湖北省農村人口養老問題研究

摘要：湖北省第七次人口普查數據顯示，湖北省農村老年人口比重規模增大，老齡化進程加快，低齡老人占比大，高齡老人規模增長快，空巢老人增多，城鄉差距持續增大。基于湖北省農村人口養老存在的問題和成因，建議黨和政府從健全農村養老保障體系，確保制度完善到位；完善農村養老服務政策，確保政策執行監督到位；改善農村養老基礎環境，確保服務內容品質到位；鼓勵社會力量參與農村養老，確保農村養老服務供給四個方面著手，應對人口老齡化特別是農村地區老齡化問題。

關鍵詞：湖北；人口普查；農村人口；養老服務

中圖分類號：C913.13文獻標識碼：A文章編號：1003-8477（2023）04-0070-10

基金項目：湖北省第七次全國人口普查重點領域課題。

一、全省農村老年人口主要特征

（一）農村老年人口比重規模增大

第七次湖北省人口普查數據顯示，湖北省常住農村人口2143.2萬人，比2010年全省第六次人口普查時常住人口2879.2萬人減少了736萬人，減少26%，年均減少率3%。雖然全省農村總人口規模有所下降，但全省老年人口卻大幅增加，尤其是農村老年人口增加明顯。全省60歲及以上老年人口為1179.50萬人，占常住人口比重為20.42%；其中65歲及以上老年人口為842.43萬人，占常住人口比重為14.59%。其中，全省農村60歲及以上老年人口為557.24萬人，占農村人口比重為26%，比十年前增加103.87萬人，提高10.25%。

（二）農村人口老齡化進程加快

2020年，全省60歲及以上老年人口1179.50萬人，占常住人口比重為20.42%，比2010年上升6.49個百分點。其中農村60歲及以上老年人口高達 557.24萬人，占比47.24%，比人口聚集的城鎮老年人口只少75萬人。

如表1，2020年我省人口老齡化程度在全國處于中游水平。人口老齡化速度加快意味著應對人口老齡化的戰略機遇期將快速逝去，政策準備期將大為縮短，“未備先老”問題將更加突出。

（三）低齡老人占比大，高齡老人規模增長快

普查結果如表2所示，湖北省農村60—69歲低齡老年人口3021007人，占農村老年人口總量的54.28%，比全國平均水平高0.38個百分點。這些低齡老年人大多具有經驗、技能的優勢，身體狀況相對較好，發揮余熱和作用的潛力較大。另外，湖北省高齡老年人規模增長迅速，如表3所示，80—84歲人口數量是十年前的1.4倍；85—89歲人口數量是十年前的1.6倍；90—94歲人口數量是十年前的1.9倍；95—99歲人口數量是十年前的2.0倍；2020年100歲以上人口數量為1668人，是2010年的2.7倍。說明湖北省農村老年人人均壽命在延長，同時也說明農村老齡化壓力在加速增長。

（四）城鄉差異持續增大

普查結果顯示，從全省看，農村60歲、65歲及以上老人的比重分別為26%、19.06%，而城鎮60歲、65歲及以上老人的比重分別為17.1%、11.9%，農村比城鎮分別高出8.9%、7.16%。與2010年相比，農村60歲、65歲及以上老年人口比重的城鄉差異分別擴大了5.24和4.39個百分點。隨著城鎮化進程的不斷推進，人口遷移和流動不可逆轉地流向城市，未來城鄉差異將進一步擴大，農村老年人的養老保障將問題變得更加突出。

（五）農村空巢老人增多

普查數據顯示，全省60歲以上空巢老人占比為53.09%，農村空巢老人占比57.34%，全省只有6.55%的符合條件的農村老年人享受到了最低生活保障金，見表4、表5。

（六）人口老齡化地區差異加大

數據顯示，農村60歲以上老年人口比重最低的武漢市洪山區和比最高的枝江市低了22.91%（武漢市洪山區12.28，枝江市35.19）；農村65歲及以上老年人口比重最高的宜昌市張灣區比最低的武漢市洪山區高出18.41%（武漢市洪山區7.62%，宜昌市張灣區26.03%）。從整體差異看，人口老齡化地區差異指數從2010年的0.14上升至2020年的0.17。人口老齡化地區差異的擴大反映了中國應對人口老齡化的復雜性。從戶籍人口看，農村老年人數量前三位的是黃岡、荊州和孝感，分別是109.47萬、64.89萬、63.36萬。從人口老齡化程度上看，除武漢、鄂州、咸寧和黃石外，全部進入深度老齡化階段。老齡化最嚴重的地區分別是：宜昌、神農架、武漢、天門、荊州、仙桃、荊門和潛江。宜昌、神農架林區、武漢均超過20%，分別是21.75%、20.91%、20.72%。宜昌、荊門主要是少子化嚴重，神農架林區、天門、荊州和仙桃是因為少子化加上青壯年勞動力大量流出導致。老齡化程度最低的是咸寧市，為15.52%。

