干部容錯糾錯政策：擴散特征、核心議題及完善路徑?
——基于2016—2020 年省級政策文本的實證分析

■胡世文

中共國家稅務總局黨校黨建教研部 揚州 225007

1 引言

黨的十八大以來，為治理部分干部“為官不為”、逃責避責的亂象，激發廣大干部敢于擔當作為、勇于干事創業的熱情，黨中央多次強調要探索建立健全容錯糾錯機制，寬容黨員干部群體在改革創新、履職盡責中的失誤或偏差，切實為改革創新者、履職盡責者撐腰鼓勁。在此背景下，干部容錯糾錯機制也成為近年實務界和學術界廣泛關注的熱門議題，因此，加強對干部容錯糾錯問題的深入研究，具有重要的實踐價值和現實意義。

本文基于當前容錯糾錯研究文獻的梳理發現，其主要聚焦于以下5 個論域[1]。一是證成容錯糾錯機制的出場背景。一方面，旨在激勵和保護干部改革創新，避免因擔當干事而被追責問責，不斷滿足全面深化改革需要[2]；另一方面，意在治理部分干部庸政、懶政、怠政，持續推進全面從嚴治黨進程[3]。二是闡釋容錯糾錯機制的理論支撐。馬克思主義認識論[4]、權力理性理論[5]、有限理性理論及寬容理論[6]、激勵理論與漸進決策理論[7]等為容錯糾錯機制提供了理論資源。三是界定容錯糾錯機制的基本內涵。有些研究提出了容錯范圍識別的“四要素說”[8]、容錯尺度把握的“五看說”[9]。四是剖析容錯糾錯機制的實踐困境。例如，容錯與問責兩種機制在制度權威[10]和運行邏輯[11]上存在差異和張力；現有的容錯糾錯政策文本呈現文本同質化突出[12]、容錯邊界清晰化不足[13]、容錯程序完備性不夠[14]、容錯與糾錯關系失調[15]等諸多缺陷；包容性的社會輿論氛圍[16]和組織文化氛圍[10]雙重缺失導致缺乏相應的包容性容錯免責制度環境。五是提出容錯糾錯機制的優化路徑。例如，從價值取向、銜接機制和評價標準3 個方面調適問責與容錯間張力[17]；注重增強觀念意識，并建立健全正負清單、運行程序以及配套制度等[18]。

總體而言，學術界已從多個論域對容錯糾錯議題展開了較為深入的研究，取得了較為豐碩的成果，并為今后的研究提供了較為豐富的素材。然而，從研究內容和研究方法審視之，當前采用科學的研究工具對容錯糾錯政策文本本身進行深入的實證分析相對較少，以中國知網主題為“容錯糾錯”并含“政策文本”的高級檢索來看，僅有11 篇相關性文獻（截至2021 年年底）。對此，部分研究者捕捉到這一漏洞，并嘗試對容錯糾錯政策文本進行“定性+定量”的探索性分析。例如，利用NVivo 軟件對19 個省份共23 份容錯糾錯制度的基本原則、實施主體、適用客體以及應用方式等進行分析[19]；在綜合使用NLPIR 和NVivo 軟件，選取2016—2018 年省、市、縣（區）三級共78 份容錯糾錯政策文本進行文獻計量分析[20]；在綜合采用ROSTCM6.0 和NVivo 軟件基礎上，借助政策建模一致性（Policy Modeling Consistency）指數模型對國家、省、新區共10 項容錯政策文件質量進行量化評估等[21]。盡管如此，容錯糾錯政策文本的實證研究仍有可進一步提升的空間。例如，省級層面頒布的容錯糾錯制度文本究竟有哪些？省級容錯糾錯政策創新經歷了怎樣的擴散過程？省級容錯糾錯政策的核心議題分布如何？各省份容錯糾錯制度的文本內容呈現何種差異？等等。對于上述問題，目前學界尚未進行全面、系統的深入研究。鑒于此，本文在全面搜集省級容錯糾錯政策文本的基礎上④省級容錯糾錯制度建設既關乎中央層面容錯糾錯政策精神的有效落實，又影響著市縣層級容錯糾錯具體實踐的規范運行，其在干部容錯糾錯制度體系中發揮著承上啟下的重要作用。相較于市縣級政策文件，省級容錯糾錯政策文件的可獲取程度相對較高。因此，基于省級層面政策文件的重要性與可得性的雙重考量，本文選定省級容錯糾錯政策文本作為研究對象。，綜合運用政策文獻計量分析和質性文本分析相結合的方法，細致描述省級容錯糾錯政策的擴散過程及特征，深入挖掘省級容錯糾錯政策的核心議題及內隱知識，并提出相應的完善路徑，以期為進一步健全容錯糾錯制度提供參考。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

為構建全面且權威的省級容錯糾錯政策文本數據庫，本文通過逐一登陸31 個省級政府門戶網站的方式，利用門戶網站的自助搜索功能，以“容錯糾錯”“擔當作為”為關鍵詞分別進行檢索，并在對巨量檢索結果篩選和甄別的基礎上，有效獲取該省（自治區、直轄市）有關容錯糾錯政策全文及發文文號等信息。在此過程中，通過檢索北大法寶數據庫、中國知網法律法規和政府文件數據庫對省級容錯糾錯政策文件進行多方驗證和補充。此外，對于綜合使用上述3 種檢索方式仍無法搜羅到的部分省級容錯糾錯制度文件，本文則采用電話調查方法，請該省有關機關事業單位的領導干部幫忙搜集。因此，截至2021 年年底，本文最終搜集到31 個省級行政單元共53 份省級容錯糾錯政策文件。

