同富裕先行和省域現代化先行，未來5 年是浙江省在高質量發展中奮力推進“兩個先行”的關鍵5 年，對礦產開發提出了新要求和新挑戰。浙江省多項工作一直走在全國前列，率先編制和實施礦產資源規劃，率先開展礦產資源有償使用制度改革，率先開展廢棄礦山生態修復，率先開展綠色礦山建設，率先開展礦地綜合開發利用，率先開展地礦信用體系建設。下一步，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實省第十五次黨代會精神，緊緊圍繞“兩個先行”目標，找準把牢礦產開發在“兩個先行”中的新定位，以深化礦產資源管理改革為引擎，以優化礦產資源要素供給為基石，以加強“凈礦出讓”為主線，以礦地綜合開發利用為抓手，以加快核心業務數字化改革為牽引，著力構建供求平衡、配置高效、健康有序的礦產資源保障體系，在“兩個先行”中奮力譜寫礦產開發新篇章。

一、在“兩個先行”中深化礦產資源管理改革

浙江省第十五次黨代會指出，要統籌推進各領域重大改革。抓好國家級改革試點，滾動實施牽一發動全身重大改革。這就要求我們以問題為導向，進一步完善礦產資源管理制度體系，大膽探索創新，著力打造具有浙江省特色、全國影響力的制度體系。

近幾年來，浙江省自然資源廳以市場化配置為原則，以制度管事，積極推進礦產資源管理改革，確保改革舉措平穩落地。一是完善礦業權管理制度。完善了礦業權源頭管控制度，完善了礦業權交易、協議出讓等管理制度，有效維護了礦業權市場正常秩序，有效指導了礦產資源日常管理工作。二是深化礦業權有償使用制度改革，全面推進礦業權競爭性公開出讓。以“放管服”為抓手，充分發揮市場配置資源的決定性作用，進一步嚴格管控協議出讓，調整礦業權出讓登記權限，規范協議出讓礦業權定價機制。2019 年以來，以招標拍賣掛牌等市場競爭方式出讓探礦權21 宗；符合條件的探礦權協議出讓1 宗；新設采礦權100%實現招拍掛出讓。三是深化礦泉水、地熱礦業權管理改革。著力解決以往存在的規模準入過高、制度不完善等問題，提出財政全額出資勘查、采礦權多區塊聯合設置、資源開發在線監管等多項創新舉措。四是規范“工程采礦”管理。嚴格界定“工程采礦”范圍，扎實做好“工程采礦”資源有償處置，維護礦產資源國家所有者權益，對“工程采礦”動用石料資源，項目自用多余的，通過公共資源交易平臺以公開競爭方式對外銷售，有序引導、及時補充市場，明確監管主體和責任主體。

下一步，浙江省自然資源廳將深化礦產資源管理改革，進一步加強相關制度建設，著力打造具有浙江特色、全國影響力的制度體系。一是確立探礦權勘查區塊論證和采礦權聯合踏勘及礦區范圍劃定論證制度。由地方政府牽頭、多部門參與，切實做好勘查區塊或礦區范圍與國土空間規劃、環境保護規劃、水土保持規劃、城鄉建設規劃等相關規劃的銜接工作，避免因與相關規劃沖突產生的后續問題。多部門論證意見將作為礦業權設置的重要依據。二是穩步推進已設礦業權有償處置。研究制定已設礦業權有償處置步驟、儲量核實、收益補繳等關鍵環節問題，爭取全面鋪開浙江省已設礦業權有償處置工作。三是規范“工程采礦”管理。建立健全“工程采礦”聯合共管責任機制，“誰批準，誰監管”，落實建設項目主管部門對建設項目工程合法性的審查、規范工程施工產生的砂石土處置等的監督管理責任，杜絕以工程為名行開采之實。四是加強新出臺文件的跟蹤評估。跟蹤評估礦泉水、地熱礦業權管理，工程采礦管理等新文件出臺后的實施情況，指導各地適時出臺符合當地實際的貫徹落實辦法。

二、在“兩個先行”中強化礦產資源要素保障

浙江省第十五次黨代會指出，到2027 年，全球先進制造業基地建設取得重大進展，現代產業體系、金融體系加快形成，高水平交通強省基本建成，國內大循環戰略支點、國內國際雙循環戰略樞紐建設再上臺階。這就要求我們圍繞重大戰略、重大項目、重大工程，加強礦產資源保障服務工作。