二、農村老年人養老現狀、問題及成因

（一）農村老年人養老的現狀

1.農村老年人主體情況

（1）居住情況

調查結果顯示，全省農村空巢老人占老年人口的57.34%（獨居老人占13.89%；老年夫妻戶占43.45%），有28.13%老年夫妻戶認為自己或配偶最應承擔照料責任。老年人空巢的比例在85歲后呈下降趨勢。對于照料責任應該主要由誰承擔，39.07%的老年夫妻戶選擇子女，28.17%選擇自己或配偶，20.22%選擇政府/子女/老人共同承擔，如表4。

（2）健康情況

全省農村老年人認為自己健康的比例僅為44.25%，認為自己不太健康的比例為38.43%，認為自己不健康的比例為17.32%（其中有2.06%不能自理）。低齡老年人（60—69歲）健康狀況較好，70—79歲老年人自評不健康的比例達62.98%，80—89歲達82.86%，90歲以上達90%，但是99歲以上老年人有70.71%能夠自理生活。多數生活能夠自理的老人健康意識較差，小病不及時診治，直到延拖至大病重病才去就醫。

（3）生活來源情況

調查數據顯示，全省大部分農村60歲以上老年人生活來源不穩定，甚至有一些老人沒有生活來源，生活異常窘迫。勞動收入和家庭其他成員供養是農村老年人的主要生活來源，占到了78.16%，其中具有勞動能力的老年人靠自己勞動收入養活自己和老伴的占到39.75%?？侩x退休金和養老金的老年人只占到了9.77%，與城市中71.77%的老年人靠退休金和養老金相比，相差62%。全省只有 6.55%的符合條件的農村老年人享受到了最低生活保障金，見表5。

（4）社會參與情況

就業仍是農村老年人社會參與的主要形式，但從全省范圍看，老年人口在業狀況存在明顯的城鄉差異。調查數據顯示，全省農村仍有41.78%的老年人仍在工作，男性老年人在業率為50.34%，女性老年人在業率為33.37%，男性比女性高出16.97%。城市老年人在業比例為14.27%，農村比城市高出近兩倍。隨著年齡增加，在業老年人口比例不斷下降。比例最高的是60—64歲組，75歲以后該比例呈大幅度下降趨勢。60—80歲的農村老年人仍在參與勞動的比例顯著高于城市，這反映出農村老年人更缺乏經濟保障，更需要依靠勞動維持收入。

家庭照顧（即在過去12個月中是否幫助子女做家務、照顧孫子）是排序第二的農村老年人社會參與形式。[1]（p74-81）據統計，54.97%的老年人提供過一項或以上的家庭照顧，特別是幫助子女照顧孫子。參與家庭照顧的老年人比例隨年齡的增加而減少。75歲以前，超過50%的老年人參與了家庭照顧，其中60—65歲組比例高達75.37%；80歲及以上老年組中仍有近1/4的老人在參與家庭照顧。志愿服務、娛樂活動和體育活動、政治參與等城市老年人參與較多的活動，農村老年人極少參與。

（5）養老觀念落后

“養兒防老”是在我國農村地區長期得到廣泛認同的養老觀念。隨著城鎮化的加速推進，家庭小型化、勞動力加速流動等現實情況使得這種觀念有所弱化，但家庭養老仍然是農村老年人養老的主流，對農村福利院環境和服務的不認同和“入院不孝”觀念是農村老年人不去農村福利院的兩個主要原因。[2]（p69-76）

當前，農村老年人大都吃過苦、受過難，經歷過經濟水平發展不高、物質資源匱乏的年代，養老意識普遍落后。很多老年人認為只要有吃的、不生病就行，小病扛一扛就行，如果扛不過去，生老病死也是正?，F象，養生保健、精神愉悅、生活娛樂有則享受，沒有也不追求。

