《監察法》視閾下高校監察體制改革的制度建設

仝其憲

(忻州師范學院 法律系,山西 忻州 034000)

隨著2018年初憲法修改和《監察法》的頒布，我國監察體制改革邁入全新階段，具有中國特色的集中統一、權威高效的國家監察體制已雛形豐滿。國家監察法的最大亮點之一就是建構了“對所有行使公權力的公職人員”全方面監督。無疑，這對高校監察對象范圍的擴展產生了深遠影響，預示了高校監察對象不僅包括被行政機關任命的公辦高校校級領導干部，而且將高校從事管理的人員也納入其中。然而，當前我國高校管理運行機制復雜多元，科層制繁雜，從校級領導層到各職能部門管理層，從教學院系管理層到科研院所管理層，從教學科研人員到政治輔導員，從有事業編制的教輔與其他工作人員到非事業編制的其他工作人員，還有校辦企業的管理人員，是否均納入國家監察對象范疇呢？在《監察法》視閾下如何建構與國家監察體制同頻共振的高校監察體制已是我們不得不深入思考的核心問題之一，這不僅有利于夯實高校反腐工作與黨風廉政建設，而且有助于全面落實教育系統監察體制改革取得實效，提升高校治理體系與治理能力現代化。

一、高校監察體制改革何以必要

(一)高校治理能力與治理體系現代化不斷催生高校監察體制改革的步伐

新時代黨和國家領導人審時度勢，提出全面推進依法治國和提升國家治理體系與治理能力現代化是全面深化改革的總目標。誠然，大學治理體系與治理能力是國家治理體系和治理能力不可分割的重要組成部分，[1]高校作為培養社會主義的建設者和接班人，承載著人才培養、科學研究、文化傳承創新、服務社會和國際交流合作的五大重要使命，制度興，則高校興；高校強，則人才強；人才強，則國運昌。制度化、法治化則是高校蓬勃發展的不二法寶，而高校監察體制改革又是促進高校制度化、法治化的最有力推手。不管怎樣，深入推進高校監察體制改革的制度化、法治化是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要參考指標之一。相反，如果高校監察體制改革沒有邁入制度化、法治化軌道，何談高校治理體系和國家治理能力現代化？制度治校、法治反腐需要給高校權力劃定不可逾越的邊界，讓高校權力擁有者行使權力有所顧忌，心懷敬畏之心，必須為廣大師生服務，為廣大師生負責，受廣大師生監督。也就是說，高校治理必須在制度化、法治化軌道下向前推進，必須遵循權力行使的受制約性和法治化運行的規律，著力推進國家監察體制與高校監察體制改革的同頻共振，相向而進。無數事實表明，高校治理體系與治理能力現代化的提升越是引向深入發展，越發需要新時代新思想新任務的引領，越發需要高校監察體系改革的全面鋪陳，越發需要廣大師生的廣泛參與，越發需要集中統一、權威高效、公正透明的高校監察體制創新。歸納起來就是需要形成良好的高校監察文化，助推高校制度化推進和法治化運行，使高校監察體制改革成為高校蓬勃發展的重要引擎，這是提升國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。

(二)高等教育的蓬勃發展昭示了高校監察體制改革的重要性

隨著社會經濟的快速發展，我國綜合國力的快速提升，高校在整個國家和社會中所承載的職能和使命越發重要。高校不僅承擔著人才培養的重要政治任務，而且承擔著全面落實黨的政策以及意識形態的主要責任，還肩負著公民受教育權得以保障的考試招生、就業等公共教育資源分配及再分配的重大社會職能，是匯聚社會多元思潮競相滌蕩的前沿陣地，對整個社會經濟發展和綜合國力的提升起著重大先導性、推動性作用，在黨和國家各項事業中發揮著全局性、基礎性地位。同時，隨著高校各項事業的飛速發展，高校在校生數量急劇攀升，教職工的數量也快速增長，高校學科門類不斷擴充，辦學層次與辦學資源不斷優化，高校掌管的固定資產以及其他公共資源不斷增大，國家投入的科研經費逐年增多，高校的校辦產業蓬勃發展，勢力強勁的高校校辦產業研發強度遙遙領先。據統計，2012年度，清華大學的校辦產業資產總額就達705.74億元；2015年度全國各類高校科技經費總額為1356.12億元，其中科技經費過億元的就達200多所高校。[2]顯而易見，高校擁有的固定資產和公共資源異常豐富，這也足以表明高校擁有公共資源的支配權異常強大。然而，高校管理體制卻滲透著政治權、行政權、教育權和學術權的高度集中，這種相向而反的張力潛伏著腐敗滋生的風險與危機。順應新時代《監察法》的實行，加強高校監察體制改革，加強對高校公權力的制約與監督則顯得特別的緊迫與重要。

