數字化賦能長三角協同治理研究

張亞軍

（上海發展戰略研究所經濟戰略研究部，上海 200032）

一、引言

長三角居于國家戰略重要地位，黨中央國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確提出“共同打造數字長三角”。其中進一步明確了長三角區域協同治理數字化轉型的要求，即以“智慧+”新模式，深化長三角區域公共管理與服務治理模式創新，具體包括建設基于人工智能與物聯網的城市大腦集群；建設基于大數據與協同技術的智慧交通管理系統；加快長三角政務數據共享，推進長三角交通一卡通行；加快智能水網、智能廣電、智慧郵政建設等。通過數字化賦能區域協同治理，提升各領域融合發展、信息化協同和精細化管理水平，真正實現數字化賦能區域協同治理模式創新。

數字化協同治理是推進數字長三角建設的重要抓手。數字化協同治理是以信息技術為基礎、以數據要素為依托、以數字平臺為載體的發展理念與制度安排。通過數字化賦能協同治理，一方面可以實現多元主體參與、多方平臺融合、多種制度創新，另一方面可以實現數據決策、數據治理、數據創新。數字長三角建設應以數字化協同治理為重要抓手，通過數字化轉型推進制度設計創新、法律法規完善、多元主體參與、數字平臺建設，緊扣“一體化”與“高質量”，以數字化賦能長三角區域轉型升級，激活區域發展新動能，激發協同治理新活力。

本文的研究問題將聚焦數字化賦能長三角協同治理創新這一主題，文章結構安排分為四大部分：第一部分從數字治理與區域數字化協同兩方面對既有研究進行綜述與評價；第二部分基于實地調研，總結當前長三角區域數字化協同治理創新的基本情況；第三部分深入剖析長三角地區推進數字化協同治理需要關注的核心問題；第四部分為對策建議，針對長三角區域數字化協同治理創新的難點、痛點、堵點，提出具體可行的政策建議。

二、相關研究述評

（一）數字治理

國內研究數字治理于2003年開始呈現快速增長趨勢，二十年間國內研究數字治理經歷了大致三個進程。第一個進程是數字治理概念引入與界定。2003年《公共行政理論》一書引入國外學者關于數字治理的研究，學術界開始正式關注、研究數字治理。在這一階段，學者們提出了“數字政府”“數字市民”“數字政治”“數字城市”等概念。第二個進程為大數據下的數字治理研究，包括新的概念界定與政府治理模式研究。2012年聯合國啟動“數據脈動計劃”，激發了學術界對大數據的新一輪研究。學術界從政府的角度出發，主張政府積極推進智能化，利用大數據提高公眾參與度和政府決策質量，同時變被動收集數據為主動提供數據，推動數據業務發展。第三個進程為數字治理的現實應用。2016年起數字治理研究開始傾向于“數據安全”“網絡輿情”“精準治理”等方面，著重在第二個進程的基礎上突出數字治理的價值與實踐。在第三進程后，針對“是什么”“為什么”等研究減少，大量開發研究、政策研究成為數字治理的主流研究方向。

在數字治理研究三個進程中，研究熱點依次包括概念、應用與問題三個核心議題。在概念上，相關研究出現了“數字治理”“數據治理”“智能治理”“智慧治理”四個相對模糊的概念。數字治理側重利用信息技術將世界解構為數字化狀態，一方面賦能政府，使政府從傳統管理形態向電子化管理轉變；另一方面賦權民眾，使民眾借助數字渠道參與政府決策。數據治理側重用數據治理和治理數據兩種形式，前者是指利用收集到的數據資源制定與執行政府政策，后者是指直接管理收集到的數據。智能治理側重計算機能夠像人一樣交流學習的背景下，運用人工智能治理，實現更加強大、精細、個性的治理功能；智慧治理側重將人的理解能力、分析能力、規劃能力等與人工智能相結合，創造更好的治理方案與人類協作模式。

在應用上，相關研究主要集中在如何設計、應用數字治理。以北京、江蘇為例，北京利用先進的數字技術逐步建立起包含各類基礎數據的地理信息系統，包括衣食住行醫等各方面問題；江蘇徐州、常州建立起來全國首個國土資源平臺與警務云平臺。

基于現實實踐，有學者提出了國家層面的宏觀數字治理基本架構。國家建立統一的大數據管理機構，建立數據層；立法機關、司法機關、權力機關、檢察機關等建立管理層，從法律和政治領域監督；地方行政機構、個人社會企業、大數據中心等組成活動層。此外，還有學者從社會層面提出公私合作的現實政策。在廣義層面，建議將采購模式、外包模式以及公私合作三種模式相結合，統籌短期、中期、長期的社會性數字治理。除了理性的設計，還有學者提出感性的數字治理應用標準。從數字治理的效度、溫度和尺度入手，分析數字治理給“人”帶來的具體感受為出發點，考察公眾的獲得感、幸福感與安全感。

在問題上，研究主要聚焦組織層面、供求層面、安全層面、社會層面等。在組織層面存在行政建設不科學的問題，包括不顧具體情況強推行政命令，以及相互攀比競爭建設等，帶來了“有比沒有強，有了沒法用”的治理浪費。在供求層面存在忽視群眾需求的現象，供給側發力完全沒解決需求側的反作用力，帶來了“想要的沒有，想要的找不到”的治理折騰。在安全層面存在數據過度搜集、數據管理邊界過于寬泛等帶來的侵犯個體權利問題，讓公民生活在幾乎透明的時代，并使得公權力的過度膨脹。在社會層面存在企業與公眾參與不強的問題，企業與公眾不應只成為數字治理中的被管理者，企業擁有資金、技術等資源要素，公眾擁有輿論、建議、需求等資源要素，對避免數字壟斷提高政府數字治理能力具有重要作用。