2.2 研究方法

本文以53 份省級容錯糾錯政策文本為分析對象，進行政策文獻計量分析和質性文本分析，進而可視化地呈現省級層面干部容錯糾錯政策文本的典型特征。一般認為，政策文獻計量分析脫胎于圖書情報學科的文獻計量研究方法[22]，旨在對政策的制定時間、發文數量、頒布機構、主題詞等非內容要素進行量化分析，進而揭示公共政策的注意力配置變化[23]。就本文而言，省級容錯糾錯政策文獻計量分析是指通過對省級層面容錯糾錯政策的發文數量、制定時間、地域分布等外部屬性進行量化的描述性分析，揭示省級容錯糾錯政策的擴散過程及特征。從整體上看，質性文本分析是一種“闡釋性詮釋的系統化分析”方法。與傳統內容分析方法相比，其更加注重理解和詮釋在把握文本意義中的作用，并通過詮釋、分類和分析來完成編碼，而傳統內容分析方法則更多地注重顯見的文本內容的量化特征[24]。與本文相對應，省級容錯糾錯政策文本質性分析旨在使用NVivo 12 Plus 質性分析工具對容錯糾錯政策文本進行科學編碼、建構類目，以實現“基于內容特征的描述性文本分析”[25]，從而有效地挖掘省級容錯糾錯政策文本的核心議題及內隱知識。

3 省級容錯糾錯政策的擴散特征

3.1 時間維度：特定年份的政策井噴

從整體上看，2016—2020 年，我國31 個省份共制定省級容錯糾錯政策文本53 個。從年代分布來看，省級容錯糾錯政策文本在各年度的分布較為分散，且存在較大差異。其中，2016 年和2017年，該類政策數量明顯較少，分別僅為5 個和4個；截至2018 年，新頒布的政策文本則激增，有30 個，達到年度分布數量的最高值，占全部政策總量的約57%，呈現政策井噴的典型特征；2019年和2020 年，政策文本數量則隨之回落，分別為11 個和3 個。事實上，上述省級容錯糾錯政策文本出臺的時序特征與中央對容錯糾錯議題的注意力配置變化存在著高度的關聯性。

首先，隨著2016 年3 月國務院《政府工作報告》中首次提出要“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁”[26]以及同年10 月《中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》中再次強調要“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤”[27]等，陜西、寧夏等5 ?。ㄗ灾螀^）積極、主動地響應中央政策倡議，于2016 年率先制定了本?。ㄗ灾螀^）的容錯糾錯試行辦法。在中央政策倡議和創新先行者示范引領等因素的驅動下，包括江蘇、內蒙古在內的4 ?。ㄗ灾螀^）也于2017 年出臺了本地區的容錯糾錯政策，從而實現了該政策創新在省際間的持續擴散。值得注意的是，無論是上述容錯糾錯政策創新的先行?。ㄗ灾螀^），還是政策擴散的跟進省（自治區），其所頒布的9 個政策文本均屬于在中央非強制性激勵引導下的自主探索行為。

其次，為進一步建立健全容錯糾錯機制，中央辦公廳于2018 年5 月印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》（以下簡稱“中辦《意見》”），對容錯糾錯機制的適用情形、實施原則、判定標準以及結果應用等內容做出具體規定[28]。在對中央正式行政指令的積極響應下，先后有27 個?。ㄗ灾螀^直轄市）于同年出臺了共計30 項有關激勵干部擔當作為的實施意見和容錯糾錯試行辦法，呈現政策供給井噴的局面，進而實現該類政策創新在全國范圍內的進一步擴散。需要特別指出的是，為積極響應中央正式行政指令，早期在中央政策倡議下自主探索的先行?。ㄗ灾螀^）也相應推進本地容錯糾錯政策的重新制定與修訂完善，實現政策更新。例如，陜西省在2018 年新制定《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》，同時廢止2016 年所頒布的政策文件；江蘇省于2018 年印發《江蘇省進一步健全容錯糾錯機制的辦法》，以修訂完善原有制度規范。

最后，在中央層面高位推動和省際間競爭壓力等多重因素驅動下，2019—2020 年，先后有15個?。ㄗ灾螀^直轄市）通過政策學習或政策模仿等方式推進省級層面容錯糾錯政策的全面擴散。至此，容錯糾錯政策基本實現了在全國范圍內各省域的全覆蓋。省級容錯糾錯政策的時間序列分布見表1。

表1 省級容錯糾錯政策的時間序列分布Table 1 Time series distribution of provincial fault tolerance and correction policies

（續表）

3.2 空間維度：多地共發的集聚擴散

作為一項政策創新，容錯糾錯政策在省際傳播中呈現一定的空間擴散特征，且隨著時間階段的不同，其空間擴散的特點也存在一定的差異。從頒布年份和地理分區兩個方面可以進一步考察省級容錯糾錯政策的空間擴散特點（見表2）。

表2 省級容錯糾錯政策的地理空間分布Table 2 Geospatial distribution of provincial fault tolerance and correction policies

一是在2018 年以前的省級層面自主探索階段，除東北地區外，東、中、西部均有省份推進容錯糾錯政策創新，且呈現出明顯的鄰近效應。其中，2016—2017 年，東部地區形成了浙江率先制定、鄰近的江蘇和山東跟進出臺的政策創新空間擴散格局，中西部地區則形成了以陜西為策源地，逐步向周邊的四川、寧夏、內蒙古以及山西等地集群成片擴散態勢。從政策創新在東部與中西部之間的分布對比來看，中西部省份的政策創新不僅在數量上多于東部地區，而且在時間上也要早于東部省份。例如，從政策創新省份的數量上看，中西部地區在這一階段共有5 個省級單位頒布了容錯糾錯試行辦法或意見，而東部地區則有4 個省份制定了相應的實施意見。從政策創新的時間上看，中西部地區的陜西、四川等省份于2016 年6 月公布了本地的容錯糾錯政策文本，然而作為東部地區容錯糾錯政策創新領先者的浙江省則于同年8 月才發布了相關制度規范。值得一提的是，陜西省在2016 年6 月15 日印發的《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》成為省級層面最早的容錯糾錯政策文件。由此可知，在自主探索階段，省級層面容錯糾錯政策創新的空間擴散呈現出“西–中–東”的演進特點。這顯然不同于其他領域政策創新所通常遵循的由經濟發達地區向經濟欠發達地區再向經濟落后地區輻射的“東–中–西”空間擴散規律[29]。究其原因，可能是近年在全面從嚴治黨和嚴厲追責問責情境下，中西部地區部分干部畏難避責、為官不為現象相對較為突出，更為迫切需要通過推動本省（區）域容錯糾錯政策創新以激發和保護當地干部擔當作為、干事創業熱情。

