公地治理的制度途徑與理論評述：三個競爭性的解釋

摘要：由誰擁有并按何種方式進行管理，是公共事務治理的經典議題。“公地悲劇”的提出，為公地治理相關研究奠定學術基準，并成功將問題引向集體行動理論及其實踐。本研究圍繞“公地悲劇”及其背后的集體行動困境，深入探討公地治理的三個競爭性制度解釋視角與途徑：政府管制、市場產權、自主治理，展開系統理論評述。面對現有理論的局限和解釋力的不足，提出未來公地治理研究需關注的重點：一是關注中國本土化實踐，在經驗中尋求治理之道；二是聚焦制度細節，注重公地治理的制度激勵；三是重視技術對公地治理的挑戰。

關鍵詞：公地悲劇；公地治理；制度選擇；集體行動

中圖分類號：F302.2文獻標識碼：A文章編號：1003-8477（2023）04-0052-09

基金項目：內蒙古大學高層次人才科研啟動項目。

公地①治理是世界范圍內的普遍性難題。迄今為止，對共用自然資源實現最佳（有效）治理的問題，在理論和實踐中尚未得到很好的解決。以“公地悲劇”的提出為標志，公共事務治理具備了學術基準，成為一個新型研究領域。研究者從“公地悲劇”邏輯起點出發，探討公地治理背后的集體行動困境，并給出多種競爭性制度解釋。然而，現有研究在公地治理的制度選擇上仍存有分歧，限制了相關知識的增長與理論空間的拓展。下文將基于文獻角度，詳細考察既有研究有關公地治理緣起、理論困境與制度選擇，并對公地治理發展前景展開論述，以進一步增進對公地治理的理解與認識。

一、公地悲劇與制度安排

“公地悲劇”一直被視為公地治理研究的邏輯起點。1968年，生物學家哈丁（Garrett Hardin）在《科學》雜志發表《公地悲劇》一文。該文著眼于人口增長的背景下共有資源與人類利用方式之間的緊張關系，提出“公地悲劇”的經典假設，從而開創了公地治理研究領域。哈丁首先假想了一個“對所有人開放的公共牧場”，并以理性放牧人角度考察了公共牧場的利用問題。在他看來，理性牧民都會考慮這樣一個問題：如果在自己畜群中增加一只牲畜，會對自己利用牧場產生什么影響？他認為，“作為理性個人，每個牧民都會尋求最大化的收益”。[1]（p1243-1248）據此演繹推理出增加牲畜可能出現的兩種結果：一是牧民會從增加一只牲畜中獲得+1的收益；二是增加一只牲畜可能導致超載，使每個牧民承擔-1的損失。哈丁最后總結道，為了從增加牲畜中獲得收益，每個理性牧民其實都傾向無限制地增加牲畜，最終將導致牧場退化，出現“公地悲劇”現象。

哈丁有關“公地悲劇”論述引發研究者進一步討論。事實上，那種“對所有人開放”的公共牧場是比較理想化的，現實中并不存在能滿足這種條件的公共牧場。甚至有部分研究從典型個案中總結出公共牧場的有效利用方式，以經驗事實來否定“公地悲劇”。[2]（p81-103）應當說，哈丁理論的價值并不在于其隱喻的歷史準確性，而在于他推理的邏輯，這種邏輯可以在現代應用中加以檢驗。

“公地悲劇”理論揭示了公地治理中的深層問題：個體理性選擇與集體行動的困境。這是困擾人類數千年的難題。曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出：“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”[3]（p2）實際上，公地治理中的行動者遵循類似的行動邏輯，出現個體理性與集體理性的背離。這是因為在公地資源利用中，理性個體作出利益最大化選擇時，通常是以犧牲集體利益為代價。這些行動者要么是在信息非對稱下展開囚徒困境博弈，要么采取“搭便車”，侵蝕集體行動的基礎。也就是說，個人理性總是導致集體的非理性。