（二）數字化賦能區域協同

數字化賦能區域協同實際由數字化與區域協同兩部分結合而成，區域協同從二十世紀四十年代開始在學術界興起，成為經典研究領域。二十世紀四五十年代出現了舊區域主義，強調依靠大政府行政力量主導區域建設與協同發展；七八十年代出現了公共選擇主義，主張引進市場力量改善政府失靈、人員冗雜、效率低下問題；千禧年后出現了整體性治理主義，通過整合政府、市場、社會等多元力量，以數字化的方式管理、治理區域協同事務。

區域協同存在多重治理困境，現實需要刺激學術界與政治界發掘新的手段與方法。一方面，學者們認為區域協同普遍存在三大困境：一是行政體制困境，即各地政府行政隸屬不一、級別不一，不同行政及之間相互爭奪稀缺資源出現利益博弈困局，造成橫向協同阻礙；二是法律制度困境，即區域協同的立法難以由一個機構統一管理和立法，不僅缺少專門機構也缺少相應的法律依據，造成合法性困局；三是公平困境，即不同地區、行政機構自身的政治地位、政策地位不同導致權力差距，使得較弱地區容易遭受更大的改革痛苦，而較強的地區相同條件下敏感性與脆弱性都更強遭受到的損失更小，前者難以獲得協同改革的應有補償。此外，還有學者認為區域協同治理還存在縱向、內外和虛實困境，縱向困境是指政府“下通上不通”，下級政府數據送達上級，相反方向則很少；內外困境是指企業和社會層面參與仍未有限，數據鴻溝仍然存在；虛實困境是指線下平臺與線上平臺難以完全對應，線下人員缺乏足夠訓練，線上平臺存在數據庫崩潰等問題。

面對區域協同存在問題，數字化技術為解決此類問題提供了新的路徑與方法，產生了大量數字化協同的應用研究。黃璜等學者提出了從協同數字化到數字化協同兩條路徑，以開放、平行、敏捷、穿透、迭代為特點，建立決策、管理、服務協同的數字化協同治理框架。吳朝暉等學者從頂層設計層面提出建立標準化平臺、一體化規劃、行政改革跨界協同等數字化協同路徑。羅守貴、胡俊峰等學者從機制規范層面提出建立定期會晤、跨平臺、規劃落實、責任共擔、利益分配等具體制度性政策建議。曾瑜等學者從平臺的角度主張建立政府組織、市場組織、社會組織等多元主體參與的高參與度、高依賴度平臺。吳建南從思維角度強調破除傳統發展、屬地管理、一家獨家建立新發展理念、共享多贏、著眼未來的數字化協同思維模式。

總體來說，數字化賦能區域協同治理已成為學者研究的熱點課題和政府高度重視的實踐課題。然而，現有研究在如下三方面仍有待進一步加強：一是研究視角方面，大多聚焦數字化協同或協同治理，鮮有對數字化協同治理的系統分析；二是研究方法方面，更多集中于理論分析，較少通過實地調研深入挖掘長三角數字化協同治理的基本情況與突出問題；三是研究內容方面，尚未構建基于三省一市、長三角區域和國家層面三個層次，聚焦“協同”“治理”“數字”關鍵問題及迫切需求的區域數字化協同治理研究框架。這些不足正是本文嘗試進一步拓展的方向。

基于此，本文提出“3+5+N”框架，即三大目標、五個領域和N項措施。三大目標1數字化賦能涵蓋經濟、生活、治理三大領域，其中，經濟數字化不屬于本文探討的范疇；生活數字化旨在不斷提升各類民生服務的精準性、充分性和均衡性；治理數字化旨在構建政務服務新體系和強化城市運行新韌性。基于此，三大目標聚焦數字政務服務一體化、數字民生領域同城化和數字智慧應用全景化來展開。包括數字政務服務一體化，旨在實現長三角政務服務一網通辦、政務數據共享共治；數字民生領域同城化，旨在整合長三角醫療、文化、旅游等民生領域實現居民待遇同城一致；數字智慧應用全景化，旨在推進互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新技術在城市治理領域的融合應用，最終建成長三角跨省智慧大腦。目標推進面臨標準規則、推進機制、基礎支撐、法制保障和管理體系等痛點、堵點、難點。對此建議，以數字治理為抓手、以創新協同為動力、以要素保障為支撐、以聯合立法為突破口、以制度供給為著力點的五條發展路徑，進而提出N項具體可行的對策建議，扎實推進長三角數字化協同治理創新，如左圖1所示。

圖1 全面加快長三角數字化協同治理創新框架（筆者自制）

三、數字賦能區域協同治理的影響機制

隨著新一輪科技革命和產業革命的加速變革，人類進入數字化智能化時代，以大數據和區塊鏈為代表的新一代信息通信技術成為推動政府治理形式變革的重要動力。在數字化時代背景下，數字技術的引入、傳導和創新，使得政府傳統邊界被打破，推動了政府治理理念的創新、治理結構的變革和治理方式的轉變，為區域協同治理發揮了廣泛的數字賦能效應。