二是在2018 年以后的中央層面高位推動階段，東、中、西部以及東北地區的所有省份均大力推進容錯糾錯政策供給，有效地促進了該政策創新在省際間的廣泛擴散，最終實現其在省級層面的全覆蓋。然而，在中央高位推動下，各省區根據中辦《意見》競相出臺了容錯糾錯政策文件以滿足上級的行政指令要求和外部的合法性需求，其結果是，除了東北地區外，東、中、西部省份容錯糾錯政策創新的空間擴散呈現出多地共發的點狀擴散格局，鄰近效應并不十分顯著。此外，從政策創新的供給情況來看，除了絕大部分省份按照中央指令紛紛頒布本地激勵干部擔當作為實施意見的這一“規定動作”外，還有部分省份則在此基礎上細化實施意見，進一步制定了容錯糾錯暫行規定或試行辦法等“自選動作”，例如，江西省《關于推行容錯糾錯機制的實施辦法（試行）》以及《新疆維吾爾自治區干部容錯糾錯暫行辦法》等，進而實現了由先前“簡單化跟風的政策模仿”到后來“創造性轉換的制度創新”遞進[30]。值得注意的是，自2016 年以來，浙江省已先后出臺了《關于完善改革創新容錯免責機制的若干意見》《關于進一步推動容錯糾錯機制落地見效的通知》《關于進一步激勵干部新時代新擔當新作為 奮力推進“兩個高水平”建設的實施意見》以及《關于建立健全“干部為事業擔當、組織為干部擔當”良性互動機制的意見》等4 份政策文件，成為容錯糾錯制度規范數量最多、精細化程度最高的省份。

4 省級容錯糾錯政策的核心議題

本文基于扎根理論方法，借助NVivo 12 Plus質性文本分析工具，通過開放式、主軸式以及選擇式等三級編碼程序，逐字逐句閱讀47 份省級容錯糾錯政策文本⑤由于《山西省支持干部改革創新合理容錯辦法（試行）》《中共山西省委關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為努力建設高素質專業化干部隊伍的實施意見》《安徽省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》、貴州省《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》、浙江省《關于進一步激勵干部新時代新擔當新作為 奮力推進“兩個高水平”建設的實施意見》、遼寧省《關于激勵干部新時代新擔當新作為的實施意見》等6 份文件無法獲取政策全文，因此，本文主要是針對其他可公開獲取的47 份省級容錯糾錯政策文本進行編碼。，并經過反復比較分析、不斷合并歸納同類屬性編碼，最終構建包含6 個樹節點、18 個子節點、1,864 個參考點的編碼體系（見表3）。從整體上看，省級容錯糾錯政策文本的核心議題主要包括政策價值引領、容糾之錯甄別、容錯清單厘定、容糾過程處置、參與主體分布以及配套制度保障等6 個方面內容，基本涵蓋了容錯糾錯活動的全周期、全過程。

表3 省級容錯糾錯政策節點編碼統計Table 3 Provincial error tolerance and error correction policy node code statistics

4.1 政策旨歸：激勵干部擔當作為、改革創新與干事創業

基于“政策價值引領”樹節點及其子孫節點的詞頻查詢，可以有效地獲取該節點核心詞匯的詞頻列表和詞云圖譜，直觀呈現該節點的主旨要義。通常情況下，詞組出現的頻次越高，其字體顯示就越大。由圖1 可知，干部、擔當、改革、創新、發展、落實、干事、創業等詞組成為省級容錯糾錯政策價值引領節點的高頻詞匯，其在詞云圖譜中占據著顯著位置。由此可知，省級容錯糾錯制度的出臺旨在深入貫徹落實黨中央有關干部激勵的決策部署和習近平總書記相關重要講話精神的基礎上，正確區分干部在改革創新和落實發展中的無意錯誤失誤行為與故意違紀違法行為，竭力糾正、全面從嚴治黨背景下部分干部所表現出的為官不為、不敢作為的畏懼心理，切實提升干部干事創業熱情，有效激勵廣大干部擔當作為，不斷調動干部履職盡責的積極性、主動性和創造性。

圖1 政策價值引領節點詞云圖Figure 1 Policy value leading node word cloud map

4.2 錯誤甄別：闡釋容錯糾錯的處置原則、政策界限及適用條件

由表3 可知，容糾之錯甄別樹節點涵蓋了容錯糾錯的處置原則遵循、政策界限區分以及容錯適用條件綜合研判3 個子節點，其主要從原則層面闡釋了何錯可容可糾的評判標準，且對容錯糾錯政策界限區分給予了更多著墨。

在容錯糾錯處置原則子節點，絕大部分省級政策直接采用了中辦《意見》所提出的“事業為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉”的表述，且部分省份（如北京市）對上述四項原則展開了進一步界定。此外，部分省份在繼承上述原則基礎上進行了創新性發展，如新疆維吾爾自治區提出審慎穩妥、區別對待、寬嚴相濟等原則；浙江省主張審慎合理、務實簡便等原則；天津市增加鼓勵創新、寬容失誤，獎功罰過、強化激勵等原則。

在容錯糾錯界限區分子節點，所有省份均將習近平總書記“三個區分開來”要求作為基本遵循，并進行深入闡釋。部分省份在立足“三個區分開來”的同時，對容錯糾錯界限區分作了進一步豐富發展。例如，江蘇省提出在做到“三個區分”的同時，還應堅持“三個結合”（嚴管與厚愛、激勵相結合，容錯與糾錯相結合）和“三個導向”（鼓勵創新、崇尚實干以及敢于擔當導向）；山東省則更為細致地提出“六個分清”的具體要求，即分清是失誤錯誤還是嚴重違紀違法，分清是先行先試還是肆意妄為，分清是無心之過還是明知故犯，分清是依法履職還是濫用權力，分清是積極作為還是好大喜功，分清是主動糾錯還是放任不管等。