(三)當前高校監察體制存在的諸多局限性呼喚高校監察體制改革的推進

高校經歷了改革開放幾十年良好發展機遇期的同時，不可否認地也存在著行政官僚主義明顯、權屬關系復雜、監督體制機制不暢等弊端，導致高校一些黨員干部違法犯罪等腐敗問題頻發。尤其是黨的十八大以來，隨著法治反腐浪潮的加大，高校內部紛紛曝光出腐敗窩案，這些高校腐敗案件令人觸目驚心。從黨的十八大以來教育部及各省市對所屬高校開展巡視巡察反饋的情況來看，高校亦非一塊凈土，黨的領導力弱化，某些領導干部黨性觀念不強，黨的建設缺失，黨建工作邊緣化，全面從嚴治黨力度不足，官僚主義、形式主義嚴重，教書育人的質量下滑等問題突出。[3]究其原因固然復雜多元，其關鍵的問題之一就是與當前高校監察體制存在諸多局限性不無干系。2018年5月，《監察法》實行后，國家監察體制經過重新洗牌后全新登場，“一府兩院一委”的基本權力架構已搭建成功，提升了監察委員會的位階和獨立性。隨后，監察專員派駐各個行政司法機構，從中央到省市，從縣區到鄉鎮，實現了全覆蓋。但是高校紀檢監察組織作為紀律監察、全面從嚴治黨的專門隊伍和重要力量，仍然沿襲舊《行政監察法》和《行政監察條例》為依據搭建的高校監察體制，如今全新的《監察法》取代了上述行政監察法律法規，就連這一根“救命稻草”也已失去法定依據。當前高校監察體制仍然屬于高校黨委領導下的內部監察機構在發揮紀檢監察的職能作用，是一種典型的“同體監督”的內部力量，受體制制約，對高校黨委行政的監督無法充分實現，表現出一種自己監督自己的軟力量，缺乏一種外力制衡的硬骨頭。這種陳舊的高校監察體制無論從“量”的覆蓋面上，還是從實際運行效果上，均表現出先天不足，普遍存在同級監督太軟、人員配備過少、體制單一、運行機制不暢、效力不彰等局限性，亟待通過高校監察體制改革予以改觀。

(四)有效避免高校廉政風險的破窗效應是高校監察體制改革的現實要求

高校廉政風險與腐敗治理既需要立法技術，更需要立法智慧。基于犯罪學中的破窗效應理論，高校廉政風險與腐敗問題必須時刻“盯緊”，當處于無序的苗頭時，就必須給予必要的法律干預，以有效避免從無序到違法再到犯罪的爬坡發展，使法治防線扎得更牢更固。破窗效應理論預示，高校廉政風險與腐敗問題從無序到違法與犯罪之間沒有不可逾越的鴻溝，如果無序行為不加以管制，任其蔓延，將會快速滑向違紀、違法，很快也會步入嚴重犯罪的泥潭。為了有效預防高校的廉政風險與腐敗問題，必須以法治規范對無序、違紀和違法行為的及時干預。通過高校監察體制改革構筑日常監管的“千里之堤”，以防治高校黨風廉政建設“潰于蟻穴”。犯罪的破窗效應告訴我們，高校腐敗問題的防控可能在一個節點上，哪怕是一個細微問題的縱容或疏忽，可能就會導致從違紀到違法再到犯罪的急劇上升。在只重視對高校腐敗的懲罰而不重視日常監管的法治環境下，廉政風險中破窗效應所帶來的違紀違法僥幸心理，蔓延為諸多“承前啟后”的腐敗分子就不足為奇了。這就預示了在高校必須進行監察體制改革，將執紀監督“四種形態”作為高校反腐的新常態，從無序到違紀，從違法到犯罪，建立嚴密的監察法網，不僅從“紅臉出汗”到黨紀輕處分，從黨紀重處分到嚴重違紀涉嫌違法立案審查，層層設防、相互銜接，形成更為牢固的反腐敗防線。