（一）數字賦能以改變治理理念推動區域協同治理

理念是人類對事務的看法、思想、觀念等一系列思維活動的產物，是指導人類行為的基本價值觀。智能化技術作為技術邏輯不斷嵌入政府治理體系，顛覆了政府傳統的管理理念，引起了政府治理理念的創新，使得傳統管理的思考方式慢慢轉變為數字化智能化思維，推動政府治理實踐的清晰化、智能化。數字賦能以數字化變革的平等互動理念推動政府整體性理念革新、職能轉變與管理體制重塑，達到政府體制的系統優化與流程再造。

傳統的政府治理基于行政規劃形成決策思維，面對跨區域公共事務治理問題，常常由于公共治理和政治資源配置而導致的“公地悲劇”和搭便車現象，政府部門組織間各自為政、以鄰為壑，“邊界思維”明顯。而在數字化時代，數字技術驅動了社會治理空間的重構，打破了區域、部門間固有的邊界，原本競爭、封閉的治理體系逐漸向連接、開放的治理體系轉型和升級，“跨界思維”逐漸取代“邊界思維”，將各方資源整合到跨界行動網絡中，以協議同盟、聯合行動取代競爭和科層，達成一種信任、協商、共享的公共理性。這種思維模式不同于基于行政區劃形成的決策思維，更加強調系統思維與協同合作思維。系統思維堅持以國家戰略為導向，淡化省域、市域的概念，提高區域治理效能、形成社會治理合力，構建總攬全局、協調各方的領導體制和職能優化、運行高效的執行體制，推動區域協同治理的創新。協同治理主要強調政府內部和社會層面的開放合作，強調以數字技術為支撐，吸收多元主體參與公共事務管理與決策產生協同效應，共同推動治理方式的變革。在“跨界思維”模式下，政府利用跨機構的政務信息平臺將政府服務用數字化的方式進行延伸，弱化部門邊界和組織層級，強化多元信息的整合。總之，在數字化時代，新一代信息技術的連接、整合、數據、平臺等特性顛覆了政府傳統的管理理念，數字化思維與價值伴隨技術應用向組織中滲透，帶來政府內部運行體系行為規則與模式的改變，進而實現了區域協同治理模式的創新。

（二）數字賦能以創新政府治理結構推動區域協同治理

進入數字時代，新一代信息技術逐漸滲透到政府系統內，數字技術嵌入為區域協同治理提供了物質基礎，傳統機械僵化、壁壘封閉、金字塔式的科層體制逐步轉變為網絡狀、扁平化、開放式、整體性治理體系，確保“上、下、左、右”互聯互通。在以往的經濟活動和社會管理中政府主要扮演監管者和問責者的角色，并且掌握著數據信息的話語權，而社會其他治理主體對公共事務治理的參與度低、協作意愿低，導致政府工作效率難以提升。在經濟全球化、信息化、區域一體化的背景下，面對日益紛繁復雜的跨域公共事務和民眾日益多樣化的需求，單一主體治理模式已經難以有效應對，創新治理結構成為必然，要求政府利用數字技術工具的特征和優勢，構建多元化、扁平化和智能化的治理結構，從而實現治理目標的精準化，提升治理效能。作為一項新興治理工具，數字技術為多元主體增能賦權，推動政府從單一主體管理轉向多元主體共同治理的結構。首先，政府不再是唯一掌控信息話語權的一方，高效、全面和及時的新一代信息技術特性使信息和資源能夠隨時隨地共享共用，打破了供需之間的信息壁壘，促進作為“供給側”的政府與“需求側”的公眾、企業等主體的雙向互動，推動開放式治理框架的形成。其次，社會成員政治參與和意見表達的成本逐漸降低，任何社會個體都可以利用信息化手段表達自身的利益訴求，從而有效地參與城市的決策與治理，這在一定程度上縮小了政府的權力范圍，打破了政府主導的壟斷格局。最后，通過社會互動交流平臺和網絡移動終端，數字技術打造了一種線上社會互動模式，將政治體制外圍的社會組織、市場、公民等主體以平等開放的姿態納入治理格局中，為社會公眾的偏好表達、需求反饋、利益訴求提供了線上自動傳輸媒介，提高了社會治理效能。在區域社會治理現代化的過程中，數字賦能多元主體，以跨域治理的多元治理結構突破以傳統行政區劃為邊界的屬地治理模式，構建起多層次、一體化的協同治理體系。

（三）數字賦能以變革治理方式推動區域協同治理

數字化浪潮下，智能技術加速互聯網與政務融合，數字技術不僅推動政府治理理念的創新、治理結構的變革，還推動政府治理方式轉變。從政府決策方式來看，傳統社會治理強調以政府為主導的“關門決策”模式，存在治理主體單一、部門合作欠缺的明顯缺陷。隨著風險社會的到來，各種形式的危機和安全事件層出不窮，社會風險呈現出系統化的發展趨勢，以往依靠單一主體的決策模式已經難以有效應對各種緊急事件，亟須在協同治理領域有所突破。智能化時代數字技術打破了傳統決策模式下地理空間和時間對于參與主體的限制，為不同主體參與政府決策提供更加便捷的途徑，為構建“開放共享”的整體性治理模式奠定基礎。不同職能的政府管理部門、各領域的社會公眾基于一體化政務平臺和數據庫的統一匯集，實現數據和信息的互聯互通，突破了數據孤島難題。在面對公共事務治理時，政府、企業、社會組織等多元主體能夠共同參與政策制定過程，以便政府作出較為科學、準確的決策。從服務供給上來看，歷來公共服務都是由不同職能的政府部門提供，這雖然體現了效率原則，但是也產生了政府間公共服務供給的碎片化問題，無法快速有效地應對公民需求。而數字化治理技術的應用有助于實現精細化服務的個性化、差異化和智能化，進而在社會治理領域實現人與人之間的連接和數據獲取的服務方式創新，彌合精細化社會治理需求和供給的匹配差異和間隙。政府可以利用新技術手段政府實現“細微式”感知社會公眾需求、“全息式”把握服務動向，主動提供讓公眾滿意的優質、高效和全面的服務。數字技術推動區域治理和服務協同聯動，推動單一主體治理模式向多元治理轉變，推動“服務思維”成為數字政府的主導思維，助力構建具有可操作性的簡約高效的區域治理體制。