總體而言，公地治理的復雜性在于如何有效解決個體理性與集體行動困境。公地治理的核心問題就是“解決以‘公地悲劇’為代表的個體理性與集體理性相背離的集體行動困境”。[4]（p118-131）正因如此，公地治理的關鍵是約束個體行為，實現集體行動。換言之，公共牧場的有效治理最終還是要依賴于制度性的安排，以制度性途徑解決集體行動困境。許多研究聚焦行動者行為，強調公地治理制度性解決途徑，給出各項制度選擇與制度安排。在此基礎上，形成三個競爭性的解釋：政府管制、產權私有、自主治理。

二、國家視角：政府管制及其爭論

政府管制論是公地治理的主流解釋。該觀點強調外在的權威力量，主張公地治理采用“利維坦式”解決方案，[5]（p363-377）以形成對理性個人的某種強制，實現集體行動和公共利益。這類研究非常重視“強制性力量”，而對那些依靠自主治理以及其他技術治理工具都抱有懷疑態度。其中，奧爾森的觀點最能體現這種取向。在他看來，國家是外在權威的理想對象，它“特有的和主要的功能是增進由個人組成的集團的共同利益”。[3]（p6）而且“國家可以從更為宏觀的角度被視為組織結構與行為，影響社會中一切集團或階級的政治意圖與策略”。[6]（p37）鑒于國家強制性權威及其產生的積極功能，一些環境政治學家力主將國家置于公地治理研究的中心位置，[7]（p1-23）[8]（p92-115）[9]（p367-389）積極呼吁在研究中“找回國家”。為此，將解決公地資源集體困境問題付諸國家，導致對絕大多數公地資源實行中央政府控制的政策方案。具體形成兩種截然不同的觀點：一種是基于制度供給、創造產權以及維系秩序的視角，肯定國家發揮的積極作用，支持政府管制方案；另一種是從國家非理性、利益攫取等角度來否定國家作用，以此反對公地資源的政府管制途徑。當前研究圍繞上述觀點，展開持久爭論。

（一）支持政府管制的理由

考慮到國家扮演的積極角色，支持政府管制途徑的論據主要體現在以下幾點：一是公地制度供給。這類研究充分肯定了國家在公地制度供給中的作用，認為國家不僅是更高層次制度的最終提供者，而且還為地方性的公地治理給予必要支撐。簡·曼斯布里奇（Jane Mansbridge）通過案例分析，考察了國家在公地制度供給中的作用，闡述了政府管制途徑的有效性。他認為，政府在公地治理中的作用可劃分為四種：“第一，當地方團體在公地治理中無法達成談判協議時，政府可以提供一種解決方案；第二，針對地方團體彼此提供不信任的信息時，政府可以提出相對中立的信息，以解決診斷；第三，在最初階段，政府可以提供一種低成本、可執行協議的談判場所；第四，協議達成后，政府可監督并實施制裁違規行為。”[10]（p8-10）

二是創造公地產權。該類研究認為，國家并非產權的“掠奪者”，相反它通過管制途徑創造并維系公地產權，促進公地有效治理。例如，大衛·巴頓·布雷（David Barton Bray）以墨西哥森林資源管理為例，指出國家在共同財產制度形成、發展與定型中發揮的積極作用。他首先回顧了共同財產制度從產生到最終定型經歷的漫長且充滿暴力的過程。他發現，當國家介入產權制度設計，并采取國家管制森林資源后，政府在共有財產制度的體制框架下，圍繞森林管理提供有效的集體行動激勵，并借助市場化方式推動森林資源的有效利用，重塑了當地良好的治理結構。[11]（p33-35）安妮·拉森（Anne Larson）對尼加拉瓜、玻利維亞、菲律賓土著公地的比較研究中也表達了類似觀點。她認為對公地權利的權威確認，是土著公地資源管理的中心問題。國家權威或體現國家意志的憲法，對土著人資格權利和土地、森林資源占有權利予以承認，從而避免了土著居民在尋求習慣領土正式化和確定領土邊界過程中產生沖突。[12]（p228-238）

