財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素及增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的指向
——基于公共風(fēng)險(xiǎn)視角

●孫興全

一、引言

改革開放40余年來，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個(gè)較長的持續(xù)平穩(wěn)增長期，在這個(gè)時(shí)期還時(shí)有兩位數(shù)“超常”增長。但近些年來，我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)所處的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，高起點(diǎn)上的發(fā)展約束條件也更為復(fù)雜。從國內(nèi)發(fā)展條件來看：人口、資源、生態(tài)諸方面的約束更加嚴(yán)格，經(jīng)濟(jì)增速放緩需要新的發(fā)展動能驅(qū)動，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級也難免“陣痛”，這些問題都會直接或間接沖擊財(cái)政汲取能力；宏觀債務(wù)率不斷攀升、政府債務(wù)已達(dá)到較高基數(shù)、財(cái)政收支缺口增大、各種風(fēng)險(xiǎn)因素與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)存在共生和繼生關(guān)系，這些問題使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積、財(cái)政的可持續(xù)性面臨較大挑戰(zhàn)，并成為未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱憂。從國際環(huán)境來看：和平與發(fā)展的世界格局受到威脅，經(jīng)濟(jì)全球化存在逆流干擾，一些西方國家發(fā)起貿(mào)易摩擦、技術(shù)禁運(yùn)、“去中國化”的動機(jī)和行動，對中國發(fā)展的影響也不可輕視，這些問題產(chǎn)生的影響也會傳導(dǎo)到中國財(cái)政領(lǐng)域，形成新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅有可預(yù)期的、常態(tài)化的存在，還有各種突發(fā)性事件產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)因子，使財(cái)政處于風(fēng)險(xiǎn)疊加、多發(fā)、易發(fā)的“非常時(shí)”，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更具有與“風(fēng)險(xiǎn)社會”廣泛的公共風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的特征。當(dāng)下這個(gè)關(guān)口，新冠疫情流行已歷時(shí)三年，國內(nèi)抗疫支出巨大，經(jīng)濟(jì)秩序受到嚴(yán)重?cái)_動，財(cái)政汲取能力遭到更大削弱，剛性支出壓力增長更快；同過去相比，外部環(huán)境急劇動蕩，嚴(yán)重沖擊世界供應(yīng)鏈，能源危機(jī)更加嚴(yán)重，大宗商品價(jià)格波動更為劇烈，全球性金融風(fēng)險(xiǎn)、部分國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)使這個(gè)“非常”更顯突出。

這樣的時(shí)代特征和國內(nèi)外環(huán)境之下，對公共風(fēng)險(xiǎn)及其防范的研究正順應(yīng)時(shí)代需求成為理論界的熱點(diǎn)。就財(cái)政學(xué)科而言，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的地位在風(fēng)險(xiǎn)社會得到了前所未有的強(qiáng)化，在公共風(fēng)險(xiǎn)的防控中不僅要擔(dān)當(dāng)中流砥柱的角色，還要承擔(dān)兜底的國家責(zé)任——無論是法律上的，還是道義上的。所以，財(cái)政學(xué)科理所當(dāng)然要更加重視公共風(fēng)險(xiǎn)防控的研究。一些學(xué)者早就提出“防范和應(yīng)對可能對執(zhí)政者地位穩(wěn)定造成影響的‘公共風(fēng)險(xiǎn)’，事實(shí)上應(yīng)成為財(cái)政職能的定位”（劉尚希，1999），“政府是公共風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者”（莫斯，2002）論斷，在當(dāng)下越來越廣泛地成為共識。研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)把握時(shí)局特征，以公共風(fēng)險(xiǎn)的對沖、防范為目標(biāo)導(dǎo)向，更深刻地理解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的新特征，重新定位財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政的基本職能，有針對性地應(yīng)對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、公共風(fēng)險(xiǎn)思維下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知