2.老年人養老需求情況

（1）經濟供養情況

根據馬斯洛需求層次理論，衣、食、住、行是人類最基本的生理需求。獲得能夠滿足最基本生理需求的經濟支持是人們得以生存的重要保障，對于農村老年人來說，更是如此。解決農村老年人養老首要就是解決生活來源的問題。[3]（p234-235）第七次人口普查數據顯示，農村老年人生活來源主要有自己勞動所得（39.75%）、子女的資助（38.41%）以及自己養老金（9.77%）。很顯然，依靠自己勞動所得和子女的資助是主要的兩項生活來源，但兩項都有極大的不穩定性。比較男女兩性老年人的主要生活來源可以發現，女性依靠子女資助、政府補貼、配偶收入的比例均高于男性，而男性依靠自己養老金、自己勞動所得的比例高于女性。

在養老金方面，農村老年人依靠養老金生活的只有9.77%，比城鎮老年人少62%。雖然大部分農村老年人都參加了城鄉居民養老保險，但農民的養老金是由基礎養老金和個人賬戶養老金組成的，其中基礎養老金部分，所有老人都是一樣的，目前湖北的基礎養老金標準為115元。梳理公開數據發現，2022年全國不同省市之間的城鄉居民養老金數額差異較大，湖北省人均養老金僅142元左右，與上海市人均1300元相比少近1100多元。

（2）醫療康復情況

高昂的醫療康復費用是農村老年人養老中首先要面對的問題。大多數農村老人的經濟條件一般，只可以承擔老年人非重大疾病的費用。雖然絕大多數農村老人購買了新型農村合作醫療保險，某種程度上，減輕了老年人部分醫療負擔，但農村老年人仍然面臨著無力承擔高昂醫療費用的情況，仍然存在無錢看病，因病致貧的情況。

健康意識差是農村老年人養老面臨的第二大問題。隨著老年人年齡的增長，老年人身體的各項機能都有下降，抵抗各種疾病的能力逐漸降低，老人的身體狀況時常伴隨著一些老年慢性病，給農村老年人的晚年養老生活帶來很大困擾。80%的空巢老人在生病時大都選擇到村衛生所拿藥或聽之任之，不得已才會尋求就醫。

就醫難是農村老年人醫療康復中遇到的第三個障礙。經調查，僅有20%的農村老年人會選擇到縣級以上醫院進行救治，但是，其中有近六成的空巢老人都存在不知如何看病的問題。醫院里，川流不息的就診人群、紛繁多樣的細分科室和新穎復雜的互聯網就醫模式都增加了農村老年人醫療康復的困難程度。

（3）生活照料情況

在農村，年輕人為了更好的生活環境和居住條件，大多通過務工、做生意進入城市居住，這就使得農村存在大量空巢獨居老人?？粘怖先俗鳛橐粋€群體已經成為社會問題。“出門一把鎖，進門一盞燈”是空巢老人獨居生活的真實寫照。由于社會競爭壓力大，很多子女自顧不暇，更不用說抽出時間來照顧老人了。親情慰藉這種最基本的需要老人都得不到滿足，給老年人心理帶來巨大影響，從而產生眾多不良情緒，甚至抑郁，嚴重影響身心健康。相比于城市，農村社會化養老服務體系還很滯后，能夠提供高質量生活照料服務的機構和人還極少。

3.農村養老服務主體供給情況

當前，農村主要養老服務主體有老人家庭、政府和極少數的營利性民辦養老機構，主要服務內容集中在為老年人提供必需的生活服務滿足其物質生活和精神生活的基本需要。

（1）家庭養老供給情況

家庭養老是相對于社會養老而言，家庭養老在養老思想、養老價值觀、養老行為方式和履行養老職責群體方面都與社會養老不同。從中華人民共和國成立前到成立后，家庭養老經歷了一個從絕對主體到相對主體的轉變。[1]（p74-81）但對于農村養老來講，家庭仍是農村養老服務中最基本最直接的供給者，以經濟支持、生活照料為主的生存性需求和部分以精神慰藉為主的家庭養老依然是農村老年人養老的主要形式。

城鎮化進程的不斷推進，嚴重沖擊了農村家庭養老，逐步削弱了家庭養老功能。以農村勞動力人口向城市聚集為最主要特征的城鎮化進程最直接的結果就是大規模勞動力外流。勞動力外流改變了家庭結構，打破了家庭成員原有的養老資源平衡，從而對家庭養老產生了深刻影響，進而沖擊老人的健康和經濟福利狀況。

據統計，湖北省農村空巢老人占比57.34%，部分縣市的占比超過60%，也就是說有超過50%的家庭是不能作為家庭養老的主體的，一些典型的人口流出地區的農村基本成為“老人村”，年輕人在老年人身邊、床邊、周邊的傳統家庭養老儼然成了少數。因此，湖北省農村傳統家庭養老功能正在不斷地被弱化，過去農村養老一直遵循的“以家庭養老為基礎和主體，輔之以集體供養，群眾幫助和國家救濟”原則正在發生巨大改變。

