長株潭地區空間跨界治理的發展歷程及特征*

湖南城市學院 方程

一、我國經濟發達區城市群跨界治理實踐研究

我國跨界治理的集中在較發達的沿海城市群，其中長三角城市群發展最為成熟，其涵蓋的各級省市在經濟發展水平上均位居全國前列，空間分布具有高度集聚性，其區域一體化發展經歷了上海經濟區和長三角及泛長三角3個成長階段，在空間治理上對應經歷了科層合作——自發合作——混合合作三個階段[1]，最后形成以橫向治理為主體的治理模式：頂層由江浙滬省級行政管理部門作為成員的定期聯席會議；中層由職能部門主管部門形成的專題會議；基層組織是由政府領導、企業參與的合作組織，它也是系統結構的主要組成部分。實行年度執行主席輪換制，體現了城市平等參與區域合作公共事務的理念。合作項目的締結和實施改變了在合作機制初步形成時依賴簡單命令的做法，強調加強溝通，尊重成員城市的意愿和選擇[2]。

中國粵港澳大灣區城市群包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇慶、東莞、中山、江門9市和中國香港、中國澳門兩個特別行政區，其主體城市間地理分布緊密，經貿往來密切。在發展過程中經歷了以“前店后廠”為形式的制造業垂直分工體系時期（1978-2000），以服務貿易自由化為核心的產業橫向整合期（2000-2013）到現在灣區經濟為載體共同參與國際中高端競爭的階段（2016-至今），中國粵港澳三地逐步構建了以中國粵港(粵澳)合作協議作為頂層設計、中國粵港(粵澳)合作聯席會議+專責小組為基礎的較為成熟的多層級協作治理機制。中國粵港澳雖在地理空間上相連，但在歷史因素和“一國兩制”制度安排下仍舊為三個相對獨立的發展單元，“跨制度”“嚴通關”特征仍舊較為突出，對跨界治理形成一定的行政壁壘。

相對于市場化限度和經濟整體發展水平較高的珠三角、長三角地區，京津冀地區國有經濟占比較重，市場化限度較弱，政府對企業的控制力較強，所以其治理模式并非自下而上的市場調控，而是自上而下的整體性治理模式，強調宏觀決策協同、中觀政策協調和微觀政策執行或服務提供的有機整合。

空間治理本身是一個巨復雜動態系統，其治理模式基于不同行業、不同尺度等有各異分析。對長株潭跨界治理的關鍵問題在于探尋不同發展階段區域各主體利益訴求、價值導向和實現機制之間的差異，并如何在尋求整體利益最大化過程中形成整合機制，重點是治理關系的權力分配構成。本次分析以空間治理主體為研究對象，梳理其在不同時期的治理體系演進及其特征。

二、長株潭一體化醞釀時期

長株潭城市群的核心城市為長沙、株洲、湘潭三市，各城市沿湘江呈品字型分布，兩兩城市之間均在半小時車程內，核心地區總面積2.8萬平方公里，城市群還包含岳陽、常德、益陽、衡陽、婁底等周邊城市，在9.68平方公里的廣袤區域里，其自然生態、資源稟賦、交通網絡、科研實力、產業基礎等多方面具備獨特的發展條件、優勢和潛力，一直是湖南經濟發展的核心引擎。

