企業集團內部審計工作實踐探索

李曉媛

（上海中醫藥大學審計處，上海 201203）

一、企業基本情況介紹

1.N集團簡介

N集團（以下簡稱“集團”）為大型國有企業集團，承擔“重大市政基礎設施投融資”和“國有資產經營管理”兩大功能，核心業務包括投資融資、資產管理、項目建設、房產開發和物業管理、保潔、清運等民生服務。截至2020年年底，集團投資各級存量企業130余家，其中正常經營的90家，非正常經營的40家，130余家企業中有20余家為缺乏控制力的參股企業。集團投資層級多達6級，涉及行業也比較分散，不利于提升集團核心競爭力，也增加了監管難度。

集團設董事會、監事會，不設股東會，由股東行使公司的最高權力。董事會對股東負責，董事會由5人組成，其中，董事長1人，其他董事4人。董事長由董事會選舉產生。集團監事會由5人組成，監事會設主席1人，由全體監事過半數選舉產生。董事會聘任總經理，總經理對董事會負責，其職責是執行董事會會議的各項決議，組織領導公司的日常經營管理工作。集團日常事務的最高決策機構為黨政聯席會議和集團黨委會。

2.集團領導經濟責任審計揭示的主要問題

審計發現問題及審計建議有六大類。第一，重大事項決策管理不規范。例如在決策的報批、報備程序上存在瑕疵，或報備不及時等情形。第二，政府性項目及支農資金整合項目管理不到位，存在工程成本控制不夠到位、市政項目代建管理不規范等問題。第三，政企脫鉤企業接收管理不到位及改制工作不徹底。例如改制企業遺留事項較多、企業關閉注銷程序未及時辦理完結等。第四，主業經營發展方面，主要有建筑施工及市政養護業務存在法律風險和經營風險，部分房產開發項目國有權益面臨風險等。第五，內部控制及子公司管理不規范。例如部分企業工程建設項目過程監管不到位、經營性房地產管理不規范，以及公務用車管理不規范等。第六，執行財經紀律及財務管理不規范。例如部分大額費用支出附件不全、部分經營事項核算不規范等。

除審計發現問題外，還提出四點審計建議：一是深化產業資源整合，推動集團持續發展；二是強化政策法規意識，維護保障國有權益；三是健全完善內部控制，規范日常經營管理；四是加強企業財務管理，提高會計信息質量。

通過對審計發現與審計建議的系統整理與認真分析，發現絕大多數問題均由集團內部管理的薄弱環節所致。一是內控制度不夠完善。例如，集團對所屬企業的經營性房地產管理、工程項目管理、合同管理等方面缺少系統有效的內控制度，部分事項的內控尚不夠細化明確。二是內控體系存在盲點。集團對非合并范圍內的企業、托管企業管理覆蓋不夠到位。三是內控執行不夠到位。在資產管理、投資管理、費用控制、財務核算等方面內控制度還未得到有效落實，跟蹤管理、過程管理較欠缺。

鑒于上述情況，筆者認為集團內部審計工作存在的問題，本質上是企業內控管理薄弱與內審工作不到位的體現。因此，深刻認識加強企業內部審計工作的目的與意義就顯得尤為必要。

二、 集團內部審計工作現狀及存在的問題

1.內審組織架構不完整，內審獨立性欠缺

首先，集團最高決策機構為黨政聯席會議，最高行政領導為集團董事長，而董事會（黨政聯席會）下暫未設立審計委員會或內部審計領導小組，作為獨立的專業委員會，在公司治理結構中履行監督職責。

其次，集團審計機構設置采集中化模式，即僅在集團總部設立內審部門、配備專職內審人員，統一負責集團系統所有企業的內部審計工作，下屬公司則不設立審計部門或專職審計崗位。這種模式是在集團成立之初建立的，目前隨著下屬二級子公司業務的發展，以及集團向管理型集團轉型發展，加之各業務板塊的差異性較大，已不能滿足集團管理與發展的需要。

再次，集團黨政領導班子成員、黨委委員、紀委書記擔任首席審計執行官的角色，分管集團內審部門——監察審計部，其在行政上須向集團董事長匯報，因此，首席審計執行官在集團公司治理結構中所處的匯報層級較低，未能完全脫離公司執行管理層的控制，使內審工作在一定程度上欠缺獨立性。