在容錯適用條件綜合研判子節點，絕大部分省份也直接沿用了中辦《意見》所規定的“動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響、挽回損失”的表述，且安徽、云南及北京等省份還對上述6 個要件的具體內涵進行了闡述。此外，部分省級在容錯適用條件上呈現了新的提法。例如，江蘇省的“六看”，即看問題性質、看工作依據、看主觀動機、看決策過程、看履職取向以及看糾錯態度；新疆維吾爾自治區的“七個標準”，即在“六看”內容基礎上新增了后果影響標準；河北省的“八個要件”，即在中辦《意見》的“六個要件”上新增了利益關聯和因果關系兩個要件。

4.3 清單厘定：明晰可容之錯適用情形與不予容錯具體事項

根據編碼結果可知，容錯清單厘定樹節點包含了容錯適用情形全景呈現和不予容錯事項整體分布兩個子節點，即從正、反兩個方面明晰了可容之錯正面清單與不予容錯負面清單，且容錯正面清單的編碼密度明顯高于負面清單的編碼密度。

在容錯適用情形全景呈現子節點，有26 個?。ㄗ灾螀^）的共32 份政策文件對具體容錯情形予以明確規定，并在整體上凸顯出以下兩個特點。第一，各省容錯情形的數量存在明顯差異。例如，廣東省詳細列舉了13 種容錯情形，成為當前界定容錯情形數量最多的省份；新疆和陜西兩地所列舉的容錯情形數量分別為12 個和11 個；山東和河北兩省各羅列了10 種適用情形；吉林省規定了9 類容錯事項；甘肅、天津、江蘇、福建等分別描述了8 種容錯行為；云南、四川以及浙江等地則闡述7 種容錯場景；北京、西藏、黑龍江、廣西等則明晰了6 種容錯情形；寧夏、湖北、內蒙古等地所確定的容錯情形均在5 個及以下。第二，各省容錯情形的內容呈現一定趨同。其中，20 個省份提及在貫徹落實黨中央國務院和省級黨委政府決策部署中出現失誤或偏差行為；18 個省份描述了在推進體制機制改革創新中，因先行先試、缺乏經驗而出現失誤或未達到預期情形；17 個省區提及在處置突發事件或承擔急難險重任務中擔當作為而出現失誤或非議情境；14 個省區界定了因勇于解決矛盾糾紛、信訪難題及歷史遺留問題等工作，而造成一定失誤或損失場景；13 個省份明確了因自然災害等不可抗力或其他難以預見因素影響而導致工作失誤的情形；12 個省份還分別界定了在推進重大項目和重點工作中因大膽履職出現失誤或矛盾，以及在開展服務中為提高效率采用容缺受理審查出現失誤或偏差等情形；11 個省區就在問題發生后積極主動采取補救措施糾錯糾偏，竭力挽回損失，并消除不良影響等行為容錯；10 個省份將因國家政策調整、上級決策部署變化而導致工作未能達到預期或造成損失等情形納入容錯范圍。此外，有9 個省份確認了因法律法規未禁止、政策界限不明確或不可預知因素下，創造性開展工作所出現失誤或損失；符合黨紀國法精神；遵循民主決策程序；未謀取私利等4 種容錯內容。

在不予容錯事項整體分布子節點，僅有12 個省份劃定了不容之錯負面清單，且呈現出以下兩個特點。其一，各地不予容錯事項的數量差別較大。例如，新疆維吾爾自治區列舉了10 項不容事項，成為目前界定容錯負面清單最多的省份；江西和河北兩地不予容錯數量分別為9 項、6 項；北京和重慶兩地分別規定了4 種不容情形；浙江、江蘇和山東則確定了3 類不予容錯情形；廣西、黑龍江、青海和西藏確定了2 類不容之錯事項。其二，各地不予容錯情形的內容不盡相同。例如，11 個省區將引致轄區內生態環境損害事件以及安全生產事故作為不容事項，7 個省份把引發嚴重群體性事件或對其處置不力視為不容情形，6 個省份將發生食品藥品安全事故列入負面清單，5 個省區將違反政治規矩和政治紀律認定不容情境。另外，有3 個省份把落實全面從嚴治黨責任不到位、違反黨的紀律和國家法律、打著改革創新旗號搞“政績工程”“形象工程”、在推進改革中謀取私利、違反法定民主決策程序、在同一問題上重復犯錯等情形明確為不容事項。

4.4 過程處置：界定容錯糾錯操作流程及其結果應用

容糾過程處置樹節點主要是由容錯操作程序規范實施、容錯結果應用綜合采納以及糾錯改正措施分類使用3 個子節點構成，旨在明晰和規范容錯糾錯活動的運行程序、應對措施及處置結果。從編碼密度觀之，容錯操作程序子節點明顯高于容錯結果應用和糾錯改正措施兩個子節點。

在容錯操作程序規范實施子節點，有25 個省份共36 份制度規范明晰容錯機制運作流程，并具有以下兩個特點。其一，各省份容錯流程的環節界定參差不齊。例如，福建、河南、湖南等地的容錯糾錯政策并未明確區分容錯實施的具體環節，然而寧夏、四川、青海、上海、重慶等17 地將容錯過程界定為容錯啟動、調查核實以及作出認定等3 個環節；天津、江西、西藏、北京等地在上述3 個環節基礎上新增反饋結論或結果告知環節；而廣西、河北、陜西等地則在繼承上述4 個環節基礎上又增加了資料歸檔或報備環節。此外，浙江省規定了容錯動議提出（或申請受理）、調查核實、結果審定、結果反饋、澄清公開、跟蹤回訪等6 個環節，其容錯實施流程更為嚴密完整。其二，各地容錯環節的內容表述尺度不同。其中，在容錯啟動環節，存在依申請啟動、與問責同步啟動以及依申請和同步啟動并舉3 種容錯機制開啟方式。例如，四川、青海、西藏等地規定，被問責追責單位或個人認為符合容錯條件時，可以向問責實施機關提出容錯書面申請；湖南和吉林兩地則明確問責實施機關在推進追責問責調查程序時應同步開啟容錯考察；江蘇、浙江、上海等地提出問責實施機關既應主動考慮被追責問責對象是否符合容錯情形，也應受理自行提交的容錯申請。在調查核實環節，參與容錯調查的人員覆蓋范圍不同。例如，陜西、廣西、新疆等地區規定，在容錯調查核實時應聽取有關單位或個人的申辯意見，并未提及其他主體。然而，上海、天津、江蘇、甘肅等地則規定不僅應充分聽取被問責追責單位或個人的解釋說明，而且應注重吸納與之相關的部門、領導、同事、服務對象、專家學者、利害關系人等參與會商。此外，寧夏、天津等地還對各容錯環節的辦理時限給予明確規定。尤其值得一提的是，于其他地區相比，江西和天津兩地對容錯操作流程的相關規定最為詳盡細致。