圖2：數字化賦能區域協同治理的影響機制（筆者自制）

四、數字化賦能長三角地區協同治理的基本情況

（一）數字政務服務一體化高質量推進

1.長三角政務服務“一網通辦”深化拓展

加強頂層設計，共商共建，建立“跨省通辦”長效機制。三省一市共同構建“1+1+X”協同推進工作體系，即1個數據共享交換平臺，1套線上線下運行管理系統，X項配套制度規范。建立長三角“一網通辦”長效工作機制，選派業務和技術骨干成立工作專班，按照共商、共建、共享原則，共同制定業務和技術規范，分頭推進落實。依托全國一體化政務服務平臺基礎支撐，協同推進長三角跨區域服務線上“單點登錄、無感切換、全程網辦”，線下“收受分離、異地代收、就近可辦”，形成了可復制、可推廣的“跨省通辦”模式。

推進數據共享和電子證照互認應用，助力區域治理和服務協同聯動。長三角數據共享交換平臺累計交換各類數據1.78億條。三省一市聯合印發《長三角地區電子證照互認應用合作共識》，推進電子證照在政務服務、特定監管執法、社會生活等領域共享互認應用；實現身份證、駕駛證、行駛證等30類高頻電子證照共享互認；在政務服務領域，創新電子證照解碼融合，推進四地政務服務APP亮證掃碼，任意省市掃碼調用電子證照實現材料免交。

2.數字化監管執法協同力度不斷加大

深化市場監管線上線下一體化監管執法協作機制。建立跨區域網絡經營主體數據庫。實現網絡違法案件協查全程電子化，完成異地案件協查20萬件。深化長三角食品安全信息追溯平臺試點，上海、南京、杭州、合肥、無錫、寧波等城市間6大類10個品種追溯覆蓋率和上傳率達到100%。

加強信用監管信用信息共享和分類監管。依托中國長三角門戶網站，建設“信用長三角”信用信息共享平臺，加強與信用中國網站聯通。優化“互聯網+監管”省級平臺，共享經營異常名錄、嚴重違法失信名單、行政處罰等失信信息，推動聯合懲戒。探索企業信用信息分類監管，上海市制定《食品銷售者食品安全主體責任指南（試行）》，浙江省“互聯網+監管”平臺上線企業信用風險監測預警系統2.0，江蘇省建設企業信用分類指標體系和模型，安徽省形成產品質量信用分類分級監管指標體系和開發應用軟件。

3.公共數據管理規則體系逐步完善

合力打造長三角地區公共數據資源標準體系。三省一市大數據管理部門聯合開展長三角政務信息化標準創新建設，成立長三角數據共享開放標準工作組，完善標準體系、打造標準驗證與試點示范工程，基于上海“兩網”建設經驗，圍繞公共數據資源目錄管理、公共數據基礎庫建設和公共數據資產管理等方面，打造跨區域公共數據資源標準體系。

逐步加強數據共享開放等方面的區域合作。上海率先制定《上海市數據條例》，圍繞數據權益、要素市場培育、數據安全等方面加強地方立法實踐探索，并在標準規范體系、數據互通共享、數據質量管理、數字認證協同等方面加強與蘇浙皖合作。

（二）數字賦能民生領域同城化待遇提升

1.醫療衛生服務跨省合作有序開展

在醫療領域，探索建立居民電子健康檔案交換機制，推進居民電子健康檔案、電子病歷互聯互通。初步搭建“長三角一體化示范區數據互聯互通平臺”，實現臨床就診記錄、實驗室檢驗、影像檢查報告等數據互聯互通。建設遠程醫療平臺和“互聯網醫院”，比如2020年10月長三角智慧互聯網醫院正式運行，面向長三角提供遠程會診、遠程病理診斷、遠程教學和遠程檢驗等服務，使得更多群眾能夠分享優質便捷的醫療服務。

在醫保領域，實現長三角地區門診費用異地就醫直接結算。逐步推進長三角區域醫保關系轉移接續全程網辦，目前上海市、浙江省全域、江蘇省七城市、安徽省省本級四地實現雙向醫保關系轉移接續“一網通辦”。在長三角一體化示范區內，探索異地就醫門診和住院免備案直接結算，實現“異地就醫結算全領域免備案”，打造“醫保電子憑證一碼通”，參保人只需在手機上激活醫保電子憑證，就能實現“不帶社保卡看病”，進一步提升異地就醫結算便捷性。

2.文化旅游交通同城服務水平再提升

不斷促進數字文化旅游資源共建共享。依托長三角公共文化服務體系示范區（項目）合作機制、長三角公共圖書館智庫服務聯盟、長三角文化館聯盟等，開展長三角公共文化產品采購大會、閱讀馬拉松、“繽紛長三角”系列活動、長三角公共文化空間創新大賽、優秀群文作品展演展示、長三角綠色生態示范區文化走親等一系列線上線下公共文化活動聯動和資源聯通。