2.內控制度體系不完善，風險管理能力較弱

通過上述的集團領導經濟責任審計，明確指出集團的內控制度不夠完善、內控體系存在盲點。集團原有內控制度分為兩類（共計72項），一類是已經發布制度（56項），另一類是未發布但參考使用的制度（16項）。同時，內控制度體系不夠完善，部分業務存在制度管理缺失；制度之間關系不明確，部分制度規定存在不一致；制度文件層次不清晰，同一層次制度稱謂不統一，例如有的稱“制度”，有的稱“管理規定”，有的稱“管理辦法”等。此外，有關內部審計方面的制度僅有兩項，即《內部審計工作管理暫行辦法》和《所屬企業領導人員任期經濟責任審計管理暫行辦法》，均為2012年發布，其中已有多處內容不符合業務實際，且規定較為籠統，無法滿足內審工作需要。

而除了輕功之外，他的其他武功也從未對外顯露過。他從不講述自己武功的門派師承，也從不公開傳授武術，他的門人弟子也從不公開練武，他門風極嚴，當年四大名旦之一的程硯秋拜在張三爺門下，也沒人見過程硯秋公開練“醉鬼張三”的武功。

3.內審質量控制較薄弱，審計監督合力不足

主要表現在以下幾個方面：

審計整改低效化。通過對經濟責任審計發現問題的分析，發現存在一定比例的以前年度審計未整改問題，例如重大事項的決策管理、企業改制實施過程不規范、主業經營方面的部分工程項目存在直接轉包現象，以及經營性房地產管理方面的承租方違章搭建、擅自轉租現象突出，房地產租賃存在長期拖欠租金的現象等。究其原因，大致包括：缺乏對審計整改的指導；缺乏對整改的監督；部分疑難雜癥系歷史遺留問題或行業“通病”，難以整改到位。

整改的低效化，導致問題“屢查屢犯、屢犯屢查”，不僅造成審計資源的浪費，而且降低了審計監督的權威性和嚴肅性，直接降低內審質量。

缺乏對審計成果的有效利用。審計成果是審計工作的結晶，是審計工作的價值所在。若通過利用內部審計成果，能夠提升具體業務的執行效率，完善管控模式，調整組織架構，對相關責任人員進行追責問責，則表明內部審計結果利用的效果良好。而集團的內部審計，一方面，在內審與外部關系管理上，還未從制度層面設計內審所需的利用審計成果的具體要求和措施；另一方面，缺乏審計成果共享平臺，存在審計成果信息向外輸送不暢通、不完整的現象。

尚未建立系統的內審工作考核機制。集團對于內審工作項目的質量未建立考評機制，僅于每季度、半年度、年度追蹤審計工作計劃的完成情況，而工作計劃的完成實為評價內審工作質量的最低標準。此外，集團的相關內審制度中也沒有專門針對內部審計人員的業務考核辦法，對這一專業性較強的職能部門與崗位的考核，僅納入集團適用于全體員工的人事考核管理。

由于內部審計工作質量控制機制的缺失，內審工作項目缺乏明確的衡量標準與規范，致使不同內審人員進行相同的審計項目可能產生差異性較大的結果與效果。同時，沒有針對內審人員的專項考核機制，使得內審人員的工作更多地依賴其自身的主觀經驗，也不利于調動內審人員的工作積極性。因此，缺乏系統化的內審工作考核機制必將嚴重影響內審工作的質量。

三、企業集團內部審計問題的改進對策及建議

1.優化內審組織體系的構建，保障內審組織的獨立性

首先，設立相對獨立的內部審計最高領導機構。建議由黨政聯席會議或下設的專業審計委員會或審計領導小組領導，明確集團主要負責人主管內審工作，且擔任集團內審工作的第一責任人。

其次，在集團下屬二層面企業設立專職內部審計部門或內審崗位，負責二層面企業及其下屬企業的審計監督與風險管理工作，滿足集團化企業各主營業務板塊的風險管控要求。

2.完善內控制度體系建設，發揮審計在風險管理中的作用

集團已啟動集團本部內控體系建設項目，經過內部控制與風險管理診斷階段、體系設計與項目成果編制階段兩大階段，共形成項目成果7項，包括內部控制與風險管理診斷報告、組織架構與部門職能設計、內控制度匯編以及內控評價工作手冊等。內控項目成果文件，從集團現狀診斷到頂層設計、風險的識別與評價、風險控制與流程優化，再到內控的操作指南，以及內控有效性的評價指南，形成了一套“發現問題、分析問題和解決問題”的系統性文件，切實指導日常工作，確保集團在縱向上與所屬企業授權清晰，在橫向上各職能部門權責分明，使各業務流程中的主要風險點得到有效控制。其中，在完善內控制度方面措施有二。一是全面梳理原有的內控制度。縱向將集團內控制度按照業務職能大類劃分為19個大類，橫向按制度層級分為“章程/議事規則—管理規定—管理辦法—細則/手冊”四級，基本形成了符合集團轉型發展管理要求的內控制度體系。二是形成較為完整的審計管理類制度。集團在修訂原有內部審計內控制度的同時，新增了一系列內部審計管理制度，修訂后的《內部審計管理規定》基本實現了內部審計對集團內部控制、“三重一大”、下屬企業領導人員經濟責任審計監督、企業改制、財務管理、基建管理、工程審價、資產評估、紀檢監察的制度全覆蓋。