在容錯結果應用綜合采納子節點，有26 個省份共42 份政策文件規范容錯結果應用，并凸顯出3 個特征。第一，各省份容錯結果應用的內容規定詳略不一。例如，安徽、福建、海南、河南等省份籠統地規定，應客觀評價并公正對待被容錯的黨員干部。然而，山東、天津、寧夏等22 個省份則對容錯免責單位或干部的各類考核考評、評優評先、表彰獎勵、提拔任用、職級職稱晉升、工資津補貼發放以及代表委員資格等事項進行了詳細界定。第二，各省份容錯結果應用的條款分布存在趨同。有20 個省份明確提拔任用、職級職稱晉升、評優評先、表彰獎勵等事項不受影響或不作負面評價；有18 個省份明確年度考核不受影響或不作負面評價；有16 個省份提出黨代表、人大代表、政協委員資格不受影響；14 個省份確定后備干部資格或重點培養對象不受影響或不作負面評價；12 個省份明晰平時考核、績效考核等不受影響或不作負面評價；11 個省份規定任職考核或任職試用期滿考核不受影響或不作負面評價；10個省份界定單位黨風廉政建設責任制考核和年度目標責任考核不受影響、免于扣分或不作負面評價。第三，各省份容錯結果應用的操作尺度寬嚴有別。例如，有些省份（如黑龍江、上海等）在論及上述容錯結果應用條款時，僅規定需“客觀評價、公正合理對待”，并未進一步明確界定，然而其他省份均給出了“不受影響”“免于扣分”或“不作負面評價”的規定⑥作為容錯免責結果應用條款的3 種表述方式：“免于扣分”“不作負面評價”以及“不受影響”。無論是在字面理解上，還是在實踐操作中均存在一定差異，并且從三者的影響后果上看，“不受影響”最小、“不作負面評價”次之、“免于扣分”最大。。又如，部分省份（如江西、云南等地）對容錯免責單位和個人的平時、年度、績效、任期、目標責任、任職試用期滿、黨風廉政建設責任制等各類考核均明確界定為不作負面評價，然而絕大多數地區則僅涉及上述7種考核中的若干項考核內容。此外，目前僅內蒙古、江西、陜西以及新疆等地區明確容錯干部的工資、績效、獎金、津補貼等不受影響，其余地區則并未涉及。

在糾錯改正措施分類使用子節點，有28 個省份共40 份容錯糾錯制度規定著糾錯機制的運行，并呈現以下兩個特點。第一，各省份糾錯機制的完備程度存在明顯差異。例如，部分省份（如海南、吉林、重慶等）制度文本涉及糾錯條款的內容表述整體較少，僅原則性地規定應該堅持有錯必糾、有過必改原則，對苗頭性、傾向性問題及早介入干預，并通過分析原因及總結教訓，防止失誤錯誤再次發生。部分省份則對糾錯內容給予更多注意力配置，其制度完備程度明顯更高。又如，寧夏自治區既明確界定了5 種糾錯情形，又完整提出了發送通知、談話教育、督促整改以及完善制度等4 個糾錯步驟，且對部分環節的糾錯時限做出清晰規定。第二，各省份糾錯措施的具體運用具有一定趨同。據各省份糾錯措施的統計分析發現，有19 個省份規定應高度重視日常監督的價值功效，并通過經常性的提醒、函詢等方式早發現并糾正一些苗頭性、傾向性問題；有12 個省份提出要加強對相關決策及改革等的風險預警和防范，進而構建相應的事前防錯制度機制；有8 個省份則強調應充分發揮監督執紀“四種形態”的糾錯功能，分類處置相應的錯誤失誤，有效糾正問責追責的泛化、簡單化。

4.5 主體分布：厘清容錯糾錯適用對象及領導實施機構

由表3 可知，容錯糾錯參與主體分布樹節點涵蓋容錯糾錯適用對象界定及其組織領導保障兩個子節點，旨在明確容錯糾錯制度所面向的目標群體及其相應的領導實施機構。據統計顯示，容錯糾錯組織領導保障子節點的編碼密度遠大于容錯糾錯適用對象界定子節點，這也折射出該制度的有效組織實施被給予更多關注。

在容錯糾錯適用對象界定子節點，有18 個省份共21 份政策文件明確容錯糾錯機制所規范的目標群體，并呈現出兩個特點。其一，目標群體定位不同。例如，有10 個省份（如寧夏、廣東、河北等）將容錯糾錯機制的適用對象僅限定為行使公權力的干部群體，然而其他8 個省份（如陜西、四川、山東等）不僅將干部群體納入容錯糾錯受眾，而且將依法履行公職的各類單位和組織也視為容錯糾錯對象，即容錯糾錯適用對象同時涵蓋干部個人及其所在單位。其二，目標群體范圍有別。例如，部分省份（如陜西、四川等）僅籠統地規定容錯糾錯的對象為相關單位和個人，部分省份（吉林、山東、江西等）則將容錯糾錯適用對象進一步具體界定為省級行政單元內各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關等以及國有企事業單位、群團組織及其工作人員。部分省區（如甘肅、云南等）在上述容錯糾錯適用對象基礎上，將民主黨派機關、工商聯機關以及基層群眾性自治組織及其工作人員也納入容錯糾錯目標群體范圍。