（一）空間治理發展歷程

20世紀50年代，“長株潭三市合一”的構想就曾經被提出過，但由于政治意義大過于社會經濟意義，當時并未落實，20世紀80年代隨著全國體制改革，集體經濟權力多次變革后條塊化，導致區域產業間橫向聯系被割斷，導致了諸多資源浪費。當時長沙、株洲、湘潭市級以上企業803家，其中中央部委14家，省級部門27家，市級局23家。在缺乏運輸市場的整體調配下，各級企業運輸交通均為單邊組織，回程空時，交通資源被浪費。由于沒有資金借貸市場，在購買農產品時，株洲市有更多的農業縣，資金緊張，湘潭市以工業為主，農業縣少，資金閑置。除經濟問題外，其他跨區域生態問題長期以來也沒有得到解決。例如，位于湘江上游的株洲市建立了大量的冶煉化工企業，對湘江下游長沙和湘潭的水質造成了嚴重的污染。然而，這三個城市都屬于地級城市，不能跨越城市邊界進行監控。為解決區域內資源浪費和環境治理協同問題，1984年，成立了長株潭經濟區規劃辦公室，負責資本借貸市場、與城市的票據兌換、大型工程銀團貸款、空車駕駛、三地公交車開通、統一電話區號、電廠擴建、城市規劃、環境治理和企業重組等，三城市間開始探索一體化發展路徑。

但“六五”計劃時期，長株潭三市發展情況各不相同。長沙以城市基礎設施為建設重點，空間上沿湘江兩岸軸線發展，并未向南部三市結合區域拓展意向，湘潭工業企業經過全面整頓，開始進行全面體制改革，但部分企業未能實現市場化，虧本倒閉。20世紀90年代，由于湘潭的經濟和城市發展一度發展緩慢，與此同時，株洲在交通區位優勢驅動下，工業迅速發展，并進行了重大的行政區劃調整，1983年株洲市實行市管縣體制，將原屬湘潭地區的攸縣、茶陵縣、醴陵市、酃縣劃撥至行政區內。三市產業同構，空間發展方向相互分離，各自經濟發展速度不均，進行三地管理協調的行政主管單位，并無戰略統籌責權，長株潭三地只進行了簡單的產業經濟協調工作，同時在“平均主義”發展理念的影響下，政府在1987年將長株潭經濟區的工作移交給省外協辦，一體化進程停擺。

（二）空間治理特征

在長株潭城市群醞釀時期，以經濟一體化為目標的跨界事務中，形成“強行政、弱市場”中心治理體系。在該體系中強調行政力量的權威支配性，其終極目標是為促進城市間合作，所以要求其他行為體對其有服從配合性。

在《關于建立長株潭三市經濟區的問題》的會議紀要中，對長株潭經濟區進行了定義，它并不屬于任何一級行政層次，是跨越行政區劃邊界，以經濟橫向網絡聯系為主體的經濟聯合體，但區域間互動仍以府際間構建共同機構的方式實現，而非采用市場自主連接。經濟區管理機構為長株潭經濟區規劃辦公室，分別由省、三市政府各派出相關人員進行集中辦公。由于組織上的單向行政，使得具體事務協調能得到較快解決，如建立了資金拆借市場，解決了湘潭株洲的農業資金調配問題，調配交通運營車輛，防止回運空駛。但缺乏完整的財政、激勵和監管機制建設，對整體社會、經濟、政治體系均無實質性改變。成效上非政府組織、企業等私人機構雖是治理的受益方，但過程中參與度不高，也無主動協作意向，導致跨界治理系統活力不足，跨界的行政機構撤消后，區域又迅速回歸各主體獨立發展狀態。

三、長株潭全面一體化時期（1992-2006）

（一）發展歷程

20世紀90年代開始，為平衡全國區域發展水平，國家實施了中部崛起計劃，計劃主體是形成“兩縱兩橫”經濟帶，即分別由隴海鐵路、京九鐵路、京廣鐵路、沿江鐵路四條國家級鐵路組成的經濟帶，從而使東中西部地區形成優勢互補、相互促進的區域發展整體格局。

中部崛起戰略中要求各中部城市群壯大經濟實力、增強產業集聚、提高城鎮化水平，加上20世紀90年代城市群建設熱潮從沿海蔓延至中西部地區，都在一定限度上推動了長株潭一體化進程。1992年擱置的長株潭一體化進程重新進入發展議程，湖南省委、省政府做出推進長株潭經濟一體化的重大戰略決策，并成立了長株潭區域規劃領導小組，這一領導小組體現了跨地區的行政職能特征，在領導小組的工作推進中，相關職能部門編制了湖南省長株潭區域規劃，進一步推動了長株潭一體化速度。