積極開展文化場館合作。根據《長三角地區美術館發展合作框架協議》，長三角地區美術館積極開展館際合作。展覽方面，長三角美術館協作機制成員單位提供館藏作品，共同于劉海粟美術館和蘇州美術館舉辦建黨百年主題作品展，上海中國畫院與蘇州美術館舉辦“一體同觀”滬蘇美術交流季，巡回展出兩家機構的館藏作品。

加快推動“一卡通”公共交通證明互認。長三角31個城市實現安卓虛擬交通卡互聯互通，并在30個城市有過實際互聯互通交易，使用人次超過21萬。長三角27個城市實體卡有過互聯互通，使用人次超過32萬。

3.住房等跨區域生活服務更加優質便捷

在住房領域，探索長三角異地購房提取住房公積金，三省一市統一公積金購房提取業務標準，實現居民異地購房公積金提取零材料、網上秒辦。此外，開通長三角地區異貸證明在線開具服務，累積開具13589筆證明。

在檔案和社保領域，實現18類高頻民生檔案查詢事項跨省通辦，包括婚姻登記、獨生子女證和知青檔案查詢實現全程網上辦理。推出社會保險個人權益記錄、社會保障卡查詢服務，實現跨區域用戶可一次查詢本人名下不同工作地點社保相關記錄。

（三）長三角一體化示范區治理創新亮點紛呈

1.先行先試推進跨省域智慧大腦建設

搭建國內首個跨省域智慧大腦整體架構。示范區智慧大腦充分依托三地現有信息資源，基于上海市電子政務云等基礎設施，重點聚焦“1+1+7”建設，即1個一體化應用支撐平臺，包括云資源基礎設施、跨域數據交換賦能平臺和數據治理平臺；1個一體化協同管理中心，包括大屏顯示系統、音響擴聲系統以及視頻會議系統等信息化設施，數字化呈現示范區一體化制度創新的最新成果，有效支撐示范區執委會研判決策、統籌協調等工作；7個跨域創新一體化應用，包括規劃管理、項目管理、生態環保、公共信用、一網通辦等平臺，以及產業經濟和公共服務一體化展示平臺等功能。

探索建立跨域數據共享互聯機制和開展跨域創新應用。按照“整體規劃、聚焦重點、分步推進”工作思路，根據示范區一體化制度創新以及青浦區、吳江區、嘉善縣（以下簡稱“兩區一縣”）信息化建設需要，聚焦規劃管理、生態環保、公共服務、公共信用等一體化應用場景建設，以應用場景需求推進兩區一縣數據共享交換，實現兩區一縣數據“無差別”共享。大力推進跨區域創新一體化應用，比如公共信用平臺融合、打通和統籌優化三地現有公共信用信息庫、自然人庫、法人庫等數據庫，按照統一的信用評價體系，建立統一的信用檔案及信用標準。同時依托示范區公共信用平臺，開展“信易批”和“信易貸”場景建設。

2.“一網通辦”改革示范引領作用顯著

積極拓展企業群眾高頻事項，著力打造創新服務示范引領效應。依托兩區一縣專欄入口，在“一網通辦”長三角專區開辟示范區專欄。線上線下聯動，更大范圍推進“區域通辦”。將長三角政務服務“自助通辦”作為實現長三角政務服務一體化的突破口，擴展“自助通辦”事項，覆蓋示范區高頻企業事項、民生事項、常用證明。

努力開拓線下通辦窗口建設，著力打造制度改革示范引領效應。基于長三角“一網通辦”線下通辦窗口，于2021年5月28日正式啟動一體化示范區“跨省通辦”綜合受理專窗，兩區一縣各入駐1000多個事項，通辦事項梳理居全國之最。在當前全程網辦、異地代收代辦、多地聯辦三種“跨省通辦”業務模式基礎上，首創“跨省授權、全盤受理、一窗綜合、同城服務”新模式。2020年，上海市、江蘇省和浙江省市場監督管理局、示范區執委會聯合發布《長三角生態綠色一體化發展示范區統一企業登記標準實施意見》，進一步聚焦企業法人事項辦理標準的統一。2021年7月，又聯合發布《關于支持共建長三角生態綠色一體化發展示范區的若干意見》，從加快制度集成創新、加強事中事后監管、夯實質量基礎設施、提升企業服務能級等方面，努力將示范區打造成長三角市場監管一體化發展的先行區和引領區。

積極推進政務數據交換，著力打造數據互通示范引領效應。由示范區執委會牽頭，兩區一縣大數據管理部門簽署合作協議，定期研究更新示范區公共數據共享清單，依托現有區縣公共數據平臺、省市公共數據平臺以及長三角數據共享交換平臺等系統平臺，探索形成跨省數據交換機制。示范區“一網通辦”平臺對接三地專窗系統，重新梳理業務流程，打通兩區一縣數據標準定義和業務數據流轉，實現跨區域之間真正的“一網通辦”。此外，通過分析三地“跨省通辦”業務運行數據，引入競爭對比機制，倒逼業務流程統一高效化，為示范區“一網通辦”問題發現、服務優化、改革創新和科學決策提供支撐。