三是創設良好公地治理秩序。該研究認為，國家通過調節介入方式和力度，嵌入公地治理，從而創造一種相互耦合的公地秩序。阿舒托什·薩克（Ashutosh Sarker）通過對戰后日本灌溉公地管理的研究，提出“國家強化自治”（state-reinforced selfgovernance）的概念，用以解釋國家主導的公地治理方式。一方面，戰后的日本強化了國家在農業管理中的作用，特別是積極限制灌溉者行為，防止灌溉水資源的濫用。另一方面，由國家向資源使用者提供財務、技術、法定和政治上的支持，并支持社區自治機構進行公共資源的治理。正是由于采取“國家強化自治”的模式，戰后日本有效地避免了農業灌溉中公地的悲劇。[13]（p727-743）這項經驗研究表明，政府管制途徑可以有效維持公地治理秩序，實現有效治理。

（二）政府管制招致的批評

不過，政府管制方案招致其他研究者的批評。在他們看來，國家介入需建立在一定的假設條件之上，而且受國家特定目標、利益動機、行為取向等因素影響，公地資源的集中統一管理并不總是有效的，許多時候甚至是失敗的。埃莉諾·奧斯特羅姆敏銳地發現中央集中控制方案的假設缺陷，并以此反對政府管制方案。她認為，采取中央集中控制“是建立在信息準確、監督能力強、制裁可靠有效以及行政費用為零這些假定的基礎上的。沒有準確可靠的信息，中央機構可能會犯各種各樣的錯誤，其中包括主觀確定資源負載能力，罰金太高或太低，制裁了合作的牧人或放過了背叛者等”，[14]（p13）這一觀點得到了許多經驗性證據支撐。

斯科特則以早期歐洲國家森林管理為案例，指出國家主導項目存在清晰化和簡單化的目標取向，進而論證中央集中控制項目的失敗。他發現中央政府出于管理和經濟的需要，對森林資源進行嚴密的規劃和設計，然而這種幾何式的規劃管理導致土壤退化、生物多樣性減少和森林消亡。透過中央集中控制公共資源失敗的案例，斯科特認為人類社會秩序和制度是不可能通過理性設計的，因為“被設計或被規劃出來的社會秩序一定是簡單的圖解，他們經常會忽略真實的和活生生的社會秩序的基本特征”。[15]（p6）正如哈耶克強調：“任何人都不可能知道人們在這種計劃中所能夠動用的資源總和，因此對這些資源不可能進行集中控制。”[16]（p96）

此外，部分研究認為國家在公地資源管理上扮演“掠奪者”的角色，存有攫取稅金利益驅動，行為呈現掠奪主義傾向。奧爾森將國家比喻為固定領土的綁匪，以此來探討國家攫取稅金的行為邏輯。他認為，不同于流寇的無限攫取，固定領土綁匪有著長期攫取稅金的打算，“對社區收入的看法擁有一個相對妥當的共容利益觀，所以，它使用自己強制性的權力來為自己的社區利益考慮”。[17]（p5）出于這方面考慮，研究者認為國家采取集中控制公地資源的目的在于攫取利益。研究者對泰國東北部森林管理分析發現，在政府管制森林資源模式下，“國家像理性個人一樣尋求經濟利益，從它控制的森林資源中獲益，而且強制性的保護政策引起了當地的抵抗，并加劇了森林資源的破壞”。[18]（p105-115）Franz Wirl基于大氣污染外部性治理研究發現，國家利維坦的征稅動機加劇了業已存在的低效率，無法減輕公地悲劇現象。[19]（p363-377）總體上，對于國家掠奪行為的擔憂成為反對中央集中控制公地資源的一個重要理由。

中央管制是解決公地資源利用問題的有效途徑。但是，實行中央管制方案是建立在信息準確、監督能力強、制裁可靠、行政費用為零的前提假設之上。事實上，現實中采取政府管制方案難以滿足上述假設條件。而且，出于對國家特定目標、利益動機、行為取向的擔憂，現有研究更多的是謹慎對待中央管制的制度途徑。