該時期的長株潭城市群以工業產業改革和湘江流域生態治理為重點，由原來經濟一體化的單一目標轉化為在基礎設施、金融市場、信息管理、生態環境等多方面的多元管理協同目標，并在2005年出臺了《長株潭城市群區域規劃》，該規劃是中國首個城市群規劃，規劃明確提出了長株潭城市群發展戰略目標，即實現“六個一體化”戰略——“區域布局一體化、基礎設施一體化、產業發展一體化、城鄉建設一體化、市場體系一體化、社會發展一體化”，并就城市群決策平臺制定了長株潭三市聯席會議制度。在聯席會議制度的支持下，長株潭三市又簽署了《區域合作框架協議》以及工業、科技、環保三個合作協議，夯實了城市的合作基礎。

在湖南省第九次黨代會期間，長株潭城市群擴容的提案通過，分別以長株潭城市群的核心城市長沙、株洲、湘潭三市的一個半小時經濟圈為范圍，劃定衡陽、岳陽、常德、益陽、婁底5個省轄市在內的城市聚集區納入城市群。并提出“新五同”的戰略發展意見，實現“交通同網、能源同體、信息同享、生態同建、環境同治”。

（二）“強行政，弱組織”多層次治理體系時期

全面一體化時期，有別于中心治理模式中垂直關系的單向性，在多層次治理體系雖同樣為自上而下的垂直過程，但垂直關系呈現多向性特征，不同層級間有一定互動，通過有約束力的條約實現有效治理，形成“強行政，弱組織”多層次治理體系。

由于一體化期間，跨界事務由單純的經濟問題向社會、生態環境等方面拓展，使得單一的行政手段或市場手段都難以勝任，所以空間治理雖一方面仍強調了行政力量在治理體系中的重要位置，但在專題問題解決上，開始引入市場調節機制。基中區域構建高層級的省屬機構——長株潭經濟一體化協調領導小組及辦公室，主要負責區域發展的頂層戰略以及制度設計，同時設置話語權平等的三市聯席會議制度，主要解決以下三個方面的問題：一是研究和解決城市群區域經濟社會發展過程中共同存在的重大問題；二是對接三市各類總體規劃和專題規劃與整體發展之間存在的矛盾問題；三是對產業資源調配、區域基礎設施布局、土地發展存量、城市空間建設、社會經濟制度等方面的具體協作問題提出解決方案。

四、長株潭兩型發展時期（2006-至今）

（一）發展歷程

2000年以后，我國在經濟社會發展的轉型階段，為更進一步推動地方經濟和社會的發展，國家提出建設綜合配套改革的試驗區的設想，并先后批準了12個改革試驗區，包含上海浦東新區、天津濱海新區等濱海或貿易開放地區為主的開發開放試驗區，以重慶、成都為代表的統籌城鄉區，以新型工業化改革為主體的沈陽經濟開發區，以實現農業現代化為目標的黑龍江省平原農業發展區，以資源型經濟轉型和生態修復治理為目標的山西經濟改革試驗區，以長株潭城市群與武漢城市圈為主的“資源節約型、生態友好型”社會建設的綜合配套改革試驗區。從此長株潭進入高速一體化進程和兩型治理時期。

為實現資源節約、生態友好目標，長株潭城市群在多個方面進行了改革創新。同時設立了一個跨行政的上層機構。2009年，在省發改委領導協調辦公室下設立了湖南省長株株洲社會建設改革試驗區領導協調委員會辦公室，由湖南省發改委主任兼長株潭“兩型辦”主任。

其主要職能是研究實現兩型社會建設目標的空間治理的原則、方法以及框架，主體編制各類相關的專項規劃，督促城市群發展規劃布局實施，建立城市群兩型考核評價體系，并對優秀兩型建設區進行推廣示范。

