我國國有企業(yè)內(nèi)控制度存在的問題及完善策略

王東彪

（中國海油集團能源經(jīng)濟研究院，北京 100010）

近年來，很多國有企業(yè)在進行經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的同時，也在不斷優(yōu)化內(nèi)部管理機制，目的是充分提升國有企業(yè)的運營效率，充分發(fā)揮國有企業(yè)的先鋒作用。隨著國有企業(yè)改革不斷推向深入，國有企業(yè)在自身經(jīng)濟發(fā)展和管理軟實力上都逐步向優(yōu)秀企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)邁進。但是，隨著職能分工的不斷細化，各種管理要求的不斷更新和增加，造成內(nèi)控制度體系性、科學(xué)性和可操作性在不同程度上出現(xiàn)了一些問題。因此，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的內(nèi)控制度能夠明晰各部門的權(quán)責(zé)，明確各管理業(yè)務(wù)流程，促進各個職能部門間的相互配合，從而保障企業(yè)各部門與單位間的相互協(xié)調(diào)與相互制約，在兼顧風(fēng)險管控和效益、效率的前提下，為國有企業(yè)日常管理和改革發(fā)展提供支持保障。

一、國有企業(yè)內(nèi)控制度概述

1.國有企業(yè)的性質(zhì)

國有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式同時具有營利法人和公益法人的特點，其營利性體現(xiàn)為追求國有資產(chǎn)的保值和增值；其公益性體現(xiàn)為國有企業(yè)的設(shè)立，通常是為了實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標(biāo)，起著調(diào)和國民經(jīng)濟各個方面發(fā)展的作用。

2.國有企業(yè)管理制度及制度化管理

制度化管理是現(xiàn)代企業(yè)所必備的一個基本特征，也是企業(yè)成長和進步的一個必要階段。所謂企業(yè)制度化管理指的就是企業(yè)內(nèi)部建立一套系統(tǒng)的管理體系，這種管理體系通常由各類管理制度組成，以制度作為企業(yè)內(nèi)部的“法律”來制約和規(guī)范企業(yè)各項經(jīng)營管理行為。

二、國有企業(yè)內(nèi)控制度完善的重要性分析

1.有利于中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度不斷完善

完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，是國有企業(yè)改革的重要任務(wù)。通過完善內(nèi)控制度建設(shè)，把現(xiàn)代企業(yè)制度先進的法人治理結(jié)構(gòu)與國有企業(yè)黨組織的設(shè)置、職責(zé)、任務(wù)有機結(jié)合起來，進一步相互豐富和完善，最終保證企業(yè)形成科學(xué)管理、健康運行、和諧發(fā)展的制度體系。

2.有利于加強風(fēng)險防控和持續(xù)健康發(fā)展

企業(yè)風(fēng)險防范是個永久的話題，重要的基礎(chǔ)在于制度建設(shè)。建立風(fēng)險防范的長效機制，完善各項內(nèi)控制度，是國有企業(yè)一項長期艱巨的任務(wù)，需要做出持續(xù)不懈的努力。我國國有企業(yè)在建設(shè)國際一流公司的進程中，需要具備國際一流的風(fēng)險管理能力，要建設(shè)“百年老店”，有效實施發(fā)展戰(zhàn)略，就必須打造企業(yè)的“軟實力”，增強全員風(fēng)險管理意識，建立系統(tǒng)、規(guī)范、動態(tài)的風(fēng)險管理體系，縮短與世界先進管理水平的差距；通過優(yōu)化內(nèi)控制度體系，建立與生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)的管理方法和可持續(xù)發(fā)展能力。在當(dāng)前形勢下，國有企業(yè)更加需要化解風(fēng)險，要持續(xù)加強汲取教訓(xùn)、舉一反三的能力，把制度建設(shè)得更加扎實，特別是要重點提升內(nèi)控體系的針對性、完整性和有效性，以有效促進國有企業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。

