新形勢下公路項目水土保持方案變更若干問題探討

代 斌，高強偉，劉 祥，楊進克

（廣西交科集團有限公司，廣西 南寧 530007）

0 引言

近年來，隨著水土保持生態文明建設的大力宣傳，《中華人民共和國水保法》得到深入貫徹，公路項目前期編制水土保持方案普及較好，但大多編制在可研階段，導致最終確定的路線方案、土石方量、占地面積、棄渣場等臨建設施、水土保持措施較批復的水土保持方案有較大出入，為大量公路項目水土保持方案埋下變更隱患。新形勢下，水土保持事中事后監督檢查越發嚴格，檢查中公路項目未及時履行水土保持變更手續問題尤為常見，現已成為公路項目水土保持工作推進中亟須解決的難題。

1 水土保持變更報告的形式和觸發條件

1.1 水土保持變更報告的形式

根據水土保持現行法律規范文件，公路項目水土保持方案變更報告主要有3種形式：①水土保持方案變更（整體式變更）；②棄土場變更（補充）；③水土保持措施變更。經筆者了解，公路項目水土保持變更主要為整體式變更或棄土場變更（補充），水土保持措施變更相對較少。

1.2 水土保持變更報告的觸發條件

水土保持方案變更報告形式多樣，各變更報告形式對應有不同的觸發條件，需結合公路項目具體情況，對照水利部及地方規范文件中關于水土保持方案變更管理的要求，逐一比對條件，具體分析后確定。

（1）水土保持方案變更報告書。根據《水利部生產項目水土保持方案變更管理規定（試行）的通知》辦水?！?016〕65號文規定，公路項目編制整體式變更報告書的情形如下：①涉及國家級或省級水土流失重點防治區的；②水土流失防治責任范圍增加或者挖填方總量增加≥30%的；③丘陵山區段線路橫向位移300 m以上的長度累計達到該部分長度或者施工道路長度增加20%以上的；④橋梁改路堤或者隧道改路塹累計長度20 km以上的［1］。各省份結合當地監管需求對部分情形表述做了調整或補充，出臺了地方變更管理辦法，以更好地指導當地水土保持方案變更工作，編制人員可結合水利部和地方管理辦法綜合判斷。根據《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》（水保監〔2020〕63號），以下簡稱“新要點”中的要求：“水土保持方案變更報告書應說明項目變更情況，根據變更后的建設內容編制水土保持方案，內容和章節編排同新編方案。” “新要點”已于2021年1月1日起實施。筆者查閱近幾年（“新要點”未實施前）公路項目水土保持方案變更報告，大多參照新編水土保持方案的內容和章節進行編制，并結合項目實際和地方審查要求做相應調整，因為內容和章節編排未明確統一，變更報告編制受專家主觀認識影響強烈，所以極大地提高了變更報告的編制難度和審查通過的不確定性，這也是近幾年水土保持方案變更報告難寫、通過率低的原因之一?！靶乱c”實施后，進一步規范和明確了水土保持方案變更審查要求，對水土保持方案變更報告編制規范化、標準化起到積極的推進作用。

（2）水土保持措施變更報告書。根據辦水?！?016〕65號文規定，公路項目編制水土保持措施變更報告書的情形如下：①表土剝離量減少30%以上的；②植物措施面積總體減少30%以上的；③重要的水土保持單位工程措施體系變化，可能造成水土保持功能顯著下降或無效的。結合現行公路的施工情況，觸發條件以表土剝離量減少為主；植物措施總面積減少往往伴隨路線規模同步發生較大變更，更多涉及整體式變更，單獨觸發的情況較少；公路項目各分區水土保持措施體系固定，在現行設計規范、標準化施工要求下，基本能滿足各分區措施體系要求，且導致水土保持功能顯著降低需主觀判斷，故極少出現因措施體系變化的變更。水土保持措施變更報告編制內容和編排章節在《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433—2018）中做了明確規定，章節相對簡單，因限制性因素少，通過率較高。

（3）棄土場變更（補充）報告書。根據辦水保〔2016〕65號文規定，公路項目編制棄土場變更（補充）報告書的情形如下：在水土保持方案設置的棄渣場外新增棄渣場的，或者單個棄渣場堆渣量提高20%以上的［2］。公路項目棄渣場變更條件規定明確，依據條文可直接判斷。棄渣場變更（補充）報告編制內容和編排章節在《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433—2018）中做了明確規定，編制相對簡單，因啟用棄渣場已成既定事實，存在未批先棄或諸多限制性因素，通過率較低。