(五)監察對象的全覆蓋促使高校監察體制改革加快

2018年初，憲法修改增加了國家監察機關及其職權等重要內容，自此，“一府兩院一委”全新格局初顯成效，接著《監察法》的頒布為全面推進國家監察體制改革提供了堅實的法律保障。國家監察體制改革前僅僅將高校校領導作為行政監察對象，改革后按新頒布的《監察法》第50條規定，公辦的教育、科研單位中從事管理的人員均納入其中。這不僅意味著高校監察范圍由高校校領導擴展為全體管理人員，而且高校監察對象提升為國家監察對象范疇，還將會迎來監督執紀“四種形態”覆蓋高校紀檢監察業務，實現黨務、行政和司法一體化監督新范式。[4]新思想催生新思路，新形勢催生新戰略，新任務催生新目標，高校監察對象范圍的拓展與位階層次的提升有力吹響了新時代高校監察體制改革的“鼓角”，為高校監察體制改革提供了契機。

二、高校監察對象范圍界定何以可能

根據《監察法》規定，高校監察對象為高校管理人員。那么，究竟高校管理人員范圍如何界定，需要依據《監察法》的規定以及各項法律法規，結合高校內部管理人員的結構層次作出科學合理地圈定，這是高校監察體制改革首先要解決的實際問題。當前界定監察對象主要存在兩種標準：

第一，以身份論為依據的靜態標準。通常認為，以在國有性質、公共性質的機關、單位、企業中具有公職人員的身份或資格為標準來確定監察對象。身份論標準與我國《公務員法》中對公務員的界定相一致，將公職人員界定為依法履行公職、納入行政編制、由財政負擔工資福利，這是狹義的公職人員。顯然依據身份論標準，高校監察對象為高校管理人員，具體包括高校校級領導、各職能處室管理人員、各教學院系管理人員、校辦企業管理人員等。上述這些管理人員基本沒有爭議，但依據身份標準來確定高校監察對象，不僅過于狹窄，而且相對靜止的身份標準過于死板，極易出現監察“空白帶”和“交叉帶”，導致高校很多人員雖未納入事業編制、不依靠財政負擔工資福利，但實際履行公共職能，卻無法進入國家監察對象的視野。例如，在高校內部一些非事業編制的人員因協議委托或接受委托行使公權力的失職瀆職行為，則無法涵蓋其中，“漏監”或“虛監”現象在所難免。[5]這無異于縱容這些人員可以運用公權力為所欲為，卻游離于監察空隙中，這與當前反腐工作和黨風廉政建設新形勢新任務嚴重相悖。