3.數字智慧應用加快賦能全景治理

率先推進跨域數字人民幣試點。推出跨區域稅費繳納、跨區域科技創新券、特色供應鏈金融、特色聯動商圈、特色生態旅游、特色綠色農業、跨區域公共交通、跨區域公共服務、跨區域公共支付、示范區財政資金10大試點應用場景。其中，跨區域稅費繳納已實現在工商銀行青浦網點繳納蘇州地區稅款，以及在工商銀行吳江網點繳納上海地區稅款。朱家角和黎里古鎮商戶開展了數字人民幣聯動消費活動。跨省域涉農場景的使用，率先將人民幣數字化轉型的紅利普惠到了農民群體。示范區公交已實現數字人民幣掃碼乘車功能。上海市公積金管理中心已完成數字人民幣跨區域提取住房公積金還貸業務。

大力推動數字智慧融合應用。建設新型信息基礎設施，推動全景數字智慧應用，目前示范區青浦片區已實現重點區域全覆蓋。推進互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新技術在城市治理領域的融合應用，打造數字化轉型發展先行區。

五、數字化賦能長三角地區協同治理存在的主要問題

（一）法治保障上，一體化發展的制度供給仍不夠健全

一是管理職能仍不到位。現有組織架構下，深層次的地方政府數字化協同治理仍需進行重大變革和重大突破。調研中有部門反映，長三角“一網通辦”每項工作均涉及四地政務、數據、業務等部門，由于受三省一市行政上隸屬關系約束，在不同程度、不同領域、不同地區存在工作跨前主動、積極到位不夠的情況，統籌推進力度尚需加大。二是數字協同治理完善所需的制度供給和法治保障缺失，區域協同立法缺乏國家授權，尚處于相互間達成協議狀況。三是缺乏相互間的約束力，導致區域協同治理制度實施中剛性不足。

（二）推進機制上，相關區域協同機制仍不夠成熟

監督約束機制尚不健全。比如，長三角“一網通辦”改革任務主要通過三省一市各部門自愿報送，但到目前為止不少部門意愿不強，有些部門即使參與了，也存在只發文、不落實的情況。利益協調機制尚不健全。各地政府對合作項目的優先級排序不一致，致使不同地區在實際操作和具體落實中的差別較大。考核評估機制尚不健全。比如，統計考核不夠完善，長三角區域數字化協同治理指標體系、評估體系尚未構建，也未納入地方績效考核體系。政府間行政協議尚不規范。現階段，在長三角區域協同治理實踐中，政府間行政協議數字化內容空泛，過于簡單抽象，缺乏操作性；形式要件不夠統一，缺少層級和類型區分，導致出現橫向合作部門只重視協議簽署而不注重落地的情況，不利于一體化進程。

（三）標準規則上，各地政策法規要求仍不夠統一

受長三角各地政策制度措施、地方性法規以及規范性文件存在的差異影響，跨區域數字化協同治理存在不少難題。長三角政務服務跨省通辦，因跨區域、跨部門、跨層級政務服務體系不同，存在同一事項的名稱、申請材料、業務流程、辦理系統、辦理指南、辦理標準、辦理深度等要素不統一的問題。以企業設立這一事項的申請材料為例，有的采用集中住所申報制，有的實行住所申報承諾制，有的僅需提交房產租賃協議和住所承諾表，全面實行承諾制。再如，三省一市電子證照的制發版式、歸集范圍、電子證照記載信息以及可驗證程度等也不盡相同。

（四）數據治理上，數字一體化管理體系仍不夠完善

調研中發現，數字賦能長三角區域協同治理過程中，數字一體化管理體系尚不健全成為各方面反映最集中的問題。一是數據權益歸屬方面，目前尚未形成統一認識。二是數據開放共享方面，缺少數據資源管理標準規范，部分數據涉及部委垂直管理系統，存在開放權限后又收回權限的情況，數據共享較困難。長三角區域推進三省一市數字化統一標準先行試點過程中，還存在國家后續出臺標準與地方試點標準不適配的問題。三是數據開發利用方面，大量的數據存于供需雙方之間，尚未形成數據流通和交易的良好生態。四是數據安全保護方面，數據安全和隱私保護法律存在空白和監管難度，而且安全運營管理制度、安全運營平臺建設、安全運營機制打造以及安全技術研究與應用等方面尚未完全建立健全。五是數據標準規范方面，涵蓋“采集、歸集、治理、應用、安全、運營”相關環節的公共數據標準化體系有待建立。

（五）基礎支撐上，關鍵技術與平臺保障仍不夠到位

就技術保障而言：一方面，關鍵數字技術支撐力度不足。比如，防范公共數據治理風險所需的區塊鏈技術、數據生產采集所需要的“萬物智聯”物聯網（IoT）技術、數據分布式流通交換所需要的5G、IPv6等下一代寬帶網絡技術等有待進一步發展。另一方面，各地技術水平差異較大導致治理協同不足。比如，在長三角公共衛生信息化合作方面，主要問題是各地醫療衛生信息化水平不一，江蘇許多市縣信息系統不相同，安徽部分市縣尚無信息化系統。以耐藥結核病防控為例，盡管蘇浙滬已具備全基因組測序能力，但江蘇和浙江還沒有數據分析系統，目前只能以線下方式傳遞數據，影響臨床診斷、治療方案和病情研判等效率。就平臺保障而言：目前第一批58個“跨省通辦”事項接入一體化政務服務平臺全部采用鏈接匯聚模式，申請者仍需通過選擇各省（市）辦事入口進行申請，造成用戶服務體驗不佳。此外，在長三角多元共治的行政體系中，跨區域數字化協同治理意味著公共數據平臺需要在分權、分散的語境下建立邏輯統一的多個實體平臺，最終形成可相互兼容的虛擬化、整體性公共數據平臺。但跨地區條線與條線之間、部門與部門之間業務數據尚未打通，各省級公共數據平臺之間基本上仍處于相互隔離狀態。