傳統(tǒng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)思維主要著力于財(cái)政平衡是否實(shí)現(xiàn)、財(cái)政運(yùn)行是否合規(guī)、財(cái)政分配管理操作上的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)和控制等方面。這類常態(tài)下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及成因當(dāng)然需要研究和應(yīng)對。但是，在“風(fēng)險(xiǎn)社會”的特征凸顯、“財(cái)政非常時(shí)”明顯存在時(shí)，常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與非常風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，更要注重系統(tǒng)性地從分散和防控公共風(fēng)險(xiǎn)能力的角度研究中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。要突破將財(cái)政視為單純的經(jīng)濟(jì)問題、將財(cái)政職能局限于經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的傳統(tǒng)觀念，建立財(cái)政是政治、經(jīng)濟(jì)、社會三位一體交匯點(diǎn)的新觀念，融入公共風(fēng)險(xiǎn)思維，重新定位財(cái)政職能，將分散和防范公共風(fēng)險(xiǎn)視為現(xiàn)代財(cái)政的基本職能。只有如此認(rèn)識財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，才能明確財(cái)政作為防控公共風(fēng)險(xiǎn)最終責(zé)任者的基本職能，才能明確財(cái)政主要目標(biāo)和財(cái)政績效評判主要標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地指導(dǎo)財(cái)政管理、監(jiān)督實(shí)踐，使財(cái)政行為更加合理，更具績效。

自上世紀(jì)后期開始的風(fēng)險(xiǎn)社會研究，主要在社會學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域展開。德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克（1986）認(rèn)為，人類開始進(jìn)入后工業(yè)社會（后現(xiàn)代社會），也就進(jìn)入了人為風(fēng)險(xiǎn)不斷產(chǎn)生和釋放的“風(fēng)險(xiǎn)社會”。在這樣的風(fēng)險(xiǎn)社會，“危險(xiǎn)來自人在歷史中獲得的能力，人對地球上一切生命的再生產(chǎn)條件的改變、塑造或毀滅”。風(fēng)險(xiǎn)社會的風(fēng)險(xiǎn)更多地表現(xiàn)為“人造的”、社會化的、公共的風(fēng)險(xiǎn)。所謂“百年未有之變局”既有發(fā)展機(jī)遇的一面，也有風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)聚積和釋放的一面。

為什么技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)力發(fā)展、社會豐裕度大大提高的后工業(yè)社會，反而使人類無可回避地進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會？有學(xué)者認(rèn)為，是“因?yàn)椴淮_定性在各種技術(shù)進(jìn)步、勞動分工以及財(cái)富虛擬化的過程中擴(kuò)大化了，這個(gè)過程也是一個(gè)人類發(fā)展‘自組織’的過程，這些都成為了構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的要素，在這個(gè)自組織的過程中，不確定性越來越大，個(gè)體之間互為 ‘風(fēng)險(xiǎn)源’，自我迭代，快速擴(kuò)散”（程瑜，2021）。這意味著，風(fēng)險(xiǎn)社會的到來與社會再生產(chǎn)過程社會化程度的加深密切相關(guān)，“財(cái)富的社會化生產(chǎn)與風(fēng)險(xiǎn)的社會化生產(chǎn)相伴，稀缺社會的財(cái)富分配邏輯開始向發(fā)達(dá)現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯轉(zhuǎn)變”（劉尚希，2021）。科學(xué)技術(shù)推動了社會生產(chǎn)力的快速發(fā)展，但生產(chǎn)力的過度發(fā)展也帶來了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)社會意味著人類擺脫“生產(chǎn)力不發(fā)展之苦”的種種努力，形成了越來越多的不確定的、失控的“生產(chǎn)力發(fā)展之苦”。從人類相互傾軋、內(nèi)卷，到人類對大自然的冒犯招致的強(qiáng)烈詛咒，在深度社會化、全球化、網(wǎng)絡(luò)化的時(shí)代，無不聚集而成越來越難應(yīng)對的公共風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)社會的特征是風(fēng)險(xiǎn)不會如工業(yè)社會那樣主要由特定的“私人”承擔(dān)，而會大規(guī)模地?cái)U(kuò)散為公共風(fēng)險(xiǎn)。無論是系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會動蕩，還是生態(tài)環(huán)境問題、洪水、地震、瘟疫，“任何人都無可逃避”（貝克，1986）。這意味著人與人之間是一個(gè)聯(lián)系更加緊密的“命運(yùn)共同體”，從而對公共治理提出了防范公共風(fēng)險(xiǎn)的更高要求。

因此，公共風(fēng)險(xiǎn)思維下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包括財(cái)政不平衡、財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)等常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)包括公共風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)的累積、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)沖擊的財(cái)力基礎(chǔ)脆弱和財(cái)力配置失當(dāng)、“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”等方面（劉尚希，2021）。