第二，以公務論為依據的動態標準。公務論標準認為，不論是否具有國家行政編制、是否由財政負擔工資福利這種身份，只要依法履行公共職能、執行公共事務，均應屬于公職人員。[6]我國刑事法律中有關職務犯罪主體是以公務論標準而建構的認定體系，而且“公務論”標準也與《聯合國反腐敗公約》(簡稱《公約》)中倡導的公共契約標準相契合，以公共契約標準來認定公職人員，既包括公共機構或公營企業履行公共職能的人員，又包括提供公共服務的任何其他人員。既然我國是《公約》成員國，遵循《公約》是我國不可推卸的義務。顯然，依據公務論標準，只要是掌管公權力運行的人員，均應納入監察對象，其公權力來源不論是法律法規還是公共契約授權，均可以取得。可見，公務論標準并不關注身份這一外在靜態形式，只注重實質上公權力的運行，是一種科學合理的動態標準。其一，公務論標準從身份標準的靜態化、死板化轉換為權力運行的動態化、包容化，更具有韌性，使公權力運行從靜態的身份束縛中掙脫出來，更符合公權力運行的實際，因為公權力與身份并非是一對相依相隨的孿生兄弟，在崇尚民主法治的時代，公權力與身份可以處于或離或分的游離狀態。其二，公務論標準撥開認識上的迷霧，抓牢履行公共職能、執行公共事務等行使公權力這一本質屬性，堅持了公職人員與行使公權力如影隨形的契合度，從理論與實踐有機融合地對公職人員的界定，符合認識論原理。其三，公務論標準適應了現代社會公權力運行的發展趨勢。在現代社會，隨著政府職能的逐步轉變，“二元化”趨勢越來越明顯，公權力由單一的國家權力逐步演變為國家權力與社會權力，公權力的主體也由單一轉為多元，相當一些公權力可以公共契約形式委托給非公職身份的人員行使。其四，公務論標準契合現代高校權力運行的基本架構，隨著政府職能轉變的深入推進，高校通過公共契約形式贏得行政機關讓渡的權力職能會逐步增多，而且高校內部的權力運行復雜多樣，人員構成也異常繁雜，隨“權”而變的情形更多。言而總之，公務論標準能夠填充高校權力運行的監察盲區，有利于拓寬監察對象，實現監察對象全覆蓋，還與《刑法》中有關職務犯罪主體的界定實現了無縫對接，將刑法作為一道最后防線來護持高校反腐工作提供了有效銜接。

由上分析，高校監察對象的范圍界定應從身份標準轉換為公務論標準。具體包括以下幾類：一是高校黨政領導，包括高校黨委書記、副書記，校長、副校長、校長助理以及紀委書記等；二是各職能部門領導，包括書記、副書記，處長、副處長等；三是各教學院(系)領導，包括院(系)書記、副書記，院(系)院長、副院長等；四是在人事管理、考試招生、財務管理、國有資產管理、科研項目管理、學生管理等涉及公權力行使的其他人員；五是校辦企業管理人員。高校這幾類人員或具有一定的決策權，或行使某種公共管理事務，以及從事其他管理工作，依據公務論標準，通過公共契約接受委托，這些人員往往涉及到公權力的運行，無疑應首先成為國家監察對象。

除了上述這些人員之外，還有幾類人員是否也應納入高校監察對象的范圍呢?對此存在較大分歧。一是教學科研人員，包括教師、研究員等；二是高校政治輔導員；三是高校事業編制內教輔和其他人員；四是高校非事業編制人員。對于這幾類人員存在兩種截然不同的主張：一種觀點認為，高校這幾類人員往往從事的是業務性或技術性工作，并不涉及高校的組織與管理，尤其是對教學科研人員不應干預過多，為保障高校的自治權和學術自主權，應將這幾類人員排除在外，以便影響高校的創新活力和可持續發展；另一種觀點卻認為，高校這幾類人員，尤其是教學科研人員往往會在科研經費使用、考試招生中享有某種公共權力或準權力，應將其納入監察對象，否則將會形成監察盲區，徒增高校黨風廉政建設的風險點。有些人員雖然是事業編制外員工，也有可能以協議委托形式擁有某種公權力，像從事高校實驗室設備采購、大宗物質采購或國有資產出租管理等領域也可能涉及到公權力行使的情形。

對于上述不同的觀點，筆者認為，不是簡單地贊同與否定的問題，上述這幾類人員一般情況下不應直接納入高校監察對象的范圍，但是依據公務論標準，當這些人員一旦因協議或委托涉及公共資金使用、管理性質等公權力的行使時，就可以納入高校監察對象。總的來說，對高校監察對象的識別依據可以歸結為，“無行為則無監管，凡涉及公權力的運行必監管”，[7]也即是凡涉及行使公權、公職、公務、公財等運行的人員應納入監管。[8]如此這樣，才可以不留監察死角，實現高校監察全覆蓋，筑牢高校黨風廉政建設和反腐工作的風險防范。