2 引發公路項目水土保持方案變更緣由總結

通過對引發公路項目水土保持方案變更緣由的深度梳理，總結如下。

2.1 水土保持方案編制深度及可操作性緣由

（1）在公路項目前期階段，建設單位急于取得水土保持方案批復，公路項目水土保持方案大多在可研階段編制，受限于設計深度，路線具體走向未明確敲定，土石方數量粗略［3］。后續設計中，因路線調整、土石方優化等導致可研階段選取的棄渣場容量、位置與最終路線方案的棄渣需求不匹配，故而引發棄渣場變更。

（2）新編公路水土保持方案時，往往以滿足技術標準、迎合審查偏好、快速取得批復的目的進行編制，選取的棄渣場未結合工程特點、施工需求充分調查比選，理論與實踐嚴重脫鉤，導致實際施工中水土保持方案確定的棄渣場大多無法使用，故而引發棄渣場變更。

（3）施工便道作為公路項目中水土流失主要來源區，其變化直接或間接引發水保方案變更，主要為兩個方面：①長度大幅增加，特別是穿越丘陵山區、人跡罕至區的新建公路項目，需配套新建大量縱向便道輔助施工；在新編方案階段施工便道往往引用主體設計的匡算長度，同時秉著利用主線路基盡量少設便道的思路，水保方案的施工便道設置一般偏少，與實際施工嚴重脫節，引發長度大幅增加。②土石方量變化，在丘陵山區修筑施工便道其挖填方量往往不遜于主線，可能還會產生大量棄渣，增加的土石方量、棄渣量間接引發變更。

2.2 施工管控及意識薄弱緣由

（1）建設單位在各階段水土保持工作上流于表面，未深入認識，缺乏專業、行之有效的水土保持工作管理辦法、制度，對施工單位落實水土保持方案的管控不力，進一步加劇施工單位對水土保持工作的忽視，水土保持方案的作用降低甚至喪失，特別是新增棄渣場現象十分隨意［4］，引發大量公路項目水土保持方案變更。

（2）公路項目施工過程中，施工單位以進度、成本、便利性等為優先級，通常根據實施難易程度就近選取棄渣場地，輕易舍棄水土保持方案設置的棄渣場，引發棄渣場變更。

（3）公路項目施工單位缺乏保護表土資源的水土保持理念，加之作業面分段多、寬度窄等因素，以施工進度、便利性為優先級，通常將表土作為不良地質（棄渣）處置，未采取篩分集中堆存、防護，導致公路項目表土剝離量嚴重不足，引發水土保持措施變更。

3 公路水土保持方案變更編制中的常見問題

3.1 變更合理性問題

原水保方案設計是偏理想化的，在實際施工后常出現土石方量增加、表土剝離量減少、棄渣場增加、占地增加等不合理情況，對變更理由的合理性提出了挑戰。

3.2 棄渣場確定問題

公路項目施工中，由于征地、交地時間的不同，開工作業面多，棄渣場難以在短時間內確定，公路項目土石方施工期一般持續1～2年，隨著土石方施工的不斷推進陸續落實棄渣場，等到所有棄渣場全部落地，變更的時間也同步滯后1～2年，大幅拉長了方案變更編制周期，與水行政主管部門限時完善變更手續相悖。

3.3 棄渣場選址合規性問題

對于棄渣場選址存在制約性因素的（如涉及生態保護紅線的，對重要公共設施、居民點等有重大影響的），編制單位需結合棄渣場情況提出合理、有效的解決方案，以便建設單位、施工單位去落實處置，其間需綜合考量時效性、經濟性、可行性、合法性等多維度問題，充滿了不確定性，是方案變更中最大的挑戰。

3.4 數據準確性問題

（1）棄渣作為公路工程施工作業中很小的一個環節，棄渣場等臨建設施一般未納入工程質量管控，施工單位及監理單位往往不會計量每個棄渣場的實際堆渣數量、面積及堆高等，因此對現場調查及資料數據甄別提出很高要求。對于正在使用的棄渣場，該弊端更加凸顯，若以不明確的數據納入變更方案，后期堆置完成后與方案變更出現較大偏差，存在引發二次變更的風險。

（2）施工便道是施工單位根據施工需求自行布設，未開展專項設計，作為臨建設施在數據歸檔上也處于模糊的灰色地帶，其主要數據（長度、占地、土石方量等）較難準確獲得，需要整合、調查或二次加工，費時費力，難度較大。