關(guān)于應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)和非常風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有研究表明，一方面，公共風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)生系統(tǒng)性影響的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件對社會的傷害具有宏觀性、整體性、正反饋性，應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)成為國家的法定責(zé)任和道義要求，公共風(fēng)險(xiǎn)沖擊越強(qiáng)烈，對財(cái)力的需求越多；另一方面，初始階段財(cái)政積累和財(cái)政動員能力不足，公共風(fēng)險(xiǎn)就有失控的危險(xiǎn)，對財(cái)力需求更多，而風(fēng)險(xiǎn)沖擊下的經(jīng)濟(jì)體系更加脆弱，財(cái)政汲取和動員能力更為有限，這樣就形成了公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相互疊加、相互傳導(dǎo)的“循環(huán)累積效應(yīng)”，使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落入停滯陷阱，并對國家信譽(yù)、社會穩(wěn)定諸方面產(chǎn)生負(fù)面影響。

關(guān)于應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)財(cái)力配置失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有研究主要著眼于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。政府層面上，對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期的不同，其資源配置行為就會不同，形成風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期財(cái)力錯(cuò)配，對風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)“過度”形成財(cái)力浪費(fèi)，反應(yīng)不及時(shí)、不到位又會使風(fēng)險(xiǎn)漫延，又陷入風(fēng)險(xiǎn)“循環(huán)累積效應(yīng)”的怪圈。社會層面上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期過度，會形成恐慌效應(yīng)，打擊投資、消費(fèi)信心，擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，傷害經(jīng)濟(jì)，破壞財(cái)源，削弱政府控制公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)力基礎(chǔ)，政府、市場主體和家庭的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期具有“傳染性”，無論是過于樂觀的預(yù)期還是過于消極的預(yù)期，都會很大程度上改變各自“應(yīng)該”的行為模式，導(dǎo)致財(cái)力和資源的錯(cuò)配。值得強(qiáng)調(diào)的是，風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期財(cái)力處于緊平衡或不平衡狀態(tài)，財(cái)力錯(cuò)配的后果更加嚴(yán)重。

關(guān)于“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”，實(shí)際上既有“無知的風(fēng)險(xiǎn)”，形成了風(fēng)險(xiǎn)防范化解中的“燈下黑”（劉尚希，2021），也有“無恥的風(fēng)險(xiǎn)”，筆者更加注意后者。在利益驅(qū)動下，利用積極的財(cái)政政策之便，假借防控風(fēng)險(xiǎn)之名，追求預(yù)算擴(kuò)張和團(tuán)體利益，進(jìn)行利益輸送，表面上是對風(fēng)險(xiǎn)的“過度反應(yīng)”，實(shí)際上是揮霍舞弊。“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)之外的人為風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，新生的操作風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。

三、公共風(fēng)險(xiǎn)視角下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要維度

在“百年未有之變局”關(guān)口，必須充分認(rèn)識到國家和社會發(fā)展道路各種困難、內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)不時(shí)受到?jīng)_擊的現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)“災(zāi)難經(jīng)濟(jì)學(xué)”“非常時(shí)財(cái)政”的研究，更充分地掌握新時(shí)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特征。筆者認(rèn)為，要從摸清財(cái)政“家底”和風(fēng)險(xiǎn)“基數(shù)”、弄清財(cái)政汲取能力和財(cái)政的可持續(xù)性（財(cái)政韌性）、掌握風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成規(guī)律，重視財(cái)政分配管理新生操作風(fēng)險(xiǎn)諸方面來發(fā)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)視角下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要特征。

（一）“風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”

中央要求，提高政府對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見預(yù)判能力，嚴(yán)密防范各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)，防控公共風(fēng)險(xiǎn)是國家治理的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)下，中國財(cái)政應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)何在？基礎(chǔ)是否牢固？這是預(yù)見財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)首先要回答的問題。筆者提出“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”概念，是想從財(cái)政收支缺口、政府債務(wù)率、財(cái)力配置結(jié)構(gòu)等方面來發(fā)現(xiàn)已有風(fēng)險(xiǎn)因子，說明是在什么樣的“風(fēng)險(xiǎn)起點(diǎn)”上來防控公共風(fēng)險(xiǎn)，顯然，當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)起點(diǎn)越高，未來投入抗風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政資源受到的制約越嚴(yán)格。

從傳統(tǒng)的財(cái)政收支缺口、政府債務(wù)水平來看，中國財(cái)政安全底線仍在，對“風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”及其演變趨勢要有前瞻性的把握。