三、市場視角：產權私有化與市場失靈

市場產權論認為，產權缺乏、不完備是導致公共牧場過度使用的主要原因，故強調私有產權作用，主張建立私有產權制度安排，以市場化途徑解決公地資源利用問題。[20]（p439-468）在他們看來，理性牧民的個人生產行為及其外部性溢出，是公共牧場被破壞的關鍵，“產權的主要功能是引導激勵措施以實現更大程度的外部性內部化”。[21]（p347-359）通過建立有效的私有產權，可將理性牧民個人生產行為的外部性問題內部化。私有產權進一步確立了牧場占有、使用、收益的權利，規范受益人和受損人之間的關系，以“誰向誰付費”等市場化途徑，實現公共資源有效配置，從而解決公共資源過度使用的問題。

（一）產權私有化方案的優勢

研究者從產權穩定性、產權執行、完備程度等多角度，論證了產權私有化在公地治理中的重要性。研究指出，“產權的穩定性在公共資源管理中勢在必行，產權越明確，資源狀況就更容易能得到改善”。[22]（p1-5）安德烈亞斯·萊布蘭特等研究發現，產權分配方式和執行范圍均會顯著影響資源使用者的提取和遵從行為。[23]（p201-217）加里·利貝卡系統探討了產權和市場化途徑對改善公地資源利用狀況的影響。他們認為，與公地資源過度開發相關的環境和資源問題，大部分源自未完全界定和執行產權。在他們看來，“產權越完整，公共資源使用的私人和社會凈收益就越緊密地聯系在一起，從而消除了外部性和公共資金池的損失”。[24]（p129-144）

此外，提高資源配置效率，也是實施私有產權制度的重要依據。一個普遍的觀點是，產權私有化促進公地資源的有效配置，實現公共資源帕累托優化。私有產權與公地資源效率提升的內在關系，在多種資源形態中得到驗證。貝耶尼（Beyene F）與科爾夫（Korf B）以埃塞俄比亞東部地區的牧區、半牧區為案例，探討牧場產權私有對牧民集體行動以及公共資源利用的影響。研究發現，牧場私有化為當地家庭提供了安全的資源獲得途徑和額外的收入，而且通過牧場私有化可以實現有效排他性，避免他人在自家牧場放牧。[25]（p1-18）扎卡里·多諾霍（Zachary Donohew）以美國西部灌溉水資源利用為研究對象，指出水權在緩解水資源短缺和提高水資源利用效率中的重要作用。他發現，美國農業灌溉中水資源短缺以及低價值利用，為市場創造了將水重新分配給高價值用途的機會。[26]（p85-103）當地實施水資源產權私有化，將水權分配到農戶手中，通過水市進行轉讓與交易，從而避免了傳統農業灌溉對水資源的浪費。而且，水權交易也使水資源從低值農業用途轉移到高值城市用途，促進水資源的最優配置。部分研究基于澳大利亞水資源利用的長期觀察，得出類似的發現，有力佐證私有產權提升公地資源利用效率的觀點。[27]（p69-89）此外，一些研究還注意到使用權配額制，揭示了公地資源私有產權的效率機制，進一步論證市場化制度途徑在解決公地資源問題上的優勢。[28]（p311-330）拉格納·阿納森（Ragnar Arna？ son）探討了個人轉讓配額制對漁業資源的提取和使用效率的影響。他指出，“標準的個人可轉讓配額無需進行任何改進，就能夠以社會最優的方式在集體和個體之間分配資源使用”，[29]（p145-174）“實現公共漁業資源經濟租金最大化”。[30]（p630-653）

（二）當產權私有化方案遇上市場失靈

建立在產權私有基礎上的公地制度安排，它從根本上難以規避市場本身的缺陷，尤其是無法應對市場失靈的問題。因為，并非所有的公地資源都適用于私有產權制度，這主要取決于各類公地資源的屬性。對于諸如海洋漁業、水資源、大氣等流動性資源，界定產權尤為困難。如果產權不能得到清晰界定，那么以市場途徑解決公地資源利用問題便無從談起。對于相對容易界定產權的公地資源而言，產權分割、私人占有與使用，表面上實現了資源高效配置，實際上帶來了許多難以預料的問題。