3.加強內部審計質量控制，形成審計監督合力

（1）努力提升審計整改的效率與效果，以加強內部審計質量控制

完善整改流程，將指導與監督融入其中。第一，整改通知書的內容與要求需細化，除原有要素外，還應包含整改策略以及供被審計單位參考的整改方法等。第二，被審計單位上報的整改方案中，要求列出整改工作組的人員構成、整改思路、整改程序、具體事項擬采用的整改方法以及整改進度等。第三，加強對整改方案進行審核，由審計項目負責人對收到的整改方案進行審核，審核通過后再通知被審計單位進行整改，如未通過，則要求重新制訂整改方案，再次審核。第四，被審計單位報送整改報告，整改報告應包括整改完成情況、整改措施、未整改或未完全整改的原因，以及整改總結，并附上佐證資料。

提高審計整改要求，加強審計整改質量的評價。集團內審部門應建立審計問題清單和審計整改清單，對各項審計發現問題以及問題整改情況進行列表管理；定期將審計問題清單與整改清單進行比對，建立審計整改對賬銷號機制；嘗試制訂相關指標，對審計整改進行評分，使得審計整改質量的評價更為客觀。

提高審計整改監督及評價結果的應用力度。首先，可將審計整改納入內部控制評價之中。從內部控制角度看，審計整改屬于內部控制的范疇，審計整改事項則屬于內部控制缺陷。其次，推行審計發現問題和整改情況通報機制。例如，定期在集團黨政聯席會議上通報審計整改情況，供集團管理層決策參考，還能形成自上向下的督促整改壓力。最后，在未來可嘗試將評價結果與被審計單位年度目標責任書考核內容以及企業負責人的履職情況掛鉤，建立整改責任問責懲戒等約束機制。

（2）提升內部審計成果利用的效果，對內部審計質量形成倒逼機制

審計成果利用是審計工作價值的體現，也是審計工作質量最基本的保證。提升內部審計成果的利用效果，可以通過以下途徑。一是建立審計成果利用機制。包括健全審計成果利用管理組織架構，設置審計成果管理領導小組，落實審計成果利用工作的責任人，建立審計發現問題的整改落實機制，積極開展后續審計工作。二是制定審計成果管理操作指南。明確審計成果利用的基本原則、內容、方法、途徑等。三是建設審計成果管理系統。審計部門可借助信息技術手段，構建審計成果管理系統，將審計成果運用的一些基本要求，轉為自動化、程序化管理的模式。

針對審計中發現的問題，深入剖析原因，舉一反三，加強風險管控。內部審計部門應抓住加強內部審計成果利用的時機，強化內部審計質量控制力度，對內部審計質量形成倒逼機制。[3]

（3）建立內審工作考核機制，強化內部審計質量控制力度

通過分級復核建立對審計的日常考核。依據《中國內部審計準則》第2106號內部審計具體準則——審計報告[1]第六條規定：“內部審計機構應當建立健全審計報告分級復核制度，明確規定各級復核人員的要求和責任。”內審工作人員要對具體負責的審計項目實施及時的質量復核，與此同時，對特定的審計項目實施質量控制復核，通過分級復核制度形成對內審項目與審計人員的日常考核機制。

以內審人員職業勝任能力保障為基礎，建立內審人員考核體系。根據業務需要，配備適當的人員，并支持內審人員參加各項業務培訓與后續教育，提高理論水平、業務技能和解決實際問題的能力。對取得專業技術職務任職資格的內部審計人員，按照有關規定進行考評、聘任，享受有關職務和薪酬待遇。此外，可以開展年度內審工作評優，以及制定審計責任追究制度，實施內審人員獎懲。

建立內部審計與相關部門的合作機制，形成審計監督合力。集團監察審計部建立與監事會、紀檢、法務、財務等其他部門的合作工作機制，共享工作信息與成果，形成監督合力。一是集團原審計部與集團紀委辦公室合并，組建監察審計部，并完善黨內監督機制，調整分工，紀委書記聚焦“主業”，專司紀檢監察工作，分管監察審計部。二是健全監督體系，充實監察審計部力量，配齊基層黨支部紀檢委員，實現紀檢監察全覆蓋，進一步完善監督執紀問責機制。三是與監事會形成合力，充分運用監事會日常監督成果，以及年度監督評價意見，全面提升管理能力。通過黨委、紀委、監事會與內審的多方合力，形成較為完善的企業紀檢監督體系。