近幾年來，浙江省自然資源廳堅持有效調控，礦產資源要素保障堅實有力。一是積極拓展礦產資源保障新途徑。在嚴格落實禁止新建露天礦山要求的基礎上，以服務重點、保障自用為導向，2017 年以來，全省累計出讓礦業權226 宗，出讓礦產資源儲量28.5 億噸。按照“生態優先、立項先行、環評前置、規劃管控、科學設置”的原則，依法設立建設項目類采礦權，共出讓石料采礦權135 宗，出讓資源量21 億噸，出讓收益466.3 億元。目前，全省有效期內采礦權共530 個，其中石料采礦權323 個。二是有序推進礦產合理開發。通過礦產開發累計開采礦產資源近5 億噸/年，其中建筑用石料約4 億噸/年、水泥用灰巖約0.7 億噸/年、螢石約150 萬噸/年、葉蠟石約50 萬噸/年、地熱約100萬立方米/年。目前，全省正常生產或籌建即將投產的采礦權年產能合計80699 萬噸，比5 年前凈新增年產能4400 萬噸，可有效滿足當前全省建筑石料需求。三是加強重點項目服務。圍繞重大戰略、重大項目、重大工程，以需求為導向拓展保障途徑，明確項目紅線范圍內就地自用保障政策。對重點項目開展上門服務，指導采礦權合理設置，加大對重點項目的服務保障力度。四是統籌礦業權市場調控。每月開展市場形勢分析研判，建立砂石開采信息快報機制。科學制定年度出讓計劃，建成年度采礦權出讓項目庫，按計劃有序實施出讓采礦權。通過上述一系列舉措，為全省實施長三角一體化、四大建設、新型城鎮化、鄉村振興等重大戰略提供了堅實的資源保障。

下一步，浙江省自然資源廳將全力服務經濟穩進提質，繼續做好礦產資源保供穩價。一是完善“要素跟著項目走”保障機制。定期跟蹤重大項目用礦，主動對接服務需求，對重大項目需要設置采礦權的，“一對一”精心指導采礦權合理設置，做好支持政策落地，堅決做到重大項目用礦保障“應保盡保”。二是進一步提升礦產資源保障能力。嚴格落實新一輪礦產資源規劃，合理布局集約化、規模化石料采礦權，切實保障建筑用石料、石灰巖、螢石等優勢礦種穩定供給，每年建筑石料供應量維持在4 億噸左右。三是加強礦業權市場精準調控。加強礦業市場形勢研判，健全礦產資源市場分析機制，扎實做好開采信息快報等日常工作。加強采礦權出讓項目庫管理，在科學研判供需形勢的基礎上，區域統籌投放采礦權，進一步提高保供穩價的精準性、針對性和有效性，防范礦業權市場和礦產品市場暴漲暴跌。四是積極助企紓困。扎實做好采礦權抵押備案工作，保障企業融資需求，做好政策咨詢解惑，幫助企業早日走出困境。

三、在“兩個先行”中打造“凈礦”出讓升級版

浙江省第十五次黨代會指出，要打造最優營商環境，依法平等保護各類市場主體合法權益，深化要素市場化配置改革，深化信用浙江建設。這就要求我們進一步健全“凈礦”出讓工作機制，打造“凈礦”出讓升級版。

浙江省在2010 年率先開始“凈采礦權”出讓工作，通過10 余年的實踐探索和完善，已經構建了“政府負責、部門協同、公眾參與、社會監督”的符合浙江實際情況的“凈礦”出讓工作機制。一是多部門聯合踏勘，合理設置礦業權。浙江已全面建立規劃先行、聯合論證、優化范圍的礦業權設置制度。編制礦產資源規劃時，由政府牽頭組織涉礦部門聯合論證、嚴格選址，依法依規避讓生態保護紅線等禁止、限制勘查開采區。二是“凈礦”出讓過程堅持陽光行政。礦業權出讓前，先做權屬調查，明確后進行公示，公示無異議再進行政策處理，確定補償、賠付標準。礦業權出讓前在鄉鎮便民服務中心、自然資源所、礦業權所在村公示擬出讓礦業權情況；對利益相關人的補償事項、補償標準等進行公開，接受群眾監督。三是嚴把礦業權交易關。礦業權出讓前，浙江省礦業權交易中心對出讓方案進行審查把關。擬出讓礦業權多部門聯合踏勘意見表中對礦業權出讓意見不明確的，不予出讓；政策處理事項有遺漏、采礦權競得人進場有障礙的，不予出讓；鄉鎮政府對負責協助采礦權競得人做好礦區通路、通水、通電等工作責任不落實的，不予出讓。在采礦權出讓公告中要明確告知政策處理的責任主體、處理范圍、處理情況等，為采礦權競得人順利開展生產活動提供了條件。