（六）應用場景上，區域數字治理場景開發仍不夠豐富

數字治理覆蓋事項范疇還不夠寬。當前全域推廣應用的一體化治理場景主要集中在政務服務、醫保、交通的“一卡通、一碼通”等領域，生態共治、設施互通、養老一體化等場景仍處于試點階段，智能商業等新場景有待進一步探索。“一網通辦”服務延伸領域還不夠廣。比如跨省通辦尚未覆蓋司法所有領域。電子證照互認應用程度還不夠深。比如，政務服務部門尚未上線律師營業執照電子證照應用等需求，電子證照亮證互認的線上和線下場景有待進一步拓展等。數字人民幣特色場景應用還不夠多。依托長三角區域合作機制，試點城市數字人民幣在數字政府治理、數字生活治理、數字城市治理等方面的應用場景開發仍需要不斷探索豐富。

六、長三角地區加快推進數字化賦能協同治理的對策建議

（一）以強化數據治理為抓手，建立區域協同治理數字規則

要加快推動數據資源開放共享。加快數據要素權屬問題研究，探索形成數據要素確權的“長三角方案”。強化數據供需對接機制，編制長三角公共數據資源目錄，確立長三角公共數據資源共享標準和開放機制，建立數據異議核實及處理機制，以“統一標準”引領和助力區域數據共享開放。此外，呼吁國家部委給予地方適當的數據落地使用權限。

要全速推進數據資源有序利用。支持構建農業、工業、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規范化數據開發利用的場景。結合跨區域服務和管理需求，打造跨省數據應用示范性場景案例，探索運用大數據賦能區域服務和管理協同。建立數據產權交易制度，加快培育長三角一體化數據要素市場，健全數據要素生產、確權、流通、應用、收益分配機制，構建具有活力的數據運營服務生態。

要全面加強數據資源安全保護。構建“制度、管理、技術”三道防火墻，研究完善多種防護機制及相關監測手段。探索使用數據沙箱、多方安全計算、區塊鏈等為基礎的數據安全技術體系。制定數據隱私保護制度和安全審查制度。推動完善適用于大數據環境下的數據分類分級安全保護制度，加強對政務數據、企業商業秘密和個人數據的保護。建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸、安全保護等基礎制度和標準規范。

（二）以創新協同機制為動力，健全區域協同治理推進機制

探索建立監督約束機制。對于省際的協同治理事項，國務院及其部門應作為履約評估與督察的主體。對于各區市之間的協同治理事項，省級政府或者主管部門應當承擔起履約評估和督察的職能，亦可將此督察內容納入國務院及其部門對地方政府和部門的既定督察范圍，一并進行。

持續創新考核評估方式。加快制定長三角區域協同治理衡量指標體系，由長三角區域合作辦公室牽頭，同時邀請專家成立研究小組，形成一套符合長三角區域協同治理實際的度量體系，從政府服務、市場監管、民生保障等角度全方面量化評估長三角區域協調治理實現程度。將重點工作事項納入績效考核，比如爭取三省一市都能將長三角“一網通辦”工作列入本省（市）重點工作并納入績效考核。

（三）以夯實要素保障為支撐，打造數字賦能區域協同治理基礎環境

著力打造一體化城市數字底座，促進跨區域城市治理。推動城市數字底座建設管理標準和規范的協調統一，三省一市可通過建設城市數字底座標準化平臺，交流共享智慧城市建設已有經驗，及時總結、提煉城市數字底座在底層架構、數據匯集、應用開發等方面的既有經驗，形成城市數字底座標準化建設的基本模式和流程，以快速提升長三角地區城市協同治理的整體水平。完善城市數字底座的業務協調統籌聯動機制，建立一體化城市數字底座工作專班，深化城市各職能部門在城市數字底座建設中的有序分工、高效配合，并設立主要負責人責任制，解決跨系統、跨部門、跨業務的重大問題，促進城市運行從單點突破、各自為政向全局優化、一體聯動升級。

逐步拓展跨區域數字化協同治理應用場景建設，以典型場景“小切口”開辟跨區域協同治理“大路徑”。對標世界銀行營商環境評價指標體系，拓寬便民服務、商事登記和企業投資項目審批“一件事”范圍，以更加充分的電子證照等數據共享交換為支撐，實現“一門進出、一窗受理、一套材料、一次采集、一網通辦、一次辦結”，比如，加快拓展長三角電子證照共享互認、推進長三角“出生一件事”跨省通辦服務、長三角統一照片庫建設、長三角基本醫療保險關系轉移接續等事項。加快數字貨幣試點，推動應用場景向日常生活等各個方面拓展，探索提高跨區域支付頻次。

（四）以推進聯合立法為突破口，完善區域數字化協同治理政策法規

要穩步開展區域協同立法工作。探索研究《長三角區域一體化發展法規體系構建》，從而為區域數字化協同治理鋪平法治道路，提供切實保障。快推進三省一市地方立法增設長三角區域協作專門章節，以法律法規的一體化加速推動區域協同治理一體化。充分發揮目前已形成的協同立法機制作用，積極探索一體化示范區協同立法先行試點工作，以先行啟動區內“兩區一縣”5個鎮政府在數字化協同治理中所需要的法律規范，通過兩省一市的地方立法協同給予保障，具體由兩省一市共同商討確定立法框架和具體內容后，以各自名義發布，作為聯合立法權缺失的替代。此外，爭取在國家層面給予協同立法合法性解釋或授權。