一是資源使用者的生產費用增加，不確定性風險加大。埃莉諾·奧斯特羅姆通過對公共牧場私有化情景系統模擬分析發現，與公共牧場狀態下的共享牧場、共享草料、共擔風險相比，產權私有化顯著增加個體牧民生產、投資費用，并且受降雨量分布不均勻、草場草質分布不均衡等自然因素影響，環境帶來的不確定性風險在增大。[14]（p16-17）埃莉諾·奧斯特羅姆設想的上述情形在世界各地真實地發生著。國內相關研究發現，集體共用草場在向草場承包轉變過程中，產生額外的“圍欄成本”或“界權成本”，[31]（p168）這些“圍欄成本是過去在共用草場制度下不需要的投入成本，只是因為實行草場承包到戶的產權制度才增加了這項成本，但是圍欄投入并不能增加收益，相對于這項成本的增加，牧戶的收益是減少的”。[32]（p23）來自埃塞俄比亞東部地區牧場私有化的證據表明，牧場私有化還拉大牧民之間貧富差距，引致私有產權失敗。這主要是因為，富裕牧戶有足夠能力支付私有資源的使用權，例如向擁有水井的牧戶支付牲畜飲水或者采取合同放牧（即支付一定使用費后，將自家牲畜放到其他牧民草場上），但貧窮牧戶由于支付能力較差，則會經歷由私有產權引致的權利失敗。此外，私有化使得公共資源的利益個體化，從而維持公共資源的義務被外部化。牧場私有化后，牧民紛紛開始建設私人水箱，從而減少維護公共水井和保護水位的動機。[25]（p1-18）

二是產權私有以及市場化制度安排引發公地資源生態狀況惡化。中國的草場承包制度為相關研究提供一種準自然實驗。許多研究就地取材，集中討論了草場承包制與草場生態狀況之間的關聯，進而論證公地資源產權私有的生態后果。一種觀點認為，草場承包制帶來產權碎片化，草場分割被私人占有、使用，從根本上改變了原有的草原放牧、生產方式，破壞草原生態系統的完整性。[33]（p1147-1148）一些基于國內多地草場的調研發現，草場被承包后，放牧單元縮小，牲畜被限定在小范圍活動，加劇草場放牧壓力，形成高強度踩踏，導致草場出現沙化、裸地。比如，有研究以內蒙古草原為例，論證了牲畜踐踏與牧民定居點周圍草原生態破壞之間的內在聯系。[34]（p173-178）另外一些研究則指向草原產權制度缺陷對草原生態的影響，比如法律不完善、產權不清、產權低效等。Peter Ho以中國《草原法》法律條文切入，集中探討有關草原產權規定及其對草原生態的影響。[35]（p1-273）在他看來，現有的草原權屬并不明確，中央政府有意保持一種草原產權模糊性，以避免草原產生廣泛的社會沖突。為此，他提出“空制度”，用以描述現有產權的模糊規定，認為這種象征性的產權制度對草原資源的使用和管理產生負面影響。[35]（p1-273）還有一種觀點認為，草原私有產權制度引入牧區，牧民日益卷入市場化浪潮。受市場驅動和經濟刺激的影響，牧民會選擇非理性地擴大牲畜規模，過度利用草場，造成草場破壞。朗沃斯（John W. Longworth）和威廉生（Jeffrey G Williamson）對中國牧區羊絨生產分析發現國際羊絨市場和中國天然草原退化之間的內在聯系。他們研究表明，20世紀80年代羊絨價格上漲時期，中國牧民的山羊養殖的數量和規模顯著增加，而同期的中國草原也開始出現大規模退化。[36]（p1-350）張雯以鄂爾多斯地區為例，同樣關注羊絨價格上漲和草原生態問題，提出“自然資本化”概念形容私有產權等市場機制引入草原后的情景，并指出自然資本化的環境后果。[37]（p153）