3.有利于滿足全球一體化和國內(nèi)外監(jiān)管要求

很多國有企業(yè)都在積極適應(yīng)全球經(jīng)濟一體化的國際環(huán)境，實施國際化戰(zhàn)略，不少企業(yè)已在海外開展業(yè)務(wù)并在海外運營管理國有資產(chǎn)。在經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展、投資經(jīng)營日益國際化的今天，當(dāng)遇到全球金融危機或經(jīng)濟危機時，很多企業(yè)都難以獨善其身。在“走出去”的過程中，無時無刻不面對紛繁復(fù)雜的國際環(huán)境，諸如地緣政治因素導(dǎo)致的政策變動、國際公司間的博弈、商品價格大幅波動、資本市場巨幅震蕩等各種復(fù)雜因素交織在一起，進一步加大了企業(yè)國際化經(jīng)營的各種風(fēng)險。從國際趨勢看，對內(nèi)部控制體系和風(fēng)險管理重要性的認(rèn)識越來越得到普遍認(rèn)同，相關(guān)法律法規(guī)的數(shù)量越來越多，體系結(jié)構(gòu)日趨嚴(yán)密，國際資本市場的監(jiān)管要求愈加嚴(yán)格。隨著國有企業(yè)在境內(nèi)外上市，直接面臨著美國薩班斯·奧克斯利法案和國資委《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》等內(nèi)外部法律法規(guī)的監(jiān)督和約束。通過整合和優(yōu)化公司的內(nèi)部控制體系和完善公司的風(fēng)險管理，以效益、效率和風(fēng)險平衡的理念為核心建立統(tǒng)一、規(guī)范和有效運行的風(fēng)險管理體系，有效防范各類風(fēng)險，提升科學(xué)管理水平，迅速提升公司的國際競爭力。

4.有利于提升生產(chǎn)經(jīng)營工作效率

內(nèi)控制度的健全是企業(yè)各類人員做到程序規(guī)范、責(zé)任明確、職責(zé)清晰的關(guān)鍵。為了強化內(nèi)部管理，提升管理經(jīng)營效率，需要通過完善內(nèi)控制度，幫助企業(yè)內(nèi)部的各級管理人員能夠在各自的權(quán)限范圍內(nèi)更好地行使自己的職權(quán)以及承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，進而有效地將內(nèi)部的各個部門權(quán)責(zé)、各項業(yè)務(wù)流程進行連接，形成完整的管理鏈條。建立統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)部制度體系，并不斷完善優(yōu)化，使之成為一個有機的統(tǒng)一整體，能夠有效地避免企業(yè)內(nèi)部相互扯皮推諉越權(quán)等情況的出現(xiàn)，讓企業(yè)各項經(jīng)營管理活動有章可循、有據(jù)可依，使其形成合力，不斷提升工作效率，從而保障企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

三、我國國企內(nèi)控制度建設(shè)存在的問題

1.內(nèi)控制度的體系性、科學(xué)性和可操作性有待加強

隨著國有企業(yè)改革不斷推向深入，國有企業(yè)在自身經(jīng)濟發(fā)展和管理軟實力上都逐步向優(yōu)秀企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)邁進，但隨著職能分工的不斷細化，各種管理要求的不斷更新和增加，造成內(nèi)控制度體系性、科學(xué)性和可操作性在不同程度上出現(xiàn)了一些問題。比如，因管理職能分散或內(nèi)部制衡過強，制度的制定出臺缺乏統(tǒng)一歸口的頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，制度層級錯位、內(nèi)容沖突時有發(fā)生；制度出臺過程不科學(xué)不規(guī)范，征求意見過程不充分，職能管理部門自說自話，難以形成統(tǒng)一認(rèn)識，決策發(fā)布流程隨意性強，制度起草部門將制度視為維護部門利益而非服務(wù)管理的工具等；照抄照搬上級制度文件，不考慮基層實際情況等，內(nèi)容空洞，明顯不具有指導(dǎo)性和可操作性，僅為出臺制度而出臺，造成最終規(guī)定與執(zhí)行“兩張皮”。

