堅持黨對全面依法治國領導的三重邏輯

曹君嫻，張景峰

(河南科技大學 法學院，河南 洛陽 471023)

全面依法治國的根本遵循和行動指南是習近平法治思想。習近平法治思想以“十一個堅持”作為開門鑰匙，包含中共十八大以來關于全面依法治國的系列論述中所隱含的思想[1]。堅持黨對全面依法治國的領導是“十一個堅持”中的第一個堅持，作為習近平法治思想體系的“領頭羊”，作為法治的“魂”，在當前我國社會主義法治建設中具有劃時代的歷史意義。堅持黨對全面依法治國的領導包含了三重邏輯。歷史邏輯下，把堅持黨對全面依法治國的領導放在法治思想的長河中探究，隨著不同時期社會的主要矛盾、發展任務、黨的地位變化，“黨的領導”在各個領域的重要性逐步提升；黨的領導和依法治國的發展是同頻的，法治發展的關鍵節點都是在黨的領導下完成的，黨的領導在法治建設過程中發揮重要作用。法理邏輯下，從法學的本質以及法和黨內法規、黨的政策的關系去考慮，黨的主張通過法律體現并運用“法”治國理政，法治通過國家強制力保障實施；國法、黨規、黨的政策三者的聯系及黨規和黨的政策“法治化”轉化的實踐，都體現了全面依法治國與黨的領導密不可分。實踐邏輯下，在實踐過程中考量其實效價值，黨從立法、執法、司法、守法各個方面保障著全面依法治國的實施，全面依法治國的實踐需要黨的堅強領導和保障。

一、歷史邏輯:黨的領導在法治建設過程中發揮重要作用

習近平法治思想是新時代法治建設的產物，它繼承和總結了黨百年來領導人民的豐富經驗和優秀的傳統法治文化。在黨的領導和依法治國的關系命題上，結論絕不是一拍腦袋就形成的，而是經歷了漫長的探索和更新迭代的過程，因此才會在新時代作為習近平法治思想的重要組成部分發揮著不可替代的作用。

(一)“黨的領導”在黨發展過程中的重要性

“黨領導一切”命題的思想原點，來自馬克思恩格斯對無產階級政黨屬性和特質的認定[2]。《共產黨宣言》提出的“在實踐方面，共產黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終起推動作用的部分；在理論方面，他們勝過其余無產階級群眾的地方在于他們了解無產階級運動的條件、進程和一般結果”[3]，回答了共產黨為什么能夠有權威的問題。在黨發展的過程中，“黨的領導”重要性也隨著不同時期社會的主要矛盾、發展任務、黨的地位變化而逐步提升。

新民主主義革命時期，毛澤東指出:“這個革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當領導者，只能和必須由無產階級和中國共產黨充當領導者。”[4]這也是新民主主義革命與舊民主主義革命的區別。在這個過程中，中國共產黨自成立就確定了“充當領導者”的地位，但是由于當時的主要任務是革命，社會治理的根本目標是動員人民群眾參加和支援革命，壯大革命力量，鞏固群眾基礎[5]，因此黨的領導定位主要是針對一切的群眾斗爭、一切組織等的領導，黨領導的重要性提升體現在從政治上的領導轉變成對軍政民的領導。在社會主義革命和建設時期，中國共產黨的領導主要表現為對統一戰線政權的領導[6]。鄧小平談道:“過去的革命問題解決得好不好，關鍵在于黨的領導，現在的建設問題解決得好不好，關鍵也在于黨的領導。”[7]264此時社會的主要任務是建設，相較于新民主主義革命時期，黨的領導抓手由軍區政委、支部，轉變為政權機關。這是對黨政關系的探索，提升了黨領導的“實際權力”。也是在這個階段，確定了黨領導的方式是集中制，在“五四憲法”中黨的領導得到體現，黨領導的重要性直接體現在集中制原則下對路線方針的制定。在改革開放和社會主義現代化建設時期，黨的十二大第一次在黨章中把黨的領導明確為政治領導、思想領導和組織領導，提出“把我們黨建設成為領導社會主義現代化建設的堅強核心”的目標，并把中國共產黨“是中國社會主義事業的領導核心”寫入黨章[8]。在這個時期，黨的領導的重要性體現為對政治、思想和組織等核心事業的領導。在中國特色社會主義新時代，習近平提出:“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。”[9]中國共產黨的領導定位明確為“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”[10]13。2018年修改憲法時首次將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法，黨的領導的重要性上升為“本質”特征，并在黨帶領人民發展前進的過程中得到實證。