2011年原湖南省長株株洲社會建設改革試驗區領導協調委員會辦公室更名為湖南省長株潭綜合改革試驗區工作委員會，一方面持續推進區域協調工作，另一方面開展了以下四個方面的工作。

一是正式劃定湖南省五大兩型示范區，即大河西、云龍、天易、昭山、濱湖兩型社會示范區，并以此為基礎，細分出18個兩型示范建設區，分別是長沙大河西先導片區、金霞片區，望城區銅官片區，長沙縣安青片區，株洲市云龍片區、清水塘片區、天元片區，湘潭市易家灣-昭山片區、易俗河片區、九華片區，衡陽市白沙片區，岳陽市城陵磯片區、屈原營田片區，湘陰縣界頭鋪片區，汨羅市新市片區，常德市德山片區，益陽市東部新區，婁底市水府片區。

二是構建了綜合系統的多層次規劃體系，包含整體層次的長株潭城市群區域規劃以及相關18個各類專項規劃，分區層次的100多個示范區空間規劃，行政單元層次的長株潭三市的其它獨立編制規劃。

三是頒布多項地方法規及管理辦法，為生態治理、區域協同提供法制支撐。如2008年頒布《長株潭城市群區域規劃條例》，確定區域協調以聯席加專題會議方式，保障長株潭城市群區域規劃的實施；2011年為解決長株潭綠心規劃實施過程中，因其為非法定規劃類型不具備強制性而發生的突破綠線劃定范圍建設現象，頒布了《湖南省長株潭城市群生態綠心地區保護條例》《長株潭城市群生態綠心地區規劃管理辦法》；2012年通過了《湖南省湘江保護條例》確保湘江流域治理的實施；2012年《湖南省韶山風景名勝區條例》提供韶山風景名勝建設中出現的非法建設問題等。

四是構建了多元化的交通一體化系統，形成快捷化、公交化的高鐵網絡，并與軌道、鐵路、城市客運無縫對接。道路公共交通方面，2007年開通6條長株潭城際公交路線，2017年增至12條。公路建設方面，通過修建改造19條區域公路。實現近600公里跨區域交通覆蓋，使得中心城市間的聯動時間極大縮短，實現長沙至湘潭20分鐘交通圈和長沙至株洲30分鐘交通圈。在軌道交通方面，長株潭城際鐵路于2017年底全線通車，是三個中心城市的客運專線，以城際客流為主，城市內客流為輔，采用專門的城際列車運營，載客量達1500人。高速鐵路方面，以長沙站為中心，每日發出74列列車發往株洲，平均15分鐘到達，每天32列發往湘潭，平均16分鐘到達。

（二）“強法制，強指標”多元網絡治理體系時期

兩型時期，長株潭城市群進行了多方面的改革創新，除進一步推動區域戰略的制定與實施外，還探索兩型示范區建設，根據不同的治理對象，分割出政策實驗片區給予不同方針，形成示范效應加以推廣。考慮不同地區的治理需求的差異性，無法從策略上進行統一，行政體系轉向考核體系建設為重點，給予各地區治理法律體系支撐，從而形成了“強法制，強指標”多元網絡治理體系。

多元網絡治理體系建立在垂直關系治理基礎上，強調治理空間的橫向拓展，在網絡中行為體的平等協作性以及治理權威多元化。跨界問題合作領域中的資源逐漸被各層面合作中均涉及眾多得益相關者所分享，除政府外，還有非政府組織、研究機構等。

五、總結

長株潭城市群的發展過程中有自上而下的行政合作，也有自下而上的市場協同，前者為城市群發展提供了平臺支撐，后者則是區域經濟發展的主要原生動力，在不同的發展時期，由于外部經濟以及周邊區域產業的影響，各個城市間的產業聯動呈現時波動變化，也影響了城市群持續性發展，未來在國土空間規劃平臺的引導下，城市群產業布局也將迎來新的機遇與挑戰。