三是過度產權化導致“反公地悲劇”。產權過度分割并不能抑制“公地悲劇”，相反，將會導致“反公地悲劇”的出現。海勒（Heller M A）敏銳地觀察到過度產權化的危害，率先舉起“反公地悲劇”大旗。他認為，當資源所有者每個人都被賦予將他人排除在稀缺資源之外的權利時，那么，很容易出現資源利用不足的現象。[38]（p621-688）瓦內斯特（Vanneste S）與合作者開展了公地悲劇和反公地困境的對稱性實驗，結果顯示，“與同等的公地困境相比，反公地困境會產生更大的機會主義行為，產生更大的無效使用風險”。[39]（p104-122）從制度經濟學視角，布和朝魯將草原退化的深層次原因指向了過度產權化的制度安排。他認為，“對草原生態退化低效率的產權制度安排是草原生態退化的關鍵因素”。[40]（p57-61）

公地資源的私有化方案建立在產權清晰的基礎上，然而對于那些流動性的水資源、漁業資源、大氣資源等，產權很難得到清晰界定。即使可以實現產權清晰界定，但過度產權化導致資源排他性過強、利用不足，阻礙實現資源最大化價值。同時，交易成本過高也是反對私有化方案的一個重要理由。

四、社區視角：自主治理及其限度

自主治理理論對中央管制方案和市場制度途徑持有懷疑，他們更愿意相信社區共同體的自主性和自我管理能力。在他們看來，社區共同體成員相互了解，更熟悉他們的資源利用狀況以及具體的管理措施。自主治理理論解決了一個中心問題：即“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來、進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”。[14]（p35）不僅如此，與中央管制和產權私有化相比，公地資源自主治理途徑能取得更好的效益。[41]（p641-672）鑒于此，研究者主張依靠自主治理的制度途徑來解決公地資源利用問題。

（一）自主治理途徑的解釋力

埃莉諾·奧斯特羅姆與合作者對各國的森林、公共牧場、灌溉資源、漁業資源等進行為期近半個世紀的研究，開創了自主治理研究途徑。埃莉諾·奧斯特羅姆首先對中央管制和私有化途徑展開集中批判，并將研究視角轉向各國長期存續的自主組織和自主治理的公共池塘資源。她系統考察了各國公共池塘資源制度的現實場景，發現并提煉出用以解決承諾問題和相互監督難題的一整套制度設計原則，從而揭示自主治理制度長期存續的原因。在隨后的研究中，埃莉諾·奧斯特羅姆聚焦制度變遷分析，探尋自主治理制度的起源以及變遷，展現了制度情景、參與者、規則等方面的調試變化，回答制度供給問題，進一步表明一群相互依存的人們是如何組織起來從而進行自主治理的。

從實際治理效果而言，埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“無論國家還是市場，在使個人以長期的、建設性的方式使用自然資源系統方面，都未取得成功，而許多社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻在一個較長的時間內，對某些資源系統成功地實行了適度治理”。[14]（p1）這一基本判斷主導了此后相關研究，成為公地資源治理的一種標準化敘事模式。當然，該觀點被來自世界各地公共池塘資源自主治理的案例所證實。哈里尼·納根德拉（Harini Nagendra）通過對尼泊爾和印度森林資源管理比較分析發現，由國家或州主導的森林管理計劃導致“一刀切”和僵化模式，不能很好地適應當地的情況，它只能部分地改善森林狀況和民眾的生活。但是，“當社區發起并擁有管理權時，并且在其他條件合適的情況下，社區可以有機會展示其實施有效和適應性保護實踐的能力”。[42]（p719-733）其他有關研究也證實，依靠社區自主治理能夠顯著提高森林覆蓋率和改善森林的水土生態環境。[43]（p48-61）除此之外，研究者通過對瑞士高山草場，日本村莊公共土地，西班牙、菲律賓等傳統灌溉制度等的考察，研究發現當地社群依靠自主治理成功維系公共自然資源長期存續，佐證了自主治理相比于政府管制、市場產權的績效與明顯優勢。[14]（p68-209）

（二）自主治理的理論限度

然而，自主治理理論遇到一系列的解釋危機，引起了研究者的理性反思。研究普遍認為，自主治理并非天然有效，它依賴于社區層面一系列的制度安排，比如執行機構、[44]（p401-420）監督、制裁機制，以及不受外在權威的挑戰等。[14]（p106-122）

