2021-2022年全球域名治理體系和政策進展

□ 文 嵇葉楠 王欣宇 李 瑤

0 引言

域名是互聯網的關鍵基礎資源，域名系統是互聯網的關鍵基礎設施和“神經系統”，在維持互聯網安全穩定運行、推動數字經濟發展和產業數字化轉型等方面，發揮著重要的基礎支撐作用。在百年變局、世紀疫情等因素影響下，全球互聯網域名治理體系運作及政策發展受到一定影響。為了更全面客觀地掌握相關動向，助力業內各方積極適應相關變化，更好地參與國際治理體系、貢獻中國智慧和力量，促進域名行業健康有序發展，我們基于多年來對互聯網域名治理體系、政策和行業的長期跟蹤研究，結合對互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）事務的實際參與，深度分析、解讀了2021-2022年全球域名治理體系和重點政策進展。

1 全球域名治理體系進展

1.1 全球域名治理體系總體平穩運行

互聯網號碼分配管理（IANA）職能管理權由美國政府移交給全球互聯網社群（即ICANN）六年來，ICANN的“董事會—社群—機構”治理體系運行和各項職能履行總體平穩有序。

基于協調全球互聯網唯一標識符系統并確保其安全穩定運行的職責使命，ICANN機構一方面授權其子公司“公共技術標識符機構（PTI）”和美國VeriSign公司分別執行域名系統（DNS）根區日常管理和根區數據庫維護等事務，鼓勵和推動本地遞歸解析服務器直接獲取和使用根區數據（副本），并協調各根服務器運行機構及其他利益相關方共同推進根服務器系統治理機制改革，提升根系統治理的多方參與和問責透明。另一方面，ICANN機構依托對通用頂級域（gTLD）域名注冊管理機構和域名注冊服務機構的審批/認證以及基于合約的合規管理，組織業內機構貫徹執行由社群通過共識機制制定的ICANN全球域名分配與管理政策；相應地，ICANN運營資金也主要來自于上述機構。

同時，賦權社群（EC）、客戶常任委員會（CSC）、根區演進審核委員會（RZERC）、透明和問責審查組（ATRT）、安全穩定和彈性審查組（SSR RT）、獨立審查程序（IRP）等工作機制的運行，為全球社群有效監督ICANN機構、董事會和IANA職能運作提供了重要保障。

1.2 ICANN治理面臨內外部多重因素挑戰

隨著疫情常態化，ICANN治理體系內對各項政策事務的推進已陸續恢復，2022年6月召開的ICANN第74屆會議還恢復了線下參會渠道，但前期工作積壓使ICANN多利益相關方治理有效性和效率問題凸顯，域名國際政策工作進程普遍拖延導致社群參與積極性受挫，社群新進入者參與度和多樣性不足也會影響ICANN可持續發展。

同時，基于歐洲一體化戰略，歐盟在《數字服務法案（DSA）》《歐盟高水平網絡安全措施指令（NIS2指令）》等立法進程上取得重要進展，并啟動本地DNS遞歸解析服務基礎設施（DNS4EU）部署招標程序，擬進一步強化本地域名服務和監管，相關規則外溢效應顯現，可能影響全球域名產業和政策走向。俄烏沖突等國際局勢變化引發的制裁和網絡攻擊，加大了全球互聯網統一、安全、互通的風險，也對ICANN治理的中立性、獨立性和非政治性提出考驗，ICANN司法管轄權問題再次引發各國關注。在這樣的局面下，“互聯網碎片化”成為包括ICANN在內的各互聯網國際治理場合的重點議題，聯合國互聯網治理論壇（IGF）還將此作為其2022年會的五大主題之一，將在五日會期內舉辦近30場相關議題的會議。

在全球經濟普遍低迷的背景下，域名行業收并購活動持續開展，2021年以來已有100余個頂級域向Identity Digital（原Donuts）、GoDaddy、XYZ.COM LLC和Radix等頭部域名服務機構轉移，20余個頂級域退出市場；域名注冊市場規模也出現波動，直接影響ICANN運營資金的穩定性和可持續性。而隨著區塊鏈、Web3、加密貨幣、數字身份等新技術新應用新理念的興起，基于區塊鏈技術的替代性“域名”體系及服務熱度顯著增高，其中部分體系與傳統DNS體系中的域名實現綁定，衍生出新的商業模式；但由于此類替代性體系缺乏通用標準和協調治理，存在名稱沖突、不良應用、商標侵權等風險或問題，可能對傳統DNS及整個互聯網的安全、穩定和可信帶來一定沖擊和影響。