2.內(nèi)控制度體系龐雜冗余

內(nèi)控制度體系龐雜也是很多國有企業(yè)面臨的一項難題。問題形成的主要原因包括：國家相關(guān)政策法規(guī)已變化，相應(yīng)制度已不適用，但未及時廢止；公司深化改革、職能權(quán)限調(diào)整，管理方式、業(yè)務(wù)流程變更或取消，但未及時修訂；制度存在的背景及條件已不成立，或者提前出臺，但實際工作中一直未使用等。上述原因造成國有企業(yè)內(nèi)控制度存在不同程度的冗余，形成一定數(shù)量的“僵尸制度”。繁多的制度之間缺乏關(guān)聯(lián)性，甚至存在制度之間相互沖突的情況，不僅容易造成管理混亂，也極易在內(nèi)外部監(jiān)督檢查過程中引發(fā)合規(guī)風(fēng)險。

3.制度執(zhí)行和落實方面有待加強

除了制度設(shè)計層面的問題外，在執(zhí)行和落實上，目前也有些亟待解決的問題。首先是宣貫工作做得不足。在制度建設(shè)完成后，企業(yè)業(yè)務(wù)主管部門或者風(fēng)控牽頭部門應(yīng)該及時將企業(yè)的新制度進行普及和宣傳，讓基層職工能夠第一時間了解相關(guān)要求，但很多企業(yè)宣貫只是走過場，宣貫了即代表落實了。其次是被宣貫對象學(xué)習(xí)不夠深入。在制度宣貫過程中，相關(guān)人員沒有真正搞懂弄清具體要求，也沒有及時申請答疑解惑，最終造成無法理解制度所提出的要求，在執(zhí)行中“動作變形”或者干脆不執(zhí)行。

4.監(jiān)督與檢查措施有待加強

大部分國有企業(yè)已經(jīng)形成了“三道防線”工作機制，但業(yè)務(wù)部門、風(fēng)控部門和審計部門這“三道防線”在相互融通相互促進方面仍有很大的提升空間。業(yè)務(wù)管理人員針對工作中所識別出的風(fēng)險未能及時反饋給審計人員，造成審計人員無法針對風(fēng)險點進行有針對性的審計，對于審計發(fā)現(xiàn)也沒有及時反饋給風(fēng)控管理人員，造成風(fēng)控人員無法針對審計問題及時制定和修訂制度體系文件、優(yōu)化管理流程，無法實現(xiàn)對風(fēng)險點的有效管控。

四、加強我國國企內(nèi)控制度的完善策略

1.提高決策層和管理層對于內(nèi)控制度建設(shè)重要性的認(rèn)識

制度化管理是企業(yè)成長必須經(jīng)歷的一個階段。在企業(yè)的整體管理中制度就相當(dāng)于大樹的根系，支撐著每一個枝干環(huán)節(jié)，企業(yè)的管理者要充分意識到制度建設(shè)的必要性。近期出臺的《中央企業(yè)董事會工作規(guī)則（試行）》明確指出“董事會應(yīng)當(dāng)推動完善企業(yè)的風(fēng)險管理體系、內(nèi)部控制體系、合規(guī)管理體系和違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系”。董事會及管理層的認(rèn)識和態(tài)度決定著一個公司的內(nèi)部控制的“基調(diào)”，因此，要切實提高認(rèn)識，以上率下，組織制定制度，率先執(zhí)行制度，并推動遵章守紀(jì)、違規(guī)必究成為根深蒂固的企業(yè)文化。在現(xiàn)代企業(yè)管理制度不斷完善的同時，企業(yè)必須按照社會發(fā)展的要求，積極探索和制定科學(xué)合理的管理措施，不斷提升內(nèi)控制度建設(shè)水平，只有這樣，才能夠最大限度地發(fā)揮企業(yè)的潛能，實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.明確內(nèi)控制度建設(shè)的基本原則