三、 高校監察體制改革何以可行

在高度重視高校黨風廉政建設和反腐工作的新時代背景下，如何設計一套既能反腐促廉又能提質增效的高校監察治理機制，是當前最為重要的一項系統工程。

(一)建立高校監察派駐制度

根據《監察法》第12條規定，各級監察委員會根據工作需要，可以向本級管理公共事務的單位派駐監察機構、監察專員。據此，我國各級立法機關、行政機關以及司法機關均完成了派出監察機構、監察專員的任務，從中央到地方，從上層到基層實現了派駐監察機構、監察專員的全覆蓋。與此同時，四川省紀委監委在全國率先開展向省屬高校派駐紀檢監察組改革試點，到2018年底已完成28所高校監察派駐工作。[9]高校作為承擔公共資源的事業單位理應像其他國家機關一樣實現派駐監察機構或監察專員的形式進行近距離監督，建立派駐制度，實現同體監督與異體監督的同頻共振，更有助于開展高校監察的日常監督和反腐倡廉工作的風險防范，更有助于使高校監察工作有序推進，取得預期實效。國家監察體制改革前的高校紀檢監察實質上是一種同體監督或同級監督，是高校內部設置的紀檢監察室，紀檢監察人員在編制、人事、經濟上與高校有著千絲萬縷的聯系，同時還受到高校領導的內部節制，讓他們監督高校管理人員往往表現出柔性有余而剛性不足，實有“猶抱琵琶半遮面”之羞澀感，對于高校校級領導或主要實權管理人員的監督更是“望而卻步”，不敢直面。但是，高校的派駐制度則不同，它實質上不僅是來自外部的異體監督，因為它與駐在部門監察對象在編制、人事、經濟上無任何牽扯，表現出一種超然的獨立性；同時派駐制度也是來自外力的“上級監督”。因為它同時具有“上派”與“下駐”的雙重特點，所謂“上派”，就是說是監察機關派出的專司監督的“欽差大臣”，手握“尚方寶劍”，大大增強了派駐監察機構或監察專員的權威性；所謂“下駐”，就是指的是它避免了上級機關監督太遠的詬病，放下身段近距離接觸監察對象，發揮察言觀色的就近監督的制度優勢，一定會大幅增加監察實效。

無疑，高校派駐制度具有無比的優勢，在派駐制度運行過程中還需要注意以下幾個問題：第一，高校建立監察派駐制度首先明確的是誰負責派駐的問題。結合《監察法》第12條及13條規定精神，國家監委、駐部監察機構、省級監委、省級監委駐地方教工委教育廳(委)監察機構等有權向高校派駐監察機構或監察專員。可以按照“誰負責監督，誰負責派駐”和部屬高校與地方高校區分制的原理來確定高校派駐主體。譬如，部屬高校可以由國家監察委員會或授權委托駐教育部監察機構負責派駐；地方高校可以由省級監察委員會或授權委托駐地方教工委教育(委)監察機構負責派駐；省部共建高校則以“誰管為主”的原則來確定派駐主體，如果以部管理為主，則可以按照部屬高校進行派駐，如果以省區管理為主，則可以依照地方高校進行派駐。

第二，高校派駐機構或監察專員的身份定位問題。高校派駐制度只有找實找準自己的定位，才能夠準確處理好與高校內部紀檢監察組的關系。根據《監察法》規定，監察委員會由人大產生，負責全國監察工作。從設置上來說，從中央到地方與國家行政序列相對應，均設立監察委員會，同時從中央、地方甚至基層都設立紀委；從組織結構上來說，監察委員會是整合黨的紀委、行政監察部門、預防腐敗機構以及檢察機關查處職務犯罪等各部門工作轉隸而至，這就意味著監察委員會與紀委可以實現合署辦公。然而，國家監察法并未明確規定在高校設立監察委員會，但高校內部只設立紀委。因此，高校派駐制度建立后，高校派駐監察機構或監察專員可以與高校紀委監察室合署辦公，這樣可以與國家行政機關的派駐模式協調一致，必要時高校派駐監察專員同時兼任高校的紀委書記，以增強高校全面監察工作的權威性，這也符合建立集中統一、高效權威的監察體制的基本精神。既如此，高校派駐制度就形成了“派駐”與“駐在”高校紀檢監察的雙重角色，它不僅是上級紀委監委的“前沿哨兵”，對駐在高校行使公權力人員進行全覆蓋監督，同時又是駐在高校全面落實黨風廉政建設的責任主體，負責監督駐在高校開展反腐倡廉工作。這就意味著高校派駐制度的雙重負責制，一方面作為高校派駐紀檢監察機構或監察專員應當向上級紀委監委負責并報告工作；另一方面作為高校紀委應當向高校黨委負責并報告工作。