1.3 ICANN優化調整運營規劃和政策制定流程

為了適應新形勢、積極應對內外部挑戰，ICANN基于《ICANN 2021-2025財年戰略規劃》確定的戰略目標，優化調整運營和財務規劃，明確了全球域名治理體系重點發展方向，包括：改進根系統運作和治理機制，監測分析DNS濫用行為及新興技術影響問題，改善DNS生態系統安全性和可信度；促進ICANN董事會、機構和社群各方高效協作，提升ICANN治理機制的透明問責和有效性、多樣性、包容性；推動下一輪新gTLD開放政策及運營準備工作，支持多語種域名（IDN）普遍適用性；促進政府和政府間組織主體參與ICANN，跟蹤應對國際和各國立法規范對ICANN履行使命的影響和沖突問題；實施優先級規劃方案以優化資源配置，加強域名市場數據分析與資金預測，確保ICANN財務可持續性等。基于對人員開銷以及舉辦線下會議后差旅費、會議費等支出項目金額大幅增長的預期，ICANN 2023財年運營支出預算為1.52億美元，2023-2027財年預算合計7.88億美元。

其中，為了優化ICANN政策制定流程、提升多利益相關方治理有效性和效率，ICANN體系內相關改進措施主要包括：重視并強化政策工作全流程的跨社群（代表制）參與，促進各方共同協商并達成共識性成果；采用社群組織間高層對話方式推動形成折衷方案，以破除政策僵局；在政策制定流程中添加實施設計（ODP）評估機制，以增強對政策問題的全面考慮并提升政策工作的整體推進效率；探索利用全球公共利益相符性評估方法開展政策制定和審議，以更好地履行公共利益承諾；運用更為靈活快捷的工作方式，處理不涉及域名服務機構合約修改的政策問題；建立清晰透明的共識政策修改程序，以降低新政策建議的實施對其他現有共識政策的直接或間接影響等。

2 全球重點域名政策進展

2.1 下一輪新頂級域開放步伐日益臨近

繼2012年ICANN實施首輪新gTLD計劃并成功引入1200多個新頂級域后，為了推動DNS持續發展并促進市場多樣性和鼓勵競爭，近年來社群各方又研究提出了新gTLD后續開放政策建議，相關ODP評估工作已接近尾聲，擬于2022年12月完成并提交董事會決策參考。

根據ICANN機構近期提出的實施設計方案，下一輪開放規則和流程已逐漸清晰，主要包括：繼續按照輪次、根據每份新gTLD申請的具體特征進行申請評估；繼續優先評估處理IDN頂級域申請，并增加敏感性/受監管行業類型頂級域的評估程序；每輪開放申請前將進行域名注冊管理機構服務提供商（RSP）技術預評估，對于采用相同技術基礎設施的所有頂級域申請，僅需執行一次技術和運營評估；各新gTLD申請人需聲明其運營該頂級域的善意意圖，以及在自愿性公共利益承諾書（RVC）中明確頂級域申請的預期用途（且須持續執行），提交的RVC將被納入合約內容接受合規監管；繼續沿用上一輪次的正式異議提交和處理流程及指南，新gTLD申請人可通過變更申請材料或提出RVC以回應相關異議；對于來自國家/地區政府的反對意見，政府咨詢委員會（GAC）早期預警和GAC共識建議機制仍將適用于未來所有輪次；改進申請人支持計劃，符合條件的申請人可享受費用減免；對于存在字符串爭用的頂級域申請，仍將采用“ICANN最后拍賣”方法，同時增加爭用解決透明度要求并符合相關隱私政策；以根區頂級域總量每月增加不超過5%的速度進行頂級域授權入根，以確保DNS安全性和穩定性；運用可預測性框架分析并提出解決新gTLD計劃相關系統性問題應采用的機制等。

若社群政策建議獲得董事會批準，ICANN機構將啟動下一輪開放前的各項實施準備工作，包括更新《新gTLD申請人指南文件（AGB）》、開發新gTLD申請系統、修訂合約內容、開展能力建設和宣傳推廣活動、聘用申請評估及爭議解決第三方機構和專家等；與之相關的新gTLD運營機制和成本/收益研究、申請人支持計劃改進、權利保護機制有效性審查、封閉型gTLD申請規則對話協商、IDN變體字管理政策制定、DNS濫用治理政策及實踐等工作進程也在同步推進。預計下一輪新gTLD開放申請最早將在2024年前后啟動。

2.2 域名注冊數據相關國際政策工作取得積極進展

為了確保全球域名政策和服務體系符合歐盟《通用數據保護條例（GDPR）》等隱私保護立法規定，并解決各國執法和安全部門、知識產權保護機構、消費者權益保護機構等及時、有效、準確獲取gTLD域名注冊數據的需求，ICANN近年來分階段開展了跨社群政策進程，推動形成具有社群共識的全球政策。

