卷煙市場監管工作現狀分析及完善措施探討

鄧 艷

（江西省泰和縣煙草專賣局，江西 泰和 343700）

加強卷煙市場監管、提升市場凈化率是專賣管理工作的首要任務，更是鞏固煙草專賣制度基礎的重要舉措。當前，隨著經濟社會的不斷發展，卷煙市場管理形勢也在不斷發生著深刻的變化，如何突破創新，以打假打私為主線，深入開展卷煙市場監管工作，是擺在每個專賣執法人員面前的一項重要課題。

一、卷煙市場監管工作的現狀分析

當前，煙草行業已經進入高質量發展階段，卷煙市場監管面臨的形勢發生了較大的變化，打假打私形勢依然嚴峻、復雜。近年來，煙草專賣行政主管部門在探索轉變日常監管方式、完善聯合執法機制、提升案件查辦效果等方面狠下功夫，嚴厲打擊查處了生產、運輸、儲存、銷售假煙等違法犯罪活動，為維護本地卷煙市場良好秩序，保護國家利益、消費者權益做出了一定貢獻。但是，隨著“放管服”改革、“互聯網+監管”“雙隨機、一公開”工作的推進，行政復議的風險與日俱增，對專賣行政執法隊伍的素質要求也越來越高。與此同時，隨著卷煙打假工作的不斷深入，涉煙違法活動越來越隱蔽、違法行為越來越多樣化。為了積極應對新形勢下帶來的專賣管理新問題、新挑戰，打破市場監管工作瓶頸，各級煙草專賣管理部門在認真履行卷煙市場監管職責的基礎上，不斷探索新的監管方式、監管手段，促使專賣執法人員最大限度地發揮法定職能，努力營造公平、規范、有序的卷煙市場環境[1]。

二、卷煙市場監管中存在的問題

1.監管體系建設與現代化煙草治理體系要求不相適應、監管手段創新與法治化、科學化、智能化要求不相適應的問題日益凸顯。

2.以互聯網為載體的新型涉煙違法犯罪活動十分隱蔽，不法分子使用假證件、網名、代號利用網絡進行違法交易，對應的專賣管理信息化支撐較為薄弱，增加了市場監管難度。

3.執法隊伍力量配備、知識結構、能力素質與高效能治理要求不匹配。面對專賣稽查人員年齡結構逐步呈現老齡化、人員素質參差不齊等問題，轄區稽查人員不但要種好“責任田”，還要應付繁雜的日常專賣活動，經常出現基礎信息收集不全、掃盲無證經營戶不清等問題。

4.案件信息情報渠道來源少、信息挖掘程度不深。在“互聯網+監管”的新形勢下，部分地區沒有充分運用 “APCD工作法”進行數據分析，查處案件的命中率低。執法人員情報意識不強，對重點場所、重點人員、重點問題缺乏有針對性的監管措施。

5.監管基礎工作不扎實，營銷員、稽查員、送貨員和內管員的“四員”聯動質效不高，“假私非”卷煙沖擊依然嚴峻，真煙異常流動沒有根本遏制，違法違規大戶反復性問題突出。

三、加強和完善卷煙市場監管的相關措施

1.狠抓卷煙市場綜合治理，構建市場監管新格局

全面推進“政府領導、部門聯動、多分參與、密切協作”的卷煙市場綜合治理體系建設，完善卷煙打假協作機制，實現“全要素、全環節、全鏈條”精準打擊。強化與公安、檢察、法院、市監、郵管等多部門協同作業，增強卷煙打私打假合力，共同維護好卷煙市場秩序。落實好基層協作制度、聯席會議制度、信息互通制度、違規大戶約談制度等，實現嚴厲打擊與綜合治理的有機結合。積極適應新發展階段管理模式變化，完善“APCD”工作法分析模型，豐富監管新手段，構建目標一致、步調統一、協同高效的“大專賣”監管新格局。

2.開展違法違規大戶治理，提升市場監管深度

積極轉變工作思路，眼睛向內守住本地市場，推動大戶治理監管常態化。一是定期對轄區的重點大戶進行梳理，按照“違法違規大戶、跑輪子大戶、左右價格擾亂市場大戶、隱形大戶”分門別類造冊登記建立檔案，進行畫像，加大對卷煙零售大戶的日常監管力度；二是開展法律法規宣傳，借助約談、自律小組會及簽訂誠信守法經營承諾書等途徑，深入宣傳煙草法律法規，并以社會誠信體系建設為契機，落實違法違規大戶失信懲戒辦法，增加零售戶違法違規成本，強化守法經營意識；三是綜合運用限供、停供、停業整頓、取消經營資格等措施，提高大戶監管質量。采取“打反復、反復打”的方式，推動實現大戶治理監管的常態化，提升市場監管效能。