第三，高校監察派駐制度如何行使職權的問題。從《監察法》的整體規定來看，監察委員會主要行使監督權、調查權和處置權等三大職權，依法行使談話、訊問、詢問等12項調查措施。據此，高校派駐的監察機構或監察專員可以通過談話詢問、專題調研、參加會議、專項檢查、巡察整改、督促履行、線索處置、信息監督、信訪處理、輿情研判等形式，負責監督高校管理人員的依法履職、秉公用權、廉潔治校以及個人道德操守情況，負責組織實施高校黨風廉政建設和廉政風險防控等日常工作；依據派出監察機關的授權范圍與職責權限，負責監督高校管理人員的職務違法、職務犯罪以及違反黨規黨紀行為。為有效開展監察工作，高校派駐制度實施后在高校與內部紀檢監察室合署辦公，可以統一稱為監察專員辦公室，但高校派駐監察人員在編制類型和人事關系上仍然屬于所派出的監察機關，以保持超然的獨立性。高校監察專員辦公室由派出監察機關任命一位監察專員領導，采首長負責制模式領導專員辦公室的日常管理工作，監察專員接受派出監察機關的領導，向派出監察機關負責并報告工作，監察專員辦公室接受監察專員的領導開展日常監察工作。

(二)強化高校監察工作的獨立性

高校監察體制改革首先應強化高校監察工作的獨立性，只有保持其不受非法干預的獨立性，才能使高校監察工作不流于形式，才能敢于監督、勇于監督和善于監督，全面落實日常監督、靠前監督和主動監督的制度安排，真正起到以權力矯正權力的制約性，高校監察制度才能釋放出無窮的力量。第一，高校監察工作的獨立性首先來源于國家監察權的權威性。國家監察權作為行使國家監察職能和承擔反腐工作的“治權之權”，[10]肩負著政治任務與法律任務、黨內監督與國家監督的雙重使命，具有較高的政治地位和較強的司法屬性，正是這種政治與司法屬性才賦予其極強的權威性，給人極強的敬畏之心和芥蒂之心。因而權威性是國家監察權生來就具有的權能，沒有權威性，監察權則蕩然無處，喪失了權威性，監察權則會向生而死。翻看歷史滔滔長河中古老職務的監察官畫卷，從中國古代秦朝設置御史大夫、置丞和監御史來代表皇帝監督百官的監察職官體系，[11]到古羅馬共和國推選監察官監督元老院和其他公職人員，不難發現，從古至今的監察官都與其生來所具有的權威性相伴而行。第二，高校監察工作的獨立性在于它實質上是一種“上派監督”，提升了監督者的“上派”權威。高校派駐制度建立后，高校派駐監察機構或監察專員與高校內部紀檢監察室合署辦公，整合為上級監察機關派駐的監察機構，形成上級監督。既如此，無論是部屬高校還是地方高校，高校派駐監察機構或監察專員通過“上派”借助上級機關增強其權威性，通過“下駐”就近監督增強其監察效果。第三，高校監察工作的獨立性還在于它是一種“異體監督”，保持監督者的外部屬性。要使高校監察工作真正有效的前提條件之一就是監督者與被監督者在法律上必須具有獨立性，不能存在一種依附與被依附的從屬關系，若監督者與被監督者渾然一體，一切監督將會化為泡影。[12]高校派駐監察機構或監察專員通過“上派”而來，在編制、人事和經濟上與所駐高校沒有牽扯，自然有種超然的獨立性，這種獨立性需要借助內部協調、外部通暢的組織機制作保障。但是高校監察工作的獨立性并非絕對的，而是一種相對獨立性，高校監察權是在黨的集中統一領導下紀檢監察合署辦公制的監察制度，是基于監察體制改革前資源分散、多頭負責、監察乏力以及不集中統一且未形成監察合力的結果。實踐表明，黨領導下的高校監察體制不僅符合我國高校監察工作實際，而且通過整合反腐職能、人力資源，形成合力，增強了高校監察工作效能。同時，強化高校監察工作的獨立性，有助于實現高校監察的“內嵌化”與“全程化”，[13]化解高校監察的軟化效應。