在制度建設(shè)過程中，重點要堅持幾項基本原則。首先，要堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)。內(nèi)控制度體系建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞企業(yè)戰(zhàn)略，聚焦公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)提升運營效率和管控水平，構(gòu)建與中國特色國有企業(yè)相匹配的內(nèi)控制度體系。其次，要堅持融會貫通。把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，堅持黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，形成一整套系統(tǒng)完備的內(nèi)控制度體系，避免兩張皮。再次，要堅持依法治企。深入推進依法依規(guī)治企，將增強法治意識與推進公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化結(jié)合，健全完善規(guī)章制度，確保企業(yè)制度體系與國家法律法規(guī)同頻共振。最后，要堅持系統(tǒng)集成。落實管控要求，堅持系統(tǒng)思維，做好頂層設(shè)計，進一步強化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內(nèi)控理念，將風(fēng)險管理和合規(guī)管理要求嵌入業(yè)務(wù)流程，形成全面、全員、全過程、全體系的風(fēng)險防控機制，切實全面提升內(nèi)控體系有效性，加快實現(xiàn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.提升內(nèi)控制度制定流程的科學(xué)性

國有企業(yè)應(yīng)逐步明確制度組織、起草、審核、批準(zhǔn)、發(fā)布、復(fù)審、修訂、解釋的流程和權(quán)限。由承擔(dān)風(fēng)險管控職能的部門統(tǒng)一設(shè)計制度框架，組織起草、發(fā)布、宣貫、檢查、修訂內(nèi)控制度。加強對征求相關(guān)方意見環(huán)節(jié)的重視程度，充分了解各方對于制度的意見，將問題和分歧消滅在征求意見階段，提升制度后期的可操作性。通過明確分層授權(quán)批準(zhǔn)制度的方式，進一步強化制度制定、審核的科學(xué)性和權(quán)威性，如明確涉及公司治理層面的制度由董事會審議，涉及經(jīng)營管理層面基本制度由董事長工作會審議，管理辦法由總經(jīng)理辦公會審議，操作細則由業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后發(fā)布等程序。制定過程中堅持精簡集約，持續(xù)精簡、優(yōu)化和完善內(nèi)控制度體系，及時清理低效無效、不適應(yīng)公司發(fā)展的制度，構(gòu)建精簡高效、與公司發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的內(nèi)控制度體系。

4.加強內(nèi)控制度建設(shè)過程和執(zhí)行情況的監(jiān)督

國有企業(yè)應(yīng)通過建立科學(xué)、合理的內(nèi)部監(jiān)督機制，為內(nèi)控制度的不斷完善提供保障。內(nèi)部監(jiān)督部門或負責(zé)內(nèi)控檢查評價的部門在進行內(nèi)控審核時必須保證其獨立性、科學(xué)性及權(quán)威性，嚴(yán)格按照內(nèi)控制度及相關(guān)規(guī)定開展審核工作，及時溝通反饋內(nèi)控制度在設(shè)計和執(zhí)行方面存在的問題。要不斷提升內(nèi)部監(jiān)督部門工作人員的專業(yè)性，使工作人員能夠全面掌握內(nèi)控體系知識，提高內(nèi)部監(jiān)督部門的監(jiān)督能力，調(diào)動其工作積極性，為強化內(nèi)控建設(shè)提供堅強保障。

5.提升內(nèi)控制度管理信息化水平

在信息化、數(shù)字化時代，需要以技術(shù)賦能為手段，加強內(nèi)控制度體系信息化統(tǒng)一規(guī)劃部署，進一步提升內(nèi)控制度管理的信息化和智能化水平。通過信息化手段固化內(nèi)控體系管控措施，實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)化管理、在線分析和動態(tài)監(jiān)控，打通信息“孤島”，實現(xiàn)內(nèi)控制度系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、有機融合，為促進流程有效運轉(zhuǎn)和優(yōu)化，持續(xù)提升企業(yè)管理水平注入新動力。

五、總結(jié)

從整體上來看，我國國有企業(yè)在日常管理中已經(jīng)充分認(rèn)識到制度建設(shè)的重要性，但在很多方面仍有待進一步提高。在現(xiàn)代企業(yè)管理制度不斷完善的同時，企業(yè)必須按照社會發(fā)展的要求，積極探索和制定科學(xué)、合理的管理措施，不斷提升內(nèi)控制度建設(shè)水平，只有這樣，才能夠最大程度地發(fā)揮企業(yè)的潛能，實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。