“風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”的第一個(gè)顯性指標(biāo)是財(cái)政收支缺口。從2018—2021年的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，財(cái)政收支缺口在風(fēng)險(xiǎn)“極端化”的2020年高達(dá)62756億元，達(dá)到當(dāng)年財(cái)政收入的34.31%（見表1）。從基數(shù)上看，財(cái)政收支缺口仍處高位，從趨勢上看，實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的壓力加大，突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件擾動力度非常強(qiáng)。

表1 近年來財(cái)政收支缺口

“風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”的第二個(gè)指標(biāo)是政府債務(wù)率。政府債務(wù)有中央財(cái)政債務(wù)和地方財(cái)政債務(wù)之分，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)同時(shí)存在。政府債務(wù)水平歷來為理論和實(shí)務(wù)界所擔(dān)憂，顯性債務(wù)水平較高，隱性債務(wù)也在不斷累積，且底數(shù)仍沒全面摸清。2018—2021年間，中央債務(wù)余額由149607億元增長到232697億元，四年內(nèi)增幅超過55%。地方政府債務(wù)也在財(cái)政收支缺口增大、剛性支出增多的情況下顯著增長。有研究表明，中央政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小，但資金配置效率低，地方債風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但2019—2022年或?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的集中期（龐曉波和李丹，2015），這一預(yù)判在一定程度得到應(yīng)驗(yàn)。

“風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”的第三個(gè)指標(biāo)是財(cái)力配置的結(jié)構(gòu)性缺口。這一指標(biāo)目前理論界還少有涉及，也無法取得具體量化數(shù)據(jù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配、地方之間財(cái)力失衡等角度進(jìn)行研究，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測算，全面掌握財(cái)力配置失衡產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)防控的短板。“木桶原理”說明，風(fēng)險(xiǎn)主要從短板處溢出、擴(kuò)散。當(dāng)前，財(cái)力配置中，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱、局部財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的現(xiàn)實(shí)并未得到根本性改變，這是公共風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要來源。

（二）財(cái)政脆弱度

財(cái)政不能隨公共風(fēng)險(xiǎn)的增長而維持“可持續(xù)增長”，應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政能力削弱，會對國家治理、國家責(zé)任的履行產(chǎn)生負(fù)面影響。所以本文定義的財(cái)政脆弱度主要是公共風(fēng)險(xiǎn)對財(cái)政汲取能力的影響程度以及抵抗風(fēng)險(xiǎn)對財(cái)力的剛性需求大小。

首先，很多宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)能體現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度，也能反映財(cái)政汲取能力的大小和可持續(xù)性，如經(jīng)濟(jì)增長率、失業(yè)率、消費(fèi)增長率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政的原理，建立經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政安全的聯(lián)系。“經(jīng)濟(jì)不好財(cái)政好”是一種竭澤而漁的財(cái)政汲取模式，這種局面不可持續(xù)，還會積累新的公共風(fēng)險(xiǎn)。

其次，在財(cái)政增長率及財(cái)政收入質(zhì)量方面，財(cái)政收入能力不能與公共風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)沖擊就需要更大的政府負(fù)債規(guī)模，或者出現(xiàn)因財(cái)力原因而放任風(fēng)險(xiǎn)的狀況，這都會增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。增加負(fù)債降低了財(cái)政的安全邊際，放任風(fēng)險(xiǎn)形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的“循環(huán)累積”。以稅收占財(cái)政收入比重為主的財(cái)政收入質(zhì)量指標(biāo)反映財(cái)源的可靠性、可持續(xù)性，財(cái)政收入質(zhì)量偏低，實(shí)則是“稅不夠，費(fèi)來湊”，過度的非稅收入會削弱市場主體和家庭的再生產(chǎn)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，不利于實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)的財(cái)政”目標(biāo)，也不利于分散、對沖公共風(fēng)險(xiǎn)。

再次，應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件對財(cái)政支出形成的剛性需求應(yīng)得到合理測算，因?yàn)檫@一指標(biāo)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)明顯相關(guān)。即使排除風(fēng)險(xiǎn)事件對經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)源的影響，既定的財(cái)政收入規(guī)模之下，財(cái)政支出的突然增長也會破壞財(cái)政的安全邊際。如應(yīng)對新冠肺炎疫情風(fēng)險(xiǎn)的直接間接財(cái)政支出具有剛性，很大程度上影響了財(cái)政平衡。此外，資源環(huán)境約束、人口紅利衰減、一些國家發(fā)起貿(mào)易摩擦等也會產(chǎn)生公共風(fēng)險(xiǎn)，增加財(cái)力需求，加劇財(cái)政困難。