3.狠抓重點環節的監管，規范卷煙流通市場秩序

貫徹“立足本地、露頭就打”工作方針，突出重點環節、重點領域、重點人員精準打擊。

（1）狠抓物流寄遞環節監管

積極與公安、郵政等部門密切聯系，全方位摸排和檢查物流、客運、寄遞、鐵路等重點環節，不斷完善更新物流寄遞信息臺賬信息，全面掌握貨源地、到貨時間、倉庫地點及業務量等信息。對轄區內的貨運物流、車站、邊界卡口等交通樞紐開展聯合執法，加大路檢、路查頻次和力度，重點打擊非法運輸、中轉、存儲、分銷等環節涉煙違法活動，切斷非法煙販的運輸渠道。強化對歷史寄遞案件數據的匯總分析，對敏感地區快遞包裹、快遞單號及卷煙流向實施精準篩查，做到深挖細排、追根溯源。積極動員物流寄遞企業員工提供可靠的涉煙情報，提升物流寄遞環節打擊成效。

（2）加大對無證戶、特殊業態戶監管力度

深入轄區酒店、賓館、網吧、KTV等娛樂場所進行全面摸排，準確、詳細登記特殊業態戶的基本經營信息，掃除市場監管、服務等方面的盲區、盲點。做好無證經營戶清理工作，逐鄉逐村逐街進行實地摸排，防止無證戶成為假私非卷煙的銷售地。定期與市監、公安召開聯席會議，研判特殊業態的形勢，互通情報信息。同時，加大對特殊業態戶違法違規經營行為的打擊力度，震懾涉煙違法行為。

（3）著力開展重點時期市場整治活動

針對元旦、春節、國慶等容易出現卷煙違法活動高發的時間段，開展市場專項治理行動。把握制假、販假、售假違法活動高發期的特點和規律，有效運用聯合檢查、突擊檢查、錯時檢查等方式靈活部署，尤其是注意防范制假售假活動向農村等偏遠地區轉移，嚴防非法卷煙滲透，堅決不給違法分子可乘之機[2]。

4.強化情報線索來源，拓寬信息舉報來源渠道

（1）加強信息情報體系建設

充分發揮“六位一體”大專賣機制優勢，依托專賣市場檢查、群眾舉報、零售戶反饋、案件分析等渠道收集信息，形成全方位、多層次、有效支撐的情報網絡體系。定期與公安、司法等部門進行涉煙違法案件情報共享，將打假破網工作不斷引向深入。深化情報系統研發運用，通過信息技術與大數據庫的結合，有效提升卷煙市場監管和卷煙打假的精準度。

（2）拓寬涉煙案件線索來源渠道

嚴格落實“互聯網+監管”要求，深入推進“雙隨機、一公開”監管，深化“APCD”工作法應用，增強執法人員情報利用意識，通過“從人到案”“從案到人”“從案到案”幾種方式，進一步拓寬情報利用途徑。

（3）“線上＋線下”豐富情報收集手段

依托誠信互助小組、上門拜訪等方式，開展煙草專賣法律法規、假冒煙識別、12313投訴舉報電話宣傳活動，增強廣大消費者守法及防范意識，公布監督、投訴舉報電話，并做好解釋和答復工作，進一步提升舉報案件線索率。

（4）建立完善的“四員”聯動機制

發揮“四員”屬地管理優勢，構建“及時發現、反應迅速、處置有方、管理高效”的跨部門多崗位溝通協作、全員治理規范經營綜合管控體系，有效提高卷煙打私打假的針對性和有效性。

5.加強專賣隊伍建設，著力提升辦案能力

在“互聯網+監管”“互聯網+政務”工作的高位推進下，對煙草專賣人員素質的提升、主動意識的增強、隊伍結構的優化等提出了新的要求。

（1）提升專賣隊伍專業素質和能力

科學地制定專賣管理人員培訓計劃，加強對真假煙鑒別、執法辦案、行政審批等業務培訓，保證工作過程規范化、質量精細化，不斷地提升專賣管理人員市場監管、案件查辦、數據分析、文書制作的能力素質。例如，可利用天天練、周周測、季季考等方式，組織學習行業內政策文件、煙草專賣法律法規知識、專賣業務技能等內容，豐富專賣人員的知識儲備。執行專賣隊伍準軍事化管理，開展隊列體能訓練，促進隊伍以更加飽滿的工作狀態投身到日常各項執法和管理工作中去。