(二)“黨的領導和依法治國關系”的演變過程

黨對中國特色社會主義法治的領導，更是中國法治區別于西方資本主義法治的特點。黨的領導和依法治國關系的問題既是政黨和國家機關的問題，也是政治和法治的問題。這個問題并非中國或者社會主義國家所特有的問題，而是一個具有普遍意義的現代性議題[11]。西方的多黨執政制度，將政黨的意志通過本黨在政府或者議會的黨員進行主張，使政黨和法治的實質問題隱藏在制度的外表之下。而社會主義國家政黨又作為執政黨，西方媒體借此設置出“中國共產黨來領導法治建設是自相矛盾的”“黨大還是法大”的文字和邏輯陷阱[12]。習近平總結歷史經驗，針對黨和法的問題做出三大論述，即“黨和法的關系是一個根本問題”“黨和法的關系是政治和法治的集中反映” “黨和法治的關系是法治建設的核心問題”[13]，使黨的領導和依法治國的關系得到了全面深化。系統性地闡述清楚黨和法的關系成為習近平法治思想的一大特點。

法治的發展是在黨的領導下實現的。新中國成立后到1957年間，中國共產黨組織快速發展壯大，中國的法治建設處于上升期。“五四憲法”頒布后，毛澤東明確提出:“任何團體都應當有一個章程，對于國家來講更需要一個章程，而憲法就是我國的總章程，屬于國家的根本大法。”“所有的公民都必須遵守憲法的規定，尤其是行政機關的工作人員必須帶頭示范。”[14]黨帶領人民制定憲法，提出遵守憲法的要求，明確了憲法的地位。隨后，黨作為執政黨面臨著“到底法治還是人治”[15]的考驗，十一屆三中全會時，鄧小平提出“要通過改革，處理好法治和人治的問題”[7]177。會議之后法治迎來了高速發展的階段。隨著法律界的重要文件——64 號文件①64 號文件即《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(中發[1979]64 號)。的公開發布，我國進入到了法制建設的新階段。文件中提出廢除“黨委審批案件”的制度，即“國家法律是黨領導制定的，司法機關是黨領導建立的，任何人不尊重法律和司法機關的職權，這首先就是損害黨的領導和黨的威信”[16]。這一論述具有劃時代的意義，在建國后第一次明確闡述了正確處理黨法關系、黨政關系的系列原則[17]，迎來了從“法制”到“法治”的轉變。1989年9月，江澤民在中外記者招待會上談道:“我們絕不能以黨代政，也決不能以黨代法。這也是新聞界講的人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”這段話有力地回擊了西方人士對于中國黨法問題的詬病。縱觀歷史，中國共產黨在行動上堅持“黨的領導與依法治國關系”的正確處理方向，堅持黨的領導和依法治國的高度統一。從確立憲法地位、“法制”轉向“法治”到明確黨法關系和黨政關系的原則，黨的領導在法治建設過程中發揮著重要作用。

總結歷史經驗，我們可以從政治組織與行為規則的邏輯、從政治和法治層面的邏輯、從立法司法守法的邏輯上闡述“黨大還是法大”的問題。事實上，“黨大還是法大”是一個偽命題。首先，從政治組織與行為規則的邏輯來看，黨是一個組織——“黨組織”，而法是一個準則——“行為規則”，兩者在性質上并不存在可對比大小的地方。其次，從政治和法治層面的邏輯來看，“黨是領導一切的”是針對黨的執政地位和領導地位提出的，具體到黨組織的每一個人，都必須遵守憲法和法律。最后，從立法司法守法的邏輯來看，實踐中并不存在“黨與法”的沖突問題，其本質上是“權大還是法大”的命題，權力只有關在制度的籠子里，才會更好地為人民服務，領導干部更是要做尊法、學法、守法、用法的模范。