一是重新反思社區在公地資源使用和保護中發揮的作用。克拉克·吉布森指出，社區層面公地資源管理具有一定脆弱性，面對權力、財力羸弱情形，任何外部力量介入都將導致社區層面公地資源治理的失效。在他看來，關注社區結構比社區本身更有效，并建議采取一種政治觀察視角，關注社區內的多元利益和行動者，關注行動者如何影響決策，以及塑造決策過程的內部和外部結構。[45]（p629-649）不僅如此，依靠社區自主治理，還會拉大家庭貧富差距，出現“貧者愈貧”狀況。比如，研究者對尼泊爾中部丘陵地區309戶森林使用者的調查數據分析發現，森林資源由中央政府管理轉為社區管理后，“基于社區的自然資源管理所產生的交易成本是由家庭承擔的”，[46]（p5-15）而且這種交易成本在不同經濟狀況的家庭之間呈現一定的差異，越是貧困的家庭，其承擔的交易成本占自然資源分配（收益）的百分比越高。

二是指出自主治理理論限度與適用范圍，懷疑其理論解釋力。研究者將討論焦點轉向自主治理公共池塘資源的限定條件。埃莉諾·奧斯特羅姆一開始就申明，依靠社區的自主治理“限定在小范圍的公共池塘資源上，其位置坐落在一個國家的范圍內，受其影響的人數在50人到15000人之間”。[14]（p32）據此推測，在更大空間范圍、更多的人數規模等條件下，自主治理公共池塘資源的途徑可能是失效的。因此，資源規模問題成為自主治理的一個硬傷。不僅如此，自主治理的適用性條件引起研究者的進一步質疑。他們從政權穩定、國家制度類型、社區層面自主治理能力以及社區合作治理的歷史遺產等方面對自主治理適用性提出挑戰。在研究者看來，依靠社區自主治理公共池塘資源不僅需要綜合考量國家政權的穩定性，還要考慮當地民眾的現實治理能力以及社區合作治理的傳統。許多研究表明，拉丁美洲、非洲等地區的一些發展中國家，政權頻繁更迭導致公地資源產權性質、權利歸屬以及制度規則等發生劇烈變化，使得自主治理難以延續。[44]（p401-420）從國家制度而言，作為多層嵌套制度結構的次級制度，社區自主治理還受到來自更高層次的制度選擇與制度結構約束。埃莉諾·奧斯特羅姆區分了操作層次、集體選擇、憲法選擇三個制度層級，毫不掩飾地指出了更高制度對次級制度的影響。而且，依靠社區自主治理的一個重要前提是當地民眾具備自我管理的能力。社區自主治理的開展還有賴于當地獨特的社群屬性、社會資本以及合作治理的歷史傳統，關于這一點，托克維爾和帕特南已對此進行精彩的分析論證。[47]（p1-974）[48]（p1-292）

客觀來看，政府管制和產權私有是公地治理的兩條傳統制度途徑。自主治理理論的提出，突破傳統公地治理“政府—市場”二分法，為解決公地資源困境，理解集體行動邏輯提供另一種可能。該理論一度超越市場失靈和政府管制途徑，被視為公地資源治理的“第三條道路”。[49]（p1-72）但是，由于公地資源形態不一，許多資源本身具有超邊界的特征，因此以一種固定社區及其成員來管理流動的、溢邊界的公地資源，遭遇現實困境。而且，自主治理理論始終無法應對資源規模問題，存在明顯的限度，進一步限制了理論解釋空間。

五、結語：公地治理三條道路的融合

“公地悲劇”理論假設，奠定了公地治理相關研究的學術基準，成為研究的一個重要“靶向”。奧爾森通過對“集體行動邏輯”的深刻闡釋，揭示“公地悲劇”的問題實質（個體理性與集體行動），使其上升為理論與實踐層面的重要議題。針對公地悲劇問題，研究者從制度性解釋視角，提出三種競爭性解釋：政府管制、市場產權以及自主治理，并展開持久的爭論。基于現有觀點紛爭，我們形成一個總體性的判斷：無論是國家、市場還是自主治理，均將制度視為影響公地資源狀況的一個關鍵變量。相比較而言，政府管制論和市場產權論更為關注外在制度，借助國家或企業這種外在制度安排來規范行動者行為，實現公地資源的有效治理。自主治理理論則突破“政府—市場”二分論，突出內部制度作用，堅信社區內部的人們可以自我組織起來，實現制度內部供給，并使制度得到有效執行。遺憾的是，圍繞公地治理的三個競爭性解釋存在不同程度的缺陷，未能提供一種有效的公地資源解決方案。未來，公地治理走向融合之路，需更加關注以下三個方面問題：