其中，在注冊數據保護方面，gTLD注冊數據加速政策制定流程（EPDP）第一階段工作進程提出了一系列gTLD域名注冊數據合規政策建議，明確了相關數據在收集、轉移和發布/披露等環節的隱私保護處理要求，以替代ICANN現行臨時規范，于2019年獲得ICANN董事會批準。經過三年多的實施準備工作，由社群政策建議改寫形成的合規政策草案（包括受此影響的十余項ICANN現行政策和程序修訂草案）已于2022年8月發布并公開征詢意見，預計最終政策文件將于2023年上半年發布并于2024年底正式生效。

在注冊數據披露方面，EPDP第二階段工作進程提出了依托統一訪問系統對涉及個人信息的非公開gTLD域名注冊數據進行“集中式申請訪問+分布式審核授權”的標準化機制的政策建議，但社群仍然對系統開發及運營成本、訪問效率、審核標準、機制演進等問題存在關切。經ODP評估，已確認將首先開發并運行具有申請和轉發功能的簡化系統（也稱為SSAD Light或Whois信息披露系統）以收集更多支持數據，從而分析驗證社群政策建議的可行性。EPDP第2A階段工作進程提出了創建數據字段以區分法人/自然人gTLD域名注冊數據的政策建議，并為有意愿進行數據區分的機構提供指導意見，以便解決GDPR合規帶來的數據保護“一刀切”問題，恢復對法人實體非個人注冊數據的公開披露。該政策建議于2022年3月獲得ICANN董事會批準，相關實施準備工作已經啟動。

在注冊數據準確性方面，注冊數據準確性界定小組于2021年底成立，旨在明確gTLD域名注冊數據準確性工作定義及衡量方法，評估現有合約條款對域名服務機構落實注冊數據準確性規定的有效性狀況，并提出相關合約改進需求等。小組目前已完成半數工作任務，將進一步開展域名注冊服務機構調研，并就ICANN獲取注冊數據以核驗其準確性相關數據權利尋求歐洲數據保護委員會（EDPB）的指導意見。

2.3 多方合作推動DNS濫用治理改善

DNS濫用是當前DNS安全可信發展面臨的最主要威脅之一，新冠肺炎疫情蔓延和國際局勢變化進一步加劇了相關域名不良信息、網絡欺詐、惡意軟件、僵尸網絡、分布式拒絕服務（DDoS）攻擊等DNS濫用問題。出于角色定位等原因，全球各方尚未就DNS濫用定義和范圍問題達成一致，但在尋求多方對話與合作、強化現有工作基礎、明確并落實各方職責、提升技術監測能力、采取有效應對行動等方面已取得廣泛原則性共識，不斷探索可行有效的治理規則和應對方案。

其中，域名服務機構合約條款為相關機構開展濫用治理工作提供了基本遵循，但其中的濫用處置措施不夠明確、可執行性不足等問題尚待解決，相關合約修訂計劃已被提上日程。社群還建議在打擊惡意注冊域名等具體領域推動國際政策制定、支持開展有效的濫用行為監測和報告工作等。各方對于DNS濫用問題的關注和積極參與有利于全球范圍內濫用治理政策和協調機制的建立和實施，助力營造安全、可信、清朗的網絡空間。

3 結束語

作為全球域名治理體系的主導者和維護者，ICANN將繼續組織社群推動各項治理機制改進和國際政策制定進程，依托合約合規制度確保相關機制和政策得到有效落實；將著力推動新一輪新gTLD開放，并通過鼓勵和支持IDN發展、加強宣傳推廣和實施申請人支持計劃等，改善域名行業主體和服務的地域多樣性，助力促進互聯網普及應用和彌合數字鴻溝。同時，ICANN將積極參與互聯網治理相關國際進程和本地事務，持續關注并積極應對政治、經濟、安全、法律、技術、產業等環境發展變化帶來的影響，適時對其重點工作任務作出調整，維護全球互聯網及DNS的統一、開放、安全、穩定、可信、彈性和互操作性，繼續在互聯網國際治理體系中發揮影響力。

作為擁有最大網民規模、第二大域名注冊規模的國家，中國也是國際網絡空間和平的建設者、發展的貢獻者、秩序的維護者。中國社群應當積極參與ICANN治理機制改進及規則制定進程，在維護互聯網基礎資源管理體系安全穩定、促進基礎資源公平分配和管理國際化等方面發揮建設性作用。作為ICANN中國社群平臺運營單位和中國互聯網協會互聯網治理（IGF）工作委員會副理事單位，中國信息通信研究院將繼續在促進中國社群交流合作和國際參與、推動互聯網和域名行業健康發展、助力數字經濟繁榮和網絡強國建設等方面貢獻更多力量。