（2）政府養老服務供給

農村養老服務受限于基礎設施薄弱、服務需求單一、市場力量和社會力量引入的不完善、社會化程度低、服務和管理水平亟須提升等問題，在實際運行中仍然是政府承擔繁重的兜底責任。[4]（p120-127）政府主要在政策扶持、基礎設施建設等多方面提供養老服務供給。

第一，出臺農村養老服務發展優惠扶持政策。2014年以來，湖北省先后出臺《湖北省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》《湖北省人民政府辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》等重要文件，對農村養老服務工作進行重點安排部署，湖北省民政廳先后聯合省直有關部門出臺了30多個細化配套政策文件，全面放開了養老服務市場，制定了土地、稅費、信貸、補貼等鼓勵和支持社會力量參與城鄉養老服務的措施。在用地政策上，鼓勵利用集體建設用地興辦養老服務設施。在補貼政策上，各地對新建民辦養老機構一次性建設補貼按不低于1500元/床、運營補貼按收住失能老人不低于1500元/人一年給予補貼，其中武漢市床位建設運營兩項補貼最高標準分別達到8000元/床、3600元/人一年。

第二，不斷完善布局農村養老服務設施。按照均衡配置原則，推進農村服務機構的全面建設。截至2021年底，全省縣域單位79個，鄉鎮（街道）1047個，建有縣級特困供養機構84個，農村福利院1096個，床位數232192張，基本達到縣、鄉全覆蓋，初步構建了縣、鄉兩級特困集中供養網絡。全省從2003年開始大力實施農村福利院“福星工程”項目，主要利用鄉鎮政府閑置的辦公用房和村小學的校舍，大量改造建設農村鄉鎮福利院。持續投入各級資金實施危房改造工程、平安工程、冬暖工程、明廚亮灶工程，有效改善了農村養老服務設施硬件條件。

但由于福利院管護人員配備不足，護工年齡偏大甚至身兼數職，不能提供專業化服務，基本服務質量差，加上受傳統思想影響，很多農村老年人并不愿意去農村福利院。據統計，目前入住農村福利院的老人，實際入住4.7萬人，入住率只有20.24%，只占全省農村老年人總數（557.24萬人）的0.8%，其中入住人員中“三無”人員超過90%。從統計結果看，農村福利院發揮作用非常有限。

第三，示范建設創新養老服務試點。除了集中供養的農村福利院，政府作為養老服務主體從2011年起啟動了農村互助式養老服務試點工作，主要有：老年食堂、農村互助照料中心和農村幸福院。老年食堂以社區和村為單位建立。農村老年人食堂一般采用公建民營方式，經營老年食堂的資金主要來自政府補貼和社會捐贈。老年食堂的建立解決了部分老年人吃飯難的問題，解決了常年在外打工的子女的后顧之憂，兜住了道德底線，有助于農村家庭和諧。農村互助照料中心和農村幸福院是一種新的養老模式，最大的好處是極大限度地降低了建院、入住、養老成本，主要是利用村集體閑置場所進行改造，由村集體提供水電暖設施，老年人子女承擔衣、食、醫、生活照護等費用，配備專門生活照護人員。試點工作取得了不錯的成效，仙桃市依托農村老年人互助照料活動中心設施，積極探索老年幸福食堂建設，著力破解農村老年人吃飯難題，實現農村互助養老服務長效運營。隨州市有效整合老年人日間互助照料活動室和村衛生室，積極探索農村醫養結合發展新模式。咸寧市探索推進田園養老綜合體、鄉村養老合作社、互助養老中心戶、開放多元幸福院四種模式破解農村養老難題的典型經驗，入選國家居家和社區養老服務改革試點工作優秀案例。

（3）營利性民辦養老機構

目前，全省縣域民辦養老機構達到340個，民辦養老床位5.74萬張，79個縣（市、區）平均4.3家。這些養老機構大都存在以下問題：資金投入有限、設施設備簡陋、服務內容單一、服務人員隊伍基礎差門檻低、無資質缺備案。但由于入住農村福利院的要求比較高，城鎮上的養老院普遍收費較高，有養老需求的農村老人幾乎都住不起，而這些民辦機構離村民近、收費低、能解決大量子女在外打工無法照顧老人的問題，深受廣大農村老年人及家庭的歡迎。

（二）農村老年人養老存在的問題

1.傳統家庭養老模式“真空化”