在容錯糾錯組織領導保障子節點，共有24 個省份的40 份制度文本明確容錯糾錯的領導實施機構。從整體上來看，各省份通常將各級黨委（黨組）、紀檢監察機關、組織（人事）部門作為容錯糾錯的3 個主要實施主體。其中，所有省份均規定各級黨委（黨組）應擔負起容錯糾錯主體責任，且江蘇、山東、吉林等12 個省份提出黨委（黨組）書記應切實履行第一責任人責任。有22 個省份明確組織（人事）部門應樹立正確用人導向，關心關愛容錯干部，并做到公正評價和大膽使用，其中吉林、江西、上海、寧夏等地提出應由組織（人事）部門承擔牽頭協調和督促落實職責。有21 個省份指出紀檢監察機關應嚴格履行監督執紀職責，精準區分容錯與問責，及時容錯糾錯，且云南省明確提出要建立以紀檢監察機關為責任主體，聯合其他相關部門的溝通協調機制。有12 個省份明晰由宣傳部門加大對容錯糾錯的宣教力度，營造良好的社會輿論氛圍。此外，寧夏、重慶、河南等6 個省份將審計部門作為容錯糾錯實施主體。除了上述主體外，江西省提出要注重與巡視巡察、應急管理、自然資源、生態環境、市場監管、信訪等機構或部門的溝通協調。

4.6 制度保障：構建容錯糾錯相關配套制度體系

配套制度保障樹節點由調查回避機制適時啟動、改革風險防控制度建設、干部考核評價精準科學、監督問責機制精準應用、黨員干部權利救濟保障、澄清保護機制作用發揮以及正向激勵措施落實到位等7 個子節點組成，旨在為容錯糾錯機制的科學、精準、有效運行提供強有力的制度支撐。從編碼密度來看，澄清保護機制的編碼密度最高，已然成為與容錯糾錯機制關聯最為緊密的配套制度；調查回避機制的編碼密度最低，目前尚未引起廣大省份的普遍關注。

在調查回避機制適時啟動子節點，當前僅有天津市紀委和組織部聯合印發的《天津市干部干事創業容錯免責操作規程》中提及應在容錯免責工作中推行回避制度，具體列舉了容錯免責調查人員在調查過程中應當回避的3 類適用情形，并提出對未能回避的人員給予相應處理的規定。

在改革風險防控制度建設子節點，目前有11個省份共14 份政策文本規定應建立和完善改革決策風險評估與備案制度，以期通過事前審查方式有效地防止可能出現的改革創新失誤錯誤。例如，對那些情況復雜、具有較大突破性的改革創新項目，四川、江蘇、河北等省份提出應嚴格按照法定決策程序對其進行風險評估和論證，寧夏、浙江、天津等省份則闡明在對上述重大改革創新項目給予風險評估的基礎上，有必要及時主動向上級主管部門請示報告，供上級備案審查，并將備案材料作為未來容錯的重要參考。

在干部考核評價精準科學子節點，有6 個省份鮮明地提出通過健全考核評價機制以激勵干部擔當作為。例如，江蘇、浙江等地均強調對干部的實績考核，運用平時考核、近距離接觸、急難險重任務磨煉、基層干部群眾評價等方式多渠道、全方面地考察識別干部，進而精準選用擔當作為干部，堅決調整為官不為干部。又如，內蒙古提出在干部考核評價指標體系中探索增加改革創新指標及其權重；湖北省提出對那些主動查處本地或本單位違紀違法問題的組織，上級不僅不應給予負面評價，而且還應予以表揚。

在監督問責機制精準應用子節點，有18 個省份共24 份容錯糾錯制度文本提及應在強化監督基礎上注重提升問責精準性，以實現嚴肅問責與容錯糾錯相互支撐配合。其中，四川、廣東、江蘇等15 個省份均提出應注重依紀依法對權力運行進行監督，加大對為官不為、為官亂為行為的嚴肅問責，尤其是要嚴厲懲治那些以容錯糾錯之名進行包庇縱容、規避處分的行為。此外，河北、甘肅、云南等6 個省份則明確規定，在推進監督問責過程中，應全面把握政策界限、客觀事實及程序方法等，真正做到規范問責、精準問責和審慎問責。

在黨員干部權利救濟保障子節點，有9 個省份共11 份政策文件提出應建立健全相關制度規范以充分保障容錯對象的正當權益。其中，河南、吉林等地明確規定應建立申訴受理機制，以有效保證被追責問責的單位或個人的申辯權利，且追責問責的實施機關或部門也理應尊重保護其申訴權利。天津、寧夏、北京、黑龍江等省份鮮明提出要落實回訪教育制度，關心關愛其思想、工作及生活狀況，并對表現優秀、影響期滿的干部仍應正常使用和提拔使用。此外，四川、河北和湖北則提及應同時注重申訴機制和回訪機制的完善和落實。

在澄清保護機制作用發揮子節點，有25 個省份共39 份政策文件規定應建立健全澄清保護機制。在澄清正名方面，甘肅、河北、吉林等6 個省份提出應注重函詢回復采信反饋制度應用。江蘇、河南、云南等5 個省份明確提出要及時、有效地處置因改革創新出現失誤錯誤而引發的負面輿情，注重引導輿論，保護干部聲譽。在懲治誣告陷害方面，除對涉嫌違法犯罪的移交司法機關依法處理以外，四川、海南、內蒙古等7 個省份提出應對影響惡劣、社會關注度高的典型案件給予通報曝光，形成震懾和警示；山東、安徽、青海等5個省份規定應將誣告陷害行為與社會誠信體系建設掛鉤，并將其實施者納入失信“黑名單”。