二、法理邏輯:法的性質決定全面依法治國與黨的領導密不可分

(一)法的性質

法是體現統治階級的意志，由國家制定或認可，受國家強制力保證執行的行為規則的總稱。法的國家意志性讓法和國家統治階級主張有機融合，讓黨的主張上升為國家意志，用法定程序表現黨的意志，是黨領導依法治國強有力的方式之一。法所體現的是統治階級的思想，這一本質注定法治的發展要在黨領導下進行。黨支持和保障法治的發展，法廣泛體現黨的主張，黨則運用法治的手段治國理政。黨的領導和法治形成了可持續的有利閉環，黨的領導和依法治國密不可分。

法的國家強制性讓法治和國家統治力量緊緊聯系在一起。法律的制定機關、執行機關和實施保障方式決定其具有國家強制性，這一性質從主體和實施過程兩個方面體現:從主體角度來看，法的制定主體和執行主體具備行使國家強制力的能力，法律規范主體本身具備強制性的因素，法面向的主體也要接受國家強制力的約束；從實施過程來看，法的國家強制性直接體現為國家強制力，國家強制力在法應用的過程中直接體現為實施法律制裁、追究違法責任。同時，法的國家強制性也作為法的基本屬性，將法與習慣、道德約束等其他約束人們行為的力量區分開[18]。

(二)國家法律與黨規、黨的政策關系的發展趨勢

中共十八屆四中全會開啟了中國法治的新時代，會議提出將“黨內法規體系”納入法治體系當中，是合理實現將黨執政法治化的路徑，但也迎來了黨規和國法關系的挑戰。在將黨規“法治化”的同時，外化于黨規的政策“非法治化”也受到了大家的關注，政策對治國理政的支持具有重大的意義[19]，“法治化”成為趨勢的新時代，明確三者關系的本質是促進“法治”和“黨的領導”的深度嵌合。

國法、黨規、黨的政策在本質上是統一的。一是根本目的一致，國家法律的目的在于保障公民的權利義務，調整社會的關系；黨規的目的在于約束黨員的行為使其更好地服務人民；黨的政策的目的在于規范人們的行為，調整社會關系。從根本目的上講，三者是一致的，國法和政策都是為了規范人民的行為，保障公民的權利義務，黨規通過約束黨員行為，間接實現保障公民權利義務的目的。二是意志體現一致，國法是立法機關通過人民代表大會等法定程序制定的，其代表的是廣大人民的意志；黨規和黨的政策所表達的是黨的主張，是黨的意志統一。中國共產黨作為我國的執政黨，黨的意志和人民的意志是高度統一和契合的。國法、黨內法規、黨的政策在制定和實施的根本目的以及體現的意志等本質問題上都是一致的，這就使三者在協調和銜接上具有實踐基礎。

將黨內黨規體系納入法治體系要弄清楚屬性和效力問題。“國家法律高于黨內法規”這樣的效力位階的比較，實際上背后還是“黨大還是法大”偽命題的比較[20]。黨內法規比國家法律更為嚴格是客觀事實，但是因我們這里所說“黨規”的定義并非狹義的對黨組織內部具有約束力的規定，廣義的“黨規”還包含黨政聯合發文等規范，致使兩者效力高低并不能簡單粗暴地放在位階上去對比。對于“黨規”的屬性目前有“軟法說”“硬法說”兩種不同的聲音:“軟法說”以黨內法規不依靠國家強制力為由，將黨規擴張為“軟法”范疇。“硬法說”則從黨規的制定主體、體現意志以及執行力角度，簡單直接地將黨規歸屬于國家法律的范疇[21]。這兩種區分方法都有其弊端，并沒有將黨規的全部屬性考慮進去。但無論是針對國法和黨規價值位階的討論，還是關于黨規和國法、政策屬性的思考，都說明黨規和國法的深度融合是大勢所趨，法的性質、黨規和政策的本質和未來發展方向都決定了依法治國和黨的領導是分不開的。