(三)加強高校監察工作的網格化

以憲法修改和國家監察法的頒布為契機，在黨的領導下國家監察體制改革已進入深水期，那么高校監察體制改革也應積極跟進。誠然，高校監察體制改革應兼具“中國特色”和“高校特色”的雙重特色，也就是說，高校監察體制改革不僅應積極融入到國家監察體制改革的洪流中，主動響應這個大局，而且應緊密結合高校發展實際、高等教育運行規律以及高校權力構成要素、運行機制，探索符合高校健康發展的監察體制。從權力架構來說，相較于國家機關，高校權力結構并非簡單單一，它是政治權力、行政權力和學術權力的集合體；從行業特點來說，相比國家機關，高校的權力腐敗問題也不可小覷，而且具有很強的行業特點。高校中存在以權謀私、權錢交易、弄虛作假、侵吞國有資產等這些具有公權力濫用導致的腐敗問題的一般性特征，同時高校中還滋生招生考試、評審評比評估等失職瀆職行為以及科研經費的貪污濫用等這些具有行業特點的特殊性。因此，如何以權力矯正高校權力腐敗問題，是擺在高校監察體制改革面前的一個重要問題。在充分認識高校權力腐敗所具有的普遍性特點，同時又表現出教育行業所具有的特殊性的實際情況下，應加強高校監察工作的網格化。

第一，應強化高校監察工作的垂直領導，即高校監察工作在雙重領導下不斷深化垂直領導。一方面是以垂直領導為中心，屬地領導為補充的形式，具體而言，監察干部選任、日常監察工作由派駐監察機關領導，協調處理區域內的監察事務由所屬監察委員會負責；另一方面是不斷加強垂直領導的份量，逐步使上級監察機關對高校派駐監察機構或監察專員在編制、人事、經費、業務等方面實現全面的垂直領導；第三方面是結合高等教育運行規律及實際特點，積極探索高等教育行業監察體制新模式，逐步形成從中央到地方自上而下的高等教育行業監察體系。

第二，實行高校監察工作的扁平化管理。下移監察重心，實行偏平化管理，賦予高校派駐監察機構或監察專員更大的監察自主權，充分調動高校派駐監察人員的積極性，切實履行好國家監察法賦予的權力，盡職盡責。一方面是加強日常監管。努力建立健全日常監督運行機制，聚焦主業，緊盯高校“關鍵少數”，繪制清晰的職權目錄和詳細的權力運行圖，全面落實主體責任制，堅持重大業務活動的審批和備案制度，做好監察事前防控；同時深入研判高校體系內反腐倡廉風險節點、分布特點及化解方式，逐一把好高校監察各個風險點的卡口。另一方面是凸顯違紀違法懲戒。加強高校監察工作離不開強有力的違紀違法懲戒制度，首先是要擅于發現違紀違法線索，不僅在高校校園內設置舉報箱或舉報電話，而且要定期召開師生座談會和舉辦監察公開日活動，不定期走訪廣大師生，深入了解他們的心聲，形成監察利劍高高掛起的良好氛圍。對于不依法依規辦事的高校有關人員，要及時啟動違紀違法預案，給予相關人員政務處分；對于個別違紀違法行為人仍不收手不收斂，已達犯罪的程度，應按照職務犯罪的調查職責和處置權限的管轄規范依法追究，讓司法懲處成為維護高校正常秩序的最后一道防線。

第三，高校監察應內嵌到高校的各職能部門及二級院系。當前，各個高校的行政管理體制以及教學科研機制的改革正緊鑼密鼓地向前推進，權限重心下移到各職能部門及二級院系，這些職能部門及二級院系的領導管理職責大量擴展，不僅應當納入監察對象，更應當加強其日常監督。因而應努力健全高校二級機構紀檢監察組織體系，整合人才資源，認真遴選高校二級機構紀委書記或紀檢委員，[14]加強對高校二級機構的管理履職情況進行內嵌式督促與監管，對高校紀檢監察機構負責并報告工作。