3.5 棄渣場未落實設計問題

對于某些未按設計規范堆置的棄渣場，其現狀恢復良好、水土保持措施完善，受“既成事實”主觀影響，容易錯誤評價、認定其現狀堆置方案合理，給專家審查及主管部門審批帶來極大風險。

4 公路水土保持方案變更編制常見問題對策

4.1 變更合理性問題對策

對于變更理由的分析評價，主體工程可從設計比選的優缺點分析中總結變化緣由，如地方規劃、經濟性、避讓環境敏感區等；土石方量增加可從施工實際切入，常見緣由為主體工程變化、土石方調配不便、路改橋、突遇不良地質等；表土剝離量減少，客觀地說主要是施工單位意識薄弱未剝離，或是受限地形地貌條件難以剝離；棄渣場增加常見的緣由為方案確定的棄渣場未納入后續設計、征地遇阻、用地性質變化、棄渣產生位置變化等。上述變化，均應結合原方案和現狀進行客觀評價，不能強行“合理化”，對于明顯不符合水土保持要求的要敢于說不，不能默許違背水土保持理念的行為，只有這樣，對后續項目才具警示作用，推動公路水保規范化，減少變更。同時，不合理評價與變更報告審批通過與否并沒有直接關系，要轉變觀念客觀看待。

4.2 棄渣場確定問題對策

對于公路項目棄渣場無法短期確定的問題，編制單位可會同建設單位、設計單位、監理單位、施工單位多方共同敲定計劃使用的棄渣場，棄渣場選取時應充分考慮征地可行性、施工便利性、運距經濟性、容量充足性，盡量做到“能選多選”，同時多方保證后期必須在選取的棄渣場棄渣，大幅縮短棄渣場確定時間；在變更方案編制時本著“應堆盡堆”的設計思路，盡量提高單個棄渣場的面積和容量，這樣以“撒網式”的棄渣場布置，避免后期因棄渣場容量不足新增棄渣場或棄渣場擴容增幅過大引發二次變更。

4.3 棄渣場選址合規性問題對策

對于棄渣場選址存在制約性因素的問題，因為棄渣場已成既定事實，所以應本著解決問題的思路出發，兼顧經濟性、可行性，可從棄渣搬遷、征求生態紅線主管部門意見、結合當地產業開發綜合利用、開展失穩專題論證等角度出發，提出最優方案，將問題棄渣場合法化，消除制約性因素及法律障礙，推動方案變更順利開展。

4.4 數據準確性問題對策

對于棄渣場數據問題，已堆置完成的棄渣場，可通過無人機傾斜攝影、正射影像，圈定其面積、堆量及堆高；對于堆置中的棄渣場，可同施工單位溝通，明確計劃堆渣量和范圍，在變更方案編制時本著“應堆盡堆”的設計思路，盡量將面積和容量往大規劃，即可避免棄渣場數據差異過大引發二次變更。

4.5 棄渣場未落實設計問題對策

對于未按設計規范分臺、放坡，但現狀恢復良好、水土保持措施完善的棄渣場，應按照《水土保持工程設計規范》，從規范要求出發，制定相應的對策：①結合下墊面情況和渣體組分，經過穩定性分析計算，各種工況下渣體邊坡均為穩定態的，且現狀措施符合工程設計規范的，可評價其合理；②結合下墊面情況和渣體組分，經過穩定性分析計算，在極端工況下渣體邊坡不穩定的，即使現狀穩定且措施良好，也不得評價其合理，應根據設計規范采取削坡分臺、放緩邊坡等措施，保障渣體邊坡在極端工況下的穩定。

5 結束語

本文對水土保持方案變更中的實際問題進行總結探討，但未從根源上減少公路項目水土保持方案變更，結合行業特點，筆者從設計規范和合同制度上提出了幾點思路，以期從根本上減少公路項目水土保持方案變更。

（1）公路項目設計規范未對水土保持專項作明確要求，建議調整公路相關設計規范，將水土保持方案（特別是取土場、棄渣場、施工便道）作為公路主體設計的一部分，與主體工程分階段同步開展設計，使水土保持專項始終與主體設計保持高度匹配，減少變更。

（2）水土保持方案在實際施工中無法有效落實，尤其是方案確定的取棄土場，在施工合同中未對水土保持要素作明確約定、計量是其根本原因，如果像主體工程一樣，在施工合同中明確有取土場、棄渣場、表土剝離量、投資等，有對應的計量管理辦法，有主體監理進行施工管控，對施工單位起到一定的約束作用，水土保持方案將得到有效落實，并有助于減少變更。