在正向激勵措施落實到位子節點，有7 個省份共11 份政策文件闡釋正向激勵手段的綜合使用。從該子節點所涵蓋的編碼內容來看，正向激勵手段主要聚焦于對干部進行政治激勵、工作支持、待遇保障以及心理關懷4 個方面。其中，在政治激勵方面，廣東、江蘇等地提出通過制定完善相關激勵措施，強化給敢于改革創新者容錯，為勇于擔當作為者擔責的正確導向。在工作支持方面，相關省份均強調要大力選拔任用敢于擔當的干部。例如，寧夏回族自治區鮮明地提出各地市和區直部門（單位）每年要提拔重用若干名問責后表現優秀的干部。在待遇保障方面，山東、內蒙古等省份指出應落實對敢于擔當作為干部的物質獎勵，提升其獲得感，激發其執行力。在心理關懷方面，甘肅、浙江等省份提及應注重對受處分干部的回訪、談心談話，細致做好思想政治工作，突出組織的正面引導和溫暖關懷。

5 省級容錯糾錯政策的完善路徑

縱觀省級層面容錯糾錯政策的核心議題可發現，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）容錯糾錯政策文本在普遍共享部分基本框架內容的同時，又各自凸顯一定的省域特色，從而呈現同質化與差異性并存的格局。實際上，各地間容錯糾錯政策上的特色和差異也形成了容錯糾錯制度的地方性知識，其既是對容錯糾錯政策的創新性發展，又為政策間的互學互鑒、取長補短提供了有益參考。

5.1 擴大容錯糾錯參與主體

容錯糾錯參與主體是容錯糾錯制度建設的基礎，涉及容錯糾錯的適用對象和實施機構，即規定了“為誰容錯糾錯”與“誰來容錯糾錯”兩個基本問題。

在“為誰容錯糾錯”上，應將行使公權力的各類單位和組織以及履行公職的所有干部群體均納入容錯糾錯的適用對象范圍，提升容錯糾錯政策覆蓋面和適應性，消除部分公共部門及個人可能存在的不被容錯的思想疑慮，激勵全體公共部門及干部群體擔當作為、履職盡責。為此，容錯糾錯政策的適用對象應該既涵蓋黨、人大、行政、政協、監察、審判、檢察、民主黨派和工商聯等各類機關及其干部，也應囊括人民團體、基層群眾性自治組織、各類事業單位、國有企業以及其他依法履行公權力的組織及其工作人員。

在“誰來容錯糾錯”上，構建形成職責明確、配合有力的“1+1+3+X”容錯糾錯實施主體結構。具體來說，第一個“1”是指各級黨委（黨組），即明確各級黨委（黨組）承擔容錯糾錯主體責任，加強對該工作的組織領導。為壓實其主體責任，既應規定由各級黨委（黨組）經集體研究程序最終做出容錯免責或減責決定，又應建立下級黨委（黨組）定期向上級黨委（黨組）匯報本級容錯糾錯實施情況的請示報告制度，并將具體執行情況列入黨建工作責任制考核的重要內容。第二個“1”是指各級黨委（黨組）書記，即闡明各級黨委（黨組）書記為容錯糾錯工作第一責任人，實行“一把手”負總責，并將落實容錯糾錯情況作為其年度述職述廉及相關考核的重要內容，以督促其率先垂范、主動為下級擔當擔責。“3”是指各級紀檢監察機關、組織（人事）部門以及宣傳部門。其中，紀檢監察機關應在嚴格履行監督執紀職責基礎上，精準區分問責與容錯政策界限，做到及時容錯糾錯，澄清保護；組織（人事）部門則應加強對干部教育管理，客觀、公正地評價，并關心、關愛使用容錯糾錯干部；宣傳部門則應充分發揮對容錯糾錯的政策文件宣傳、典型事跡報道以及社會輿情引導等作用?！癤”是指與容錯糾錯關聯的黨的其他工作機關以及相關政府職能部門等，如巡視巡察機構、政法機關、審計部門、信訪部門等。此外，為促進各實施主體間協調配合，可在各級黨委（黨組）統一領導之下探索設立由各級紀檢監察機關牽頭，其他相關機構、部門共同參與的容錯糾錯事務處置委員會。

5.2 厘清容錯糾錯邊界范圍

容錯糾錯邊界范圍是容錯糾錯制度建設的核心，涉及容錯糾錯的處置原則、政策界限、適用條件及情形等，旨在解決“何錯可容可糾”的問題。

一是建立“定性+定量”相結合的容錯糾錯識別標準。其中，在定性標準上，省級容錯糾錯政策文本應在繼承和闡釋2018 年中辦《意見》所提及的“三個區分開來”要求以及“事業為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉”四項原則基礎上，尤其注重對動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響、挽回損失等基本容錯評判條件的深入細致界定和進一步豐富發展，從而構建起涵蓋全面、結構清晰、識別簡便的容錯糾錯指標體系。例如，有學者嘗試構建了包含問題性質、行為動機、行為心態、行為類別、行為過程、任務難度、時空條件、行為后果及糾錯態度等9個一級指標，21 個二級指標，42 個三級指標的容錯糾錯指標體系[31]。在定量標準上，可以嘗試對有關容錯條件賦予一定的數值權重，以對其進行量化評估。例如，在程序方法上，除了判別其是否遵循科學民主的決策程序外，還應考察其采用科學化民主化決策的有效頻次。又如，在區分性質程度、后果影響時，除了使用“輕微錯誤”“惡劣影響”“重大損失”等定性詞語外，也可通過評估量表予以量化判定。

二是細化“正面清單+負面清單”相結合的容錯糾錯適用情形。從總體上來看，容錯正面清單與負面清單的內容界定均應體現出足夠的具體化，從而有效地提升容錯適用情境和不予容錯場景的針對性?；谏衔氖〖壢蒎e清單的編碼統計可知，容錯正面清單至少應該包含在如下情形中所出現的失誤或偏差：貫徹落實黨中央和省級黨委政府決策部署；推進本地體制機制改革創新；處置突發事件或承擔急難險重任務；解決矛盾糾紛、信訪難題及歷史遺留問題等；應對自然災害等不可抗力或者其他難以預見因素；推進重大項目或重點工作；提升公共服務效率；積極采取補救措施；因上級政策決策調整變化，等等。容錯負面清單至少應該涵蓋如下事項：違反黨紀國法；違反民主決策程序；推進改革中謀取私利；引致生態環境損害事件；安全生產事故；群體性事件以及食品藥品安全事故；同一問題上重復犯錯等。此外，無論是容錯正面清單，還是容錯負面清單，都應明確加入相應的兜底條款，以增強容錯內容的覆蓋面和周延性。