三、實踐邏輯:全面依法治國的實踐需要黨的堅強領導和保障

習近平法治思想是兼具歷史和現實視角的，也是兼具理論和實際視角的。其功能和作用不僅僅在于構建了豐富的新時代法治思想理論體系架構，對于實踐同樣具有現實的意義。習近平明確指出的“堅持黨的領導，不是一句空的口號”已經為中國共產黨領導全面依法治國的工作機制和實施路徑指明了方向:黨的領導是全面依法治國的根本保證，其作用是統籌性的，貫穿全面依法治國的全過程和各方面。在黨領導全面依法治國的實踐方面，已經形成了立法、執法、司法、守法系統化的工作機制。

1.立法方面。黨對立法工作是主動領導和深度參與的。首先，黨通過黨內法規程序形成黨的立法主張，這一階段屬于黨內行為，是黨領導科學立法的前提[22]，也是黨的意志成為法律的前提。隨后，黨提出立法建議，中央及各級人大常委會黨組領導進行立法，在這一過程中，黨扮演的角色是思想、政治把關，主要是由人大主導進行立法。進入立法的審議和表決程序時，黨通過人大的黨員代表發揮領導作用。除此之外，黨提出憲法修改建議、批準立法規劃或計劃、決定重大立法事項、聽取重大立法問題報告[23]，都是黨在關鍵時刻發揮領導作用的途徑。

總結第十三屆全國人大及其常委會工作以來的立法相關工作數據(見圖1)，相比于第十二屆全國人大及其常委會立法相關工作的數據，在制定法律和聽取重大立法問題報告這兩個方面，2018 至2021年四年的數量已經超過了第十二屆的總數，修改法律和作出有關法律問題和重大問題的決定這兩個方面也在平穩推動。可以看出黨始終保持著對立法和監督工作的引領和指導。

圖1 2018—2021年立法相關工作數據對比

2.執法方面。黨對執法工作是大力保護和全面監督的。黨與執法存在著“保證＋監督”的雙重關系[24]，黨保證執法的基本內涵包括“保證作用”——黨的各級組織對國家機關依法行使職權、處理事務的行為要給予支持；“監督作用”——國家機關未能依法行使職權時，黨自身的各級組織要加以督促，對違法行使職權的要加以糾正[25]。在以黨領政新格局下，從“黨委往往是重大決策的決定者”“黨委政府聯合發文成為執法活動的依據”“黨政機關合設”等方面都擴大了黨對執法工作保障和監督的途徑。

3.司法方面。黨對司法工作是自我設限和充分信任的。“獨立性”是法院的基本原則，審判工作是不受權力的影響、不受其他機關的干涉的。黨對司法工作的領導明確堅持原則，給自我權力設限，指明了“什么該管，什么不該管”。黨對司法工作的領導是宏觀上的，管方向、管政策、管原則、管干部[10]20，但是對具體的事務工作是“不管不辦”的。

總結2018 至2021年的地方人民法院相關工作數據(見圖2)，受理案件、審結和執行案件、結案標的數量已經超過了2013 至2017年的總數，司法工作拓寬人民通過法律手段解決問題的渠道，讓“告狀難”“執行難”成為歷史。可見地方人民法院發揮審判職能作用，始終以“公平正義”為目標，以解決實效性問題為導向。

圖2 2018—2021年地方人民法院相關工作數據對比

4.守法方面。黨對守法責任是主動帶頭和高度自覺的。守法是我們每個公務的義務和責任，黨員干部作為我們的關鍵少數，更應堅持帶頭守法履職。目前我國社會還存在公民守法意識淡薄、法和情的關系不清的問題，營造良好的守法環境、增強公民的法律意識需要大家共同的努力，黨對守法任務的主動作為更是為形成公民懂法、守法、用法的局面保駕護航。