“凈礦”出讓充分發揮了市場配置資源的決定性作用和政府作用，更好維護了礦產資源國家所有者權益，在推動形成符合生態文明建設要求的礦業發展模式、改善礦產開發營商環境的同時，也比較充分地保障了企業和礦區群眾的合法權益。在現實推進過程中，部分采礦權仍然面臨用林用地政策限制、政策處理難度大等問題。

下一步，浙江省自然資源廳將努力打造“用地用林有保障，無干擾無障礙無糾紛地順利進場施工并能直接辦理礦業權登記”的凈礦出讓升級版。一是強化“政府負責、部門協同、公眾參與、社會監督”的“凈礦”出讓工作機制。由政府牽頭組織涉礦各有關部門進行實地踏勘、聯合論證、嚴格選址，依法依規避讓生態保護紅線等禁止限制勘查開采區，做好勘查開采用林、用地、用海、安全范圍等審批事項的銜接，合理確定出讓范圍，確保出讓后能順利取得相關許可。二是仔細厘清礦業權范圍涉及的權屬并協調處理好各方關系。由所在地鄉鎮政府（街道）、村（社區）對需征（占）用擬出讓礦業權范圍或影響范圍內的土地及其附著物的權屬進行調查認定，與利益相關人協調處理好礦區范圍內需征（占）用土（林）地及其他附著物、進場道路等各類相關事項，商定土（林）地征（租）用費用、附著物等賠（補）償標準等。相關賠（補）償等政策處理工作范圍、政策處理費用由地方人民政府財政部門審核確認，切實維護礦業權所在地老百姓權益。三是固化信息公開公示制度保證礦業權出讓公平公正。將擬出讓礦業權位置、勘查開采礦種、擬定礦業權范圍或影響范圍等內容；對擬出讓礦業權范圍或影響范圍的土地及附著物的權屬認定結果；對利益相關人的補償事項、補償標準等政策處理情況進行公開，接受群眾監督。四是積極爭取礦業用地用林政策。《礦產資源法實施細則》中明確“采礦權人享有根據生產建設的需要依法取得土地使用權的權力”，但在具體工作過程中，由于受土地利用規劃控制、建設用地指標緊張等因素影響，采礦權人難以通過征收、辦理農轉用等手續合法合規取得建設用地使用權。《土地法實施條例》中臨時用地只涉及地質勘查，且期限一般不超過二年。而實際中采礦用地難以取得臨時用地許可，而且時間遠超二年。自然資源部正在制定礦業用地用林的政策，浙江省自然資源廳將積極爭取部里出臺接地氣的礦業用地用林政策制度。在相關政策出臺實施之前，建議采取多種形式的管理方式積極主動解決礦業用地用林問題。

四、在“兩個先行”中推進礦地綜合開發利用

浙江省第十五次黨代會指出，要著力推進生態文明建設先行示范，全域推進國土空間治理現代化，建立健全國土空間規劃體系，全面落實“三區三線”，大力推進全域土地綜合整治，打造空間治理數字化改革先行省，構建共富型自然資源政策體系。這就要求我們立足五大發展理念，從優化國土空間開發格局、統籌山水林田湖草系統治理的角度出發，優化礦地采礦權設置，不斷促進礦地和諧。

近幾年來，全省礦地項目采礦權已累計提供可利用礦地約1.3 萬畝，其中農業用地1100 畝、工業與旅游用地約1.2 萬畝，累計提供石料礦產資源1.7 億噸，有效緩解了當地土地資源和石料資源供應緊張局面。一是符合規劃管控要求。項目范圍須符合各級國土空間規劃、礦產資源規劃及其他相關規劃，須位于集中開采區和山區26 縣開采規劃區塊內，生態保護紅線、自然保護地內禁止設置采礦權。因項目建設需要，在集中開采區外允許合理設置經批準的礦地采礦權，需從嚴論證。二是明確礦地采礦權前置條件。將縣級人民政府出具的項目批準文件、生態環境部門出具的項目環境影響報告的審查意見、項目主管部門出具的工程施工設計（或生態修復方案）批準意見作為礦地采礦權設置的依據。三是“凈礦”出讓礦地采礦權。縣級自然資源主管部門聯合相關職能部門和鄉鎮（街道）、村（社區）等，邀請有關專家，做好采礦權選址、礦區范圍科學論證、實地核查、儲量評審備案等工作，按照礦區范圍“可利用土地面積最大化、需治理邊坡面積最小化”原則，嚴格控制最終邊坡高度，確定擬出讓的采礦權礦區范圍。四是簡化程序。簡化審批要件和流程，礦產資源開發利用方案、礦山地質環境保護與土地復墾方案不再另行單獨編制，納入施工設計方案。取消采礦權評估及備案要求，采礦權競得人在規定期限內與出讓人簽訂出讓合同，繳納出讓收益及相關費用后，可在受理窗口提交采礦權申請登記書，交易機構移交的相關資料即為所需登記資料，不再要求競得人提供其他材料。