5.3 優化容錯糾錯處置過程

容錯糾錯處置過程是容錯糾錯制度建設的關鍵，涵蓋容錯運行程序及結果運用、糾錯措施使用等，聚焦解決“如何容錯糾錯”的問題。

首先，細化容錯運行程序。其中，在容錯實施流程上，應至少包含容錯啟動、調查核實、作出認定、結果反饋、備案登記、跟蹤回訪等環節，尤其應重視備案登記和跟蹤回訪環節，以凸顯對容錯單位或干部的關心關愛。在容錯環節的具體操作上，一方面，應豐富容錯啟動方式，實行容錯依申請啟動、與問責同步啟動兩種方式并舉，進而保證容錯活動得到及時響應啟動；另一方面，應擴大調查核實對象范圍，除了應充分聽取容錯對象的申訴說明外，還應廣泛聽取與容錯情境有關的部門、領導、同事、服務對象、專家學者、群眾代表、社會組織、新聞媒體等利益相關者的意見和建議，從而提升容錯調查的科學性、公開性及民主性。此外，為提升容錯工作效率，有必要將限時辦結制引入到容錯實施過程，明確規定各容錯環節辦理的最低時限要求。

其次，規范容錯結果應用。一方面，拓展容錯結果應用場景。容錯結果應用的領域不僅包括容錯單位和個人的平時考核、年度考核、績效考核、任期考核、試用期滿考核、年度目標責任制考核、黨建工作責任制考核、黨風廉政建設責任制考核等各類考核，也應包括單位或個人的提拔任用、評優評先、表彰獎勵、職級職稱晉升、代表委員資格、后備干部資格、工資獎金補貼等方面。另一方面，統一容錯結果應用尺度。其中，對于容錯免責的單位或個人，應鮮明指出其在上述適用場景中不受任何影響，而不應僅給予“客觀評價，公正合理對待”的籠統性表述，或者“不作負面評價”“免于扣分”等影響后果較大且較易引起歧義的界定。

最后，強化糾錯改正機制。一方面，建立容錯與糾錯無縫銜接機制，即在做出容錯決定后應立即啟動相應的糾錯程序，加強對失誤和偏差的及時有效糾正補救，堅決防止“重容錯、輕糾錯”“一容了之”現象。另一方面，完善糾錯運行程序。一是發送糾錯通知。啟動糾錯程序后，各級容錯糾錯事務處置委員會（以下簡稱“各級處置委員會”）應及時向糾錯對象發送糾錯通知書，明確糾錯事項，提出糾錯要求，并責成其限期整改。二是督促問題整改。各級處置委員會應及時跟蹤了解糾錯對象的問題整改情況。對整改不力的糾錯對象，視情節輕重，采取談話提醒、批評教育、誡勉等方式督促其糾正、糾偏；對拒不整改，甚至對抗組織的，依據有關規定嚴肅處理。三是反饋整改結果。糾錯對象應在規定期限內完成整改工作，并將整改落實情況以書面形式報告給各級處置委員會審議，各級處置委員會將審議建議提交給各級黨委（黨組）做出最終決定。四是完善制度機制。各級黨委（黨組）及處置委員會在督促糾錯對象整改糾正的同時，還應指導其分析原因、總結教訓，并建立健全相關制度機制，避免再次犯錯。

5.4 增強容錯糾錯配套制度

容錯糾錯配套制度是容錯糾錯制度建設的支撐，關系著容錯糾錯制度效能否充分發揮，旨在解決“如何保障容錯糾錯”的問題。

一是健全配套制度。基于上文配套制度保障樹節點下7 個子節點的統計分析發現，上述7 種配套制度機制在各省份容錯糾錯政策文本中的分布并不均衡，且存在較大差異。因此，容錯糾錯政策文本應在持續完善澄清保護和監督問責機制的基礎上，著重建立健全干部考核評價、正向激勵、改革風險防控等制度機制，著重加強調查回避、權利救濟等制度建設，從而確保容錯糾錯機制運行始終具有完備的配套制度支撐。

二是形成制度合力。從各配套制度與容錯糾錯機制相耦合的時間序列觀之，監督問責機制、考核評價制度以及改革風險防控制度可以視為容錯糾錯機制的“前端制度”，調查回避機制與權利救濟制度可歸屬于容錯糾錯機制的“中端制度”，而澄清保護機制和正向激勵機制則可劃歸為容錯糾錯機制的“終端制度”，從而構建起完整的容錯糾錯制度鏈條。其中，在容錯糾錯機制的“前端制度”中，監督問責機制的價值在于實現精準問責，以便正確區分問責與容錯界限；考核評價制度旨在樹立鮮明導向，從源頭上甄別選用勇于改革創新、敢于擔當作為的干部群體；改革風險防控制度意在事先防范風險，有效規避改革創新失誤和偏差。三者為容錯糾錯機制的啟動奠定了良好的制度基礎。在容錯糾錯機制的“中端制度”中：調查回避制度目的在于回避利害相關人，從而保證容錯調查的公正性；權利救濟制度旨在保障正當權益，有助于容錯對象得到客觀評價和公正對待。在容錯糾錯機制的“終端制度”中：澄清保護機制的功效在于“懲惡揚善”，既要為容錯免責或受到誣告陷害的干部及時公開澄清并消除負面影響，又要嚴厲懲治惡意誣告陷害他人的行為；正向激勵機制則體現關心愛護干部，即在政治、工作、待遇、心理等方面一如既往地關懷容錯干部，兩者有益于增強容錯糾錯機制的激勵功效。