第四，搭建高校監察協調創新平臺。高校監察協調創新需要高水平的創新，在教育行業系統努力建立高校監察協調創新平臺，互聯互通，交流互鑒，既引領高校監察業務發展前沿，推廣鞏固有益監察成果，又滿足高校監察工作需要，將高校系統監察業務有機聯系起來，使其互惠互贏的協同發展。

(四)推動高校監察工作的專業化

隨著高校規模的擴大、公共資源的劇增以及高校黨風廉政建設工作的需要，高校監察工作的范圍也隨之擴展。就監察范圍而言，高校監察工作囊括了高校各職能部門、各院系、各研究機構、基金會及其有關人員；就監察權力來說，監察權涉及到職務違法與職務犯罪，具有政務處分與犯罪調查等更為廣泛的權限；就監察權依據來說，除國家監察法外，還包括黨內法規、行政法律以及刑事法律等多重法律依據；[15]就監察過程來說，高校監察工作可分事前預防、事中監督和事后懲戒三個階段，貫穿于監察全過程，形成預防性、跟蹤性和警戒性等監察方式。可以看出，高校監察工作復雜多樣，應不斷推動高校監察工作的專業化，不斷加強高校紀檢監察的隊伍建設。對此，習近平總書記在十九屆中央紀委三次會議上強調，紀檢監察機構是黨和國家的監督專責機關……，要建立忠誠干凈擔當的紀檢監察鐵軍。[16]這為高校監察隊伍建設提供了方向指引。

第一，改進高校監察人員的遴選標準，形成一批年富力強、業務精湛的高校監察隊伍，適時建立監察官資格準入制度，將通過國家法律職業資格考試納入監察官的資格準入條件，提升其法律素養；第二，不斷加強對高校監察人員有關國家監察業務、反貪反腐教育、防貪防腐教育、執紀問責能力及履職能力的培訓，同時，增進高校監察人員的教育學、心理學理論以及教育業務管理知識，[17]培養一批復合型高校監察人才；第三，完善高校監察隊伍的激勵機制。努力建立適合高校發展特點的監察激勵約束機制，引導高校監察人員將時間精力投入到高校監察工作中，樹牢公仆意識、規則意識、廉潔意識，大力增強法治思維能力，從源頭上提升高校監察隊伍的整體素質；第四，積極組織高校監察人員以及其他監察實務人員深入開展高校監察體制改革實證調研與理論研究，以科學理論指導來推進高校監察體制改革實踐；第五，不斷加強行業監察立法以促進高校監察體制改革逐步走向成熟。在高校監察工作中，可以根據高校工作運行特點，結合高校黨風廉政建設風險點，總結高校監察實踐經驗，出臺有關高校監察指導意見，細化高校監察治理規范，防微杜漸，力求精準打擊高校違紀違法行為。在條件促成時候，國家監察委員會可以規定、條例等立法形式制定有關規范性文件，對高校監察工作作出較為明確的實體性與程序性規定，有力保障高校監察工作沿著制度化、法治化有序推進。

結 語

國家監察體制改革作為我國一項重大的政治體制和法律制度改革，不斷激發學術界為之投入較高的關注與研究，高校監察理應納入國家監察體制改革的范疇。在高校監察體制改革過程中，準確界定高校監察對象范圍是正確實施《監察法》的前提，深入開展高校監察體制改革，對有效開展高校監察實踐，全面防控高校腐敗與黨風廉政建設風險至關重要。以大學章程和大學治理為圭臬建立現代大學制度，以及深入推進高校監察體制改革，無疑都是推進高校治理體系和治理能力現代化的有力保障。然而，高校監察體制改革是一項重要的法治再造工程，需要集思廣益、統籌謀劃、穩步推進，不斷探索、修正、鞏固，相信一條具有中國特色的高校監察體制的康莊大道就會在眼前一亮。