下一步，浙江省自然資源廳將進一步優化礦地綜合開發利用采礦權設置，提高規模化、集約化和綜合利用水平。一是優化采礦權布局結構。加強對廢棄礦山、在采礦山礦地資源的全面摸底調查。嚴格落實新一輪國土空間規劃和礦產資源規劃布局、結構、準入管控要求，加強采礦權選址和范圍論證，優化空間布局。圍繞鄉村振興、綠色產業和城鄉發展等項目的空間需求，統籌用地用礦，完善配套措施。二是積極支持山區26 縣高質量發展。加大對山區26 縣在礦地綜合開發利用采礦權設置出讓等方面的支持力度，“一縣一策”精準幫扶，開采規劃區塊內采礦權年生產規模最低規模調至50 萬噸，讓山區的資源優勢變成經濟優勢，將資源利益更多惠及農村集體經營組織，帶動山區基礎設施建設和公共事業發展。三是強化監督管理。做好社會監管和過程監管，對變相違法違規設置礦地綜合開發利用采礦權的，發現一起、查處一起，建立健全礦地采礦權設置失信懲戒制度。建立實地檢查機制，落實項目所在地縣級自然資源部門監管職責，加強對在采礦山日常巡查力度。

五、在“兩個先行”中開啟核心業務數字化改革

浙江省第十五次黨代會指出，要高水平推進數字化改革，打造數字變革高地。到2027 年，“掌上辦事之省”“掌上辦公之省”“掌上治理之省”基本建成。這就要求我們以數據流為載體，打通業務流、決策流、執行流，實現礦產管理的高效協同、數字化智能化重塑性變革，扎實推進核心業務數字化改革。

今年以來，浙江省自然資源廳按照先開發、后提升的工作步驟，不斷完善應用場景搭建和功能模塊開發，目前已建成全省礦業權一張圖、擬設礦業權一個庫、核心業務六個模塊、管理工作標準流程的數字化應用場景。按照一地創新、全省共享的要求，為加快向全省推廣應用，開啟礦產資源科學智能、精細智治數字管理新篇章。一是推進核心業務場景化辦理，加快實現工作模式新變革。礦業權管理場景涵蓋凈礦出讓、總量控制、方案審查、抵押備案、有償處置、年報快報六項核心業務模塊，前期凈礦出讓和年報快報功能已初步試用過，下一步擬將全部業務納入場景統一管理，形成核心業務規范化、標準化辦理，“掌上辦”“網上辦”場景式辦公新模式。二是推進數字場景的科學利用，促進科學智能管理新變革。利用場景的信息綜合集成功能，全面掌握礦產資源勘查開采、保供穩價、凈礦出讓以及其他相關工作進展信息，實現動態感知；利用場景中自帶的規劃符合性、礦區范圍合理性分析等功能，強化生態紅線管控，促進礦業權合理設置和布局優化；推進已設礦業權一張圖、擬設礦業權一個庫、全生命周期“一碼”串聯的一站式科學管理、智能決策。三是推進場景應用的延伸拓展，促進場景精細智治新變革。打通礦山企業開采端、礦產品市場使用端、政府相關部門管理端和礦業權管理數字場景之間的數據通道，加強有效數據的自動獲取和接入，推進多跨應用，實現異常情況自動捕獲、及時跟蹤，并在場景實時動態反映，構建開采信息動態感知、出讓計劃智能決策、擬出讓采礦權智能分析、保供穩價預報預警的精細智治新模式。四是首次開啟采礦權抵押備案“跨省通辦”服務。申請人在浙江省政務服務網可實現“單點登錄、全國漫游、無感切換”，不需要到現場辦理，實現“跑零次”。目前已有20 宗采礦權在浙江省政務服務網進行抵押備案。

下一步，浙江省自然資源廳將加快數字場景落地見效，力爭早日建成集數據集成化、流程標準化、決策智能化為一體的全省標志性場景。一是按照全省統一部署，推進場景早日上線運行，在全省應用。二是定期總結使用過程中出現的問題，不斷完善場景建設。三是加快基礎建設，推進礦山企業開采量信息自動獲取軟硬件開發，形成全省礦產資源開采信息實時動態感知，并在場景中實時反映。