（2）嚴格執法程序，提高依法行政水平

嚴格落實行政執法“三項制度”要求，緊緊抓住行政審批、自由裁量、涉案物品管理等關鍵環節，強化全方位、全流程執法監督。將“六個嚴禁”作為規范執法的底線，增強專賣執法隊伍法律意識、紀律意識和規矩意識；抓好專賣隊伍思想作風整治工作，加大對執法不作為、亂作為、選擇性執法等問責追責力度。

（3）積極推進基層中隊標準化建設

主要從機構設置、人員配備、工作規范、思想作風等方面開展標準化建設，統一基層中隊軟硬件設置，規范中隊人員配備，細分工作標準。要求專賣人員執法時，必須統一著裝，規范文明用語，檢查做到執法儀必帶、執法必攝錄，并不定期查看執法記錄，防止出現“燈下黑”，避免執法糾紛。

（4）強化考核管理，激發隊伍活力

積極發揮專賣管理考核“指揮棒”的作用，建立一整套科學規范的績效考核機制，將工作完成情況、日常紀律考核結果和年底評優直接掛鉤，獎勤罰懶，做到“權、責、利”相一致，最大限度地激發專賣行政執法隊伍的工作效能。

6.強化內部監督管理，筑牢規范經營基礎

加大內部監管力度，聚焦卷煙經營“八大環節”，逐步建立起環節清晰、權責明確、協調高效的內部監督體系，實現經營全過程的監管閉環。

（1）強化數據研判分析

借助專賣內管預警和營銷平臺數據，做好預警信息、零售戶訂單信息和貨源投放數據的綜合分析、研判，排查案件線索，一旦發現有價值的線索及時安排專賣人員跟進。強化“四員”聯動，實現內部信息共享，完善卷煙經營內部監督機制。

（2）構建信用新型監管機制

主動與地方政府銜接，力爭成為地方政府信用體系成員單位。根據地方誠信建設相關機制規定，結合本地卷煙市場實際情況，建立完善守信、失信行為的認定標準及信用獎勵、懲戒相關管理制度，積極推動涉企信息公示和共享，推動與營銷環節信用體系協同，實行分級、分類監管。

（3）強化卷煙外流源頭治理

根據市場狀態調整卷煙投放，從源頭上減少真煙異常流動。嚴格落實違規經營問題事前防范、案件倒查、“一案雙查”監管機制，加大卷煙外流趨勢研判力度。同時，嚴格真煙外流責任追究，明確外流案件處罰標準和追責問責情形，對充當“保護傘”和“內鬼”等包庇縱容違法違規大戶的內部人員，發現一起、查處一起。

7.緊跟形勢發展變化，加強新型煙草制品（含電子煙）監管

（1）推動監管關口前移，增強市場監管實效

對轄區市場上電子煙實體店進行全面系統排查，不留死角，對其經營者、加盟方式、主要消費群體等進行登記并全部建立臺賬。同時將“電子煙”關鍵詞納入市場監督管理常態化監管中，在相關企業申請辦理注冊手續的時候會主動提示，提前進行管控。

（2）加強法律法規宣傳，嚴格規范零售戶銷售行為

積極宣傳《中華人民共和國未成年人保護法》《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》等法律法規及文件精神，在經營戶店內顯著位置張貼“禁止向未成年人銷售煙草制品”等警示標語，與其簽訂以“不向未成年人出售卷煙、電子煙、不向未成年人兜售散支卷煙、不利用自動售貨機、游戲機、互聯網、QQ、微信等形式變相銷售卷煙”等為主要內容的規范經營承諾書，嚴格規范零售客戶卷煙經營行為[3]。

（3）持續強化后續監管，嚴厲查處違法行為

密切關注市場上銷售和網絡非法經營新型煙草制品的信息，及時分析跟進。對梳理排查出的電子煙商鋪進行 “清單式”長期動態化監管，并將其納入聯合執法協調機制范圍，常態化開展電子煙專項檢查，形成齊抓共管的監管合力，筑牢電子煙市場監管長效機制。保持高壓監管態勢，重點關注是否存在電子煙實體店向未成年人售賣電子煙、銷售“三無”電子煙等違法行為，一經發現，依法依規予以嚴厲查處，全力凈化市場環境。

四、結語

加強卷煙市場監管、提升轄區卷煙市場凈化率只有起點，沒有終點。面對卷煙市場環境日益復雜的情況，專賣行政主管部門只能與時俱進、因地制宜地探求更科學、更有效的工作思路和方法，持之以恒地筑牢卷煙市場監管防線，保持“內管外打”不放松的高壓態勢，做到守土負責、守土盡責，管好市場，守好秩序，逐步構建起“十四五”時期專賣監管新格局，努力為行業高質量發展保駕護航。