最后，財(cái)政的脆弱性也來源于財(cái)政稅收政策。第一，根據(jù)“負(fù)擔(dān)能力原則”，測算財(cái)政收入來源與財(cái)政收入貢獻(xiàn)者收入水平的相關(guān)性，如設(shè)計(jì)納稅人稅費(fèi)貢獻(xiàn)占其收入比重、直接稅占財(cái)政收入比重等指標(biāo)，考察不同階層、不同行業(yè)、城鄉(xiāng)之間稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的公平性。納稅人財(cái)政負(fù)擔(dān)能力與財(cái)政貢獻(xiàn)能力不匹配，說明財(cái)稅政策不合理，會從損害稅源、增強(qiáng)不公平感、削弱中低收入群體獲得感等方面強(qiáng)化財(cái)政的脆弱性。第二，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式（“三新”）的出現(xiàn)，財(cái)稅政策調(diào)整不及時(shí)，也會短期內(nèi)增強(qiáng)財(cái)政收入的脆弱性。網(wǎng)絡(luò)空間的利用產(chǎn)生了巨大的紅利，這些紅利很大程度上來源于低成本甚至零成本獲取空間、數(shù)據(jù)要素和內(nèi)容產(chǎn)品，也有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)更強(qiáng)的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的貢獻(xiàn)。如果說工業(yè)文明時(shí)代工業(yè)資本與金融資本的結(jié)合形成了巨大的壟斷勢力，那么在信息文明時(shí)代資本與信息技術(shù)的結(jié)合形成更具操縱力的壟斷者。“信息產(chǎn)業(yè)本來就是一個(gè)‘高固定成本，低邊際成本’，因而造成‘贏家通吃’的產(chǎn)業(yè)”（吳敬璉，2021）。先行者的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)一經(jīng)形成，就會使?jié)撛谶M(jìn)入者在市場份額、客戶、數(shù)據(jù)方面存在巨大的“鴻溝”，這使得后來者、具有競爭關(guān)系的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（如“網(wǎng)上商業(yè)地產(chǎn)”與地面商業(yè)地產(chǎn)）在市場和利潤的分享上處于不利地位，對后來者的“詛咒”、對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的“創(chuàng)造性毀滅”在一定范圍內(nèi)成為必然現(xiàn)象。一些平臺性的企業(yè)對平臺使用者采取“二選一”、發(fā)動“燒錢式”的流量競爭等，這些不正當(dāng)競爭手段更強(qiáng)化了其壟斷地位。有些資本“跑馬圈地”，零成本地搜集占有數(shù)據(jù)資源和內(nèi)容產(chǎn)品，侵占他人的私有信息和勞動成果，并利用壟斷地位向使用者索取壟斷高價(jià)，也是一種網(wǎng)絡(luò)空間紅利分享不公平現(xiàn)象。“三新”改變了分配格局，如果財(cái)稅政策沒有及時(shí)調(diào)整，加強(qiáng)收入調(diào)節(jié)，則增強(qiáng)了負(fù)擔(dān)能力與實(shí)際負(fù)擔(dān)的不平衡性。第三，財(cái)稅經(jīng)濟(jì)政策失誤或推出時(shí)機(jī)不當(dāng)，在或長或短的時(shí)期內(nèi)形成經(jīng)濟(jì)增長“真空”，使經(jīng)濟(jì)增長失速，則會使相應(yīng)時(shí)期內(nèi)財(cái)政收入喪失增長點(diǎn)，強(qiáng)化了財(cái)政的脆弱性。

（三）應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)過程中產(chǎn)生新的操作風(fēng)險(xiǎn)

如前所述，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅有系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，還有操作風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政決策和財(cái)政政策的執(zhí)行，都是由具體的人來完成，不可避免會產(chǎn)生操作風(fēng)險(xiǎn)。所以，“公共政策在防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也可能引致新的公共風(fēng)險(xiǎn)”（劉尚希，2021）。劉尚希等主要關(guān)注無意之中導(dǎo)致的“無知的風(fēng)險(xiǎn)”，如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期偏頗導(dǎo)致財(cái)政政策決策失誤，財(cái)政政策偏好經(jīng)濟(jì)刺激而不重視公共風(fēng)險(xiǎn)的化解，財(cái)政政策實(shí)施對沖了一種風(fēng)險(xiǎn)卻形成了另一種風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的介入產(chǎn)生擠出效應(yīng)等。