要逐步確立政府間行政協議的法律屬性及基本規范。將政府間行政協議納入行政法的研究范圍，從行政組織法、行政行為法、行政程序法、行政救濟法等不同視角確認行政協議應有的法律屬性，通過研究公法契約制度的特定功能和適用，使其內在約束力得到外在法律制度和法治意識的支撐。通過頂層設計形成基本的形式規范和程序規制，總結現有政府間行政協議形式的利弊，形成四種示范文本：對于綜合性行政協議或者比較原則性的協議，統一稱為“戰略合作備忘錄”；對于需要完全落地的重大行政協議，可以借鑒美國州際協定的方式，統一稱為“省際協定”；對于專門領域或者部門之間的行政協議，統一稱為“合作協議書”；對于需要結成聯盟的行政協議，統一稱為“聯盟章程”。對于行政協議的簽署程序，關鍵是建立政府之間的協商機制，尋找到最大公約數和不同利益的平衡點，為區域數字化協同治理提供法治依據。

要探索將重要的政府間行政協議同步轉化為地方性法規或者決定。對于那些關系國計民生、涉及重大合作項目或者其他必須落實的重要行政協議，可以與區域協同立法銜接起來，由相關立法部門經協商后，同步制定地方性法規或者決定，賦予政府間行政協議真正的法律效力，徹底解決其法律屬性不明確的問題，打通區域數字化協同治理的法治通道。

要積極打造公共數據資源標準規范政策體系。長三角區域協同立法應以數據治理為優先，加快統一公共數據共享標準及管理規范，包括明確公共數據的范疇邊界，加快建立公共數據格式、儲存、流通等的技術標準和運行規則，公共數據的搜集和匯集標準，公共數據的開放共享方式，以及個人隱私與商業機密的保護機制等，為公共數據的有序治理劃定底線。出臺公共數據共享細則、治理工作細則、數據安全動態脫敏技術規范等系列管理細則或規范，建立健全數據全生命周期管控機制，形成公共數據共享、開放、使用、授權和利用等的統一規范。

（五）以加強制度供給為著力點，優化區域協同治理制度體系

全力推進項目化清單式管理及通報制度。建立長三角區域數字化協同治理重大合作項目清單，賦予區域合作辦公室或推動長三角一體化發展領導小組管理權，分門別類對項目進行進度管理而非僅通過政府間協商溝通進行推進，同時要求有關主體制定項目實施推進細則，提高可操作性。同時，針對區域協同治理重要合作事項，建立進度通報和成果報送制度，將長三角各地政府部門推進工作情況報送各省（市）主要領導。

加快完善國家、區域和地方機制銜接保障制度。目前在國家層面、長三角區域層面、三省一市地方層面均建立了推進機制，面對長三角一體化、全面化、深度化推進新要求，應進一步加強各個層面機制對接的制度供給，如建立向國務院和國務院部委備案并實施審查的制度，探索協調組織上下級運作模式，進一步形成推動合力。

探索建立向社會公告制度。政府間行政協議大多關系到一個地方經濟社會發展的重大事項，或者是關系國計民生的重要領域，關系民眾切身利益，需要通過實現公眾知情權進而行使其監督權、表達權和參與權。因此，推進數字化協同治理創新有必要建立政府間行政協議事項向社會公告的制度。可以在政府工作報告中作出專門說明和報告，亦可以借鑒法治政府建設年度報告制度，通過年度報告的方式向社會公開行政協議的締約與履行情況，主動接受社會監督。

七、結論

近年來，長三角地區著力整合政府、市場和社會各界力量，充分利用數字化手段推進治理方式變革，全面開啟了區域數字化協同治理新篇章，具體表現為數字政務服務一體化高質量推進、數字賦能民生領域同城化待遇提升、長三角生態綠色一體化發展示范區治理創新亮點紛呈。同時，報告指出了長三角區域數字化協同治理在法治保障、推進機制、標準規則、數據治理、基礎支撐和應用場景等方面存在的“六個不夠”問題。一是“制度供給仍不夠健全”，組織架構管理職能和協同治理法治保障不夠到位。二是“協同機制仍不夠成熟”，監督約束機制、利益協調機制、考核評估機制尚不健全，政府間行政協議尚不規范。三是“政策法規仍不夠統一”，長三角各地政策制度措施、地方性法規以及規范性文件存在較大差異。四是“數據治理仍不夠完善”，數據權益歸屬、開放共享、開發利用、安全保護和標準規范等方面問題突出。五是“要素保障仍不夠到位”，關鍵數字技術和服務平臺支撐力度不足。六是“場景開發仍不夠豐富”，數字治理覆蓋事項不夠寬、“一網通辦”服務領域不夠廣、電子證照互認應用程度不夠深、數字人民幣特色場景不夠多等。對此，報告建議，以強化數據治理為抓手，建立區域協同治理數字規則；以創新協同機制為動力，健全區域協同治理推進機制；以夯實要素保障為支撐，打造數字賦能區域協同治理基礎環境；以推進聯合立法為突破口，完善區域數字化協同治理政策法規；以加強制度供給為著力點，優化區域協同治理制度體系。