一是關注中國本土化實踐，在經驗中尋求治理之道。中國獨特的制度環境、治理模式為觀察公地治理，實現理論創新提供機會。近年來，中國本土化公地治理實踐已大大超出既有理論的解釋范圍，不斷拓寬理論的邊界和解釋空間。一方面，挑戰了“公地悲劇”理論假設。現有研究大多以“公地悲劇”為基點，以此尋求公地悲劇的解決方案。在此基礎上，形成“公地悲劇—解決公地悲劇”的邏輯閉環。事實上，“公地悲劇”理論假設與我國諸多公地現實情形并不相符。以內蒙古草場為例，很少有對所有人開放的公共牧場，草場以嘎查為界，集體所有，權屬清晰。而且，受勞動力短缺、牧業生產落后以及自然災害的影響，草原牲畜數量常年維持在一個穩定水平，并未發生真正意義的“公地悲劇”現象。另一方面，突破公地治理的單一模式。現有研究過度強調公地治理的單一制度路徑，忽視多種制度結合的可能。20世紀80年代，隨著草場承包的實施，我國草場引入產權機制，從而形成典型的“國家+市場+自治”的草場治理模式，根本上挑戰已有的國家、市場、自主治理途徑。來自中國本土化的實踐對現有公地治理理論形成一定的挑戰，亟須理論回應與創新，尋求我國獨特的公地治理道路。

二是聚焦制度細節，注重制度激勵。公地治理的核心問題，本質上是解決理性個體行為和集體行動的困境。以往研究關注宏大制度設計，圍繞政府管制、市場產權以及自主治理展開爭論，但并未深入探討制度內部細節。因此，要注重解決制度激勵問題，實現個體與集體的利益相容，是解決公地過度利用問題的關鍵。其一，在制度設計層面，關注資源系統與制度兼容性問題。以資源領域、資源類型、資源邊界、資源大小、資源數量、資源單位特點等，實現制度設計與資源系統兼容，提高制度的精準性。其二，在制度執行方面，關注行動者狀況，包括參與者數量、經濟社會地位、利益、沖突，運用特定制度下的一整套規則，解決信息獲取、制度監督、制度執行等問題。其三，在制度結果層面，關注特定制度與資源利用狀況的內在聯系，明確何種制度對于公地資源利用是有效的或無效的，以及發生的原因。

三是重視技術對公地治理的挑戰。技術是影響公地資源治理狀況的一個重要變量。一直以來，技術上的困難限制了對公地資源，尤其是對流動性資源采取有效的解決方案。早期研究雖已注意到了技術在公地治理中的作用，但仍然局限于工具性認識層面，偏向技術應用，比如漁業捕撈技術、配額制等。進入數字時代，諸如大數據、人工智能、精準算法等新技術發展給公地治理帶來了一系列重大變化，致使現有公地資源的分配、占有、使用、監督、執行等治理結構與秩序面臨挑戰。一方面，新技術使得公地資源狀況更加“透明化”，資源規模、總量、存量、分布變得清晰可見，資源利用的計劃性和預見性增強，資源管理更加精準、科學。另一方面，新技術將減弱信息不對稱、降低監督執行成本，改變行動者博弈規則與行動邏輯，促使行動者對制度規則的遵從。不僅如此，隨著新技術的進步，政府、市場、民眾之間的邊界日益模糊，以往單一的公地治理制度向著綜合制度轉變，技術正驅動并塑造新的公地治理秩序。

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責任編輯賈曉林

①本文所指的公地，包括傳統意義上的公共牧場，涵蓋森林資源、漁業資源、水資源、大氣等各類公共自然資源。