其實(shí)，操作風(fēng)險(xiǎn)也有很多屬于“道德風(fēng)險(xiǎn)”。公共風(fēng)險(xiǎn)形成、風(fēng)險(xiǎn)事件突發(fā)增加了“自然狀態(tài)”的復(fù)雜程度，產(chǎn)生了應(yīng)急管理的需求，同時(shí)也使信息問題更加突出，風(fēng)險(xiǎn)處置中“有意的”隱藏信息和隱藏行為更易得逞，財(cái)政資源配置中謀求部門利益和私人利益的道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率有增加的可能。

無論是“無知的風(fēng)險(xiǎn)”，還是“道德風(fēng)險(xiǎn)”，都會使防控公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政支出未能“好鋼用在刀刃上”，投入了財(cái)力卻不能達(dá)到抑制公共風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有效果，處置風(fēng)險(xiǎn)的行為人還會有意無意掩蓋公共風(fēng)險(xiǎn)，形成風(fēng)險(xiǎn)防控盲區(qū)，擴(kuò)散公共風(fēng)險(xiǎn)。

操作風(fēng)險(xiǎn)很難全面、準(zhǔn)確度量，但其危害非常大。如果公共風(fēng)險(xiǎn)有利于私人利益的實(shí)現(xiàn)，利益驅(qū)動之下，就可能形成“龍王賣傘”式行為模式，使公共風(fēng)險(xiǎn)被放任、放大。在一定的制度環(huán)境和治理手段之下，理論上可以推斷，相關(guān)財(cái)力投入越大，渠道越多，操作風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率也隨之增大，對操作風(fēng)險(xiǎn)控制的需求更加強(qiáng)烈。

四、結(jié)語：風(fēng)險(xiǎn)社會化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要有新思維

當(dāng)前，實(shí)事求是地承認(rèn)公共風(fēng)險(xiǎn)的存在及其對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)并積極化解，是國家責(zé)任，也是財(cái)政政策的目標(biāo)。從這一意義上講，公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是一體兩面，公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，消除公共風(fēng)險(xiǎn)就消除了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就是使公共風(fēng)險(xiǎn)得到抑制，趨于最小化。

在實(shí)踐中，要根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性，尋找防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效方案。從逐步削減“風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”要求看：常態(tài)化財(cái)政工作的教訓(xùn)要吸取，如財(cái)政的跨周期調(diào)節(jié)沒有做好，使財(cái)政經(jīng)濟(jì)向好時(shí)期沒有留足應(yīng)對未來風(fēng)險(xiǎn)的必要財(cái)力，使風(fēng)險(xiǎn)在特定時(shí)期更為集中；稅負(fù)公平原則沒落實(shí)好，使部分社會成員特別是弱勢群體抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限，則扶貧濟(jì)困、紓困應(yīng)急的壓力更多地集中在政府身上。如今在“財(cái)政非常時(shí)”，一方面，積極的財(cái)政政策是時(shí)勢所需，但仍要有防止“風(fēng)險(xiǎn)基數(shù)”過快上升的意識，積極之中要有必要的審慎，防控風(fēng)險(xiǎn)要確保“精準(zhǔn)施策”，非常時(shí)期，更要分清輕重緩急，用好每一分錢。

從固本培元、增強(qiáng)財(cái)政韌性要求來看：要立足市場經(jīng)濟(jì)的邏輯，采取有效措施增強(qiáng)市場主體再生產(chǎn)能力，培育財(cái)源，決不能容忍權(quán)力部門與民爭利，損害營商環(huán)境，打擊社會信心；要注重分散風(fēng)險(xiǎn)，通過公平稅負(fù)、有效的轉(zhuǎn)移支付政策，提升中低收入者、弱勢群體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

從防控操作風(fēng)險(xiǎn)的要求來看：公共部門大手大腳成為習(xí)慣，投資饑渴癥久治難愈，財(cái)政支出監(jiān)督不力，舞弊浪費(fèi)嚴(yán)重，都會嚴(yán)重影響災(zāi)難時(shí)期財(cái)力的合理配置，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須加強(qiáng)財(cái)政治理，把控財(cái)政資金運(yùn)行全過程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高財(cái)政績效。切實(shí)做到“政府要過緊日子”，真正解決“公耗”居高、舞弊浪費(fèi)、利益輸送等財(cái)力錯(cuò)配問題。