隨著城鎮化不斷推進和農村勞動力的外流，農村家庭結構、家庭功能、年輕人家庭觀念以及政府在家庭養老中的地位和作用都發生了變化，這些變化改變了農村家庭養老模式賴以生存的基礎環境。然而，與傳統家庭相適應的家庭養老模式卻沒有多少變化，農村養老仍以傳統家庭養老為支柱，尤其是貧困村，基本上仍然采用單一的傳統家庭養老模式。這就造成農村養老處于“真空”狀態，即傳統的家庭養老模式沒有生存的土壤。

2.新的農村養老模式尚未形成

近年來，湖北省一直都在努力探索新的農村養老模式，先后推出社區和居家養老、老年食堂、農村幸福院、部分地區居家上門服務等養老服務幸福工程，這些工程都備受關注和好評。但是，當前正在運作的新農村養老模式仍處于不斷探索的初級發展階段，其在實踐和創新中也遇到了一些具體問題。

（1）基礎設施仍很薄弱，社區和居家服務尚不現實

近年來，湖北省連續多年將農村互助養老服務工作列入省政府為民辦實事內容，督促各地按照“五個一”標準穩步推進互助式養老服務工作，逐步形成了多種各具特色的建設和運營服務模式。截至2020年底，全省有農村福利院及養老公寓1719家，建成了250多個具有日托和全托功能的幸福院，農村社區養老服務設施覆蓋率達到67.5%。2021年，省財政專項安排2000萬元，支持200個農村互助照料中心提檔升級項目建設。2022年，省財政列支專項補助資金1億元，支持80個街道（鄉鎮）養老服務綜合體和200個農村互助照料中心提檔升級項目建設。

但由于農村養老基礎非常薄弱，相當一部分農村養老基礎設施是在原有閑置學校、集體用房的基礎上改造而成，硬件條件比較差，用于養老服務配套的設施設備還不齊全，普遍存在缺乏基本理療和護理設備配置問題。這導致原本床位不多的農村養老機構床位利用率還不及50%。

在養老服務內容上，受政府購買養老服務資金投入不足、農村養老服務商小多散、農村老年人散居等多種因素限制，農村養老服務還不具備推廣城市社區和居家養老服務的基礎，各地服務項目多以單一的生活照料服務為主，多體現為提供生活物資，即使是生活照料服務也只是低層次如比較簡單的清潔衛生、洗衣等服務。而對于護理、托老等日常照料服務，則因缺乏專業人員，往往由家政服務人員代替且還很難提供。涉及老年人醫療康復、精神護理、心理支持、情感慰藉方面的服務則更是嚴重不足?？傮w來講，湖北農村養老服務的單一化難以滿足老年人日益增長的多樣化養老需求。

（2）資金支持力度仍需加大，引導社會力量參與仍有空間

近年來，民政部門非常重視農村養老。2011年11月，民政部在江西召開農村養老工作專題會議。在資金支持方面，要求各級政府將福彩中心不低于50%的資金用于養老，其中要向農村養老傾斜。為了解決養老服務業融資困難的問題，湖北省還成立了省級養老服務業引導基金6億元，帶動了社會資本20億元。

雖然政府已經通過“孵化基地”、單獨設立基金、政府購買服務以及從福彩公益金中劃撥?？畹确绞郊哟罅素斄ν度耄寝r村養老具有服務基礎薄弱、服務需求人多面廣、養老服務能力欠缺、有效服務供給不足的特點，依靠單一的政府財力投入來解決是不現實的，仍需積極引導社會力量參與農村養老服務。政府可以給予土地優惠、稅費優惠、服務補貼等優惠政策，通過民辦公助、公建民營、購買服務等支持方式，鼓勵和引導社會力量參與養老服務，形成以普惠性服務供給為基礎兼具滿足個性化需求且由市場構成的城鄉養老服務供給格局，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，提升農村養老資源的利用效率。在不以營利為目的的前提下，鼓勵社會資本以獨資、合資、并購、戰略合作等模式進入養老服務市場，實現微利經營。

3.農村養老護理從業者嚴重短缺

近年來，與社會巨大發展變遷相伴而生了一個特殊群體即農村留守老人兒童。尤其在恩施、荊州、黃岡等地人口流出比較多的農村，留下的絕大多數是老人和小孩。由于年輕勞動力的缺乏，造成提供養老服務的人員主要為附近的60歲左右農村村民，他們多數年齡偏大、文化程度低，不具備專業護理知識。

作為公辦的農村養老機構也普遍存在護養比例偏低的問題，往往一個護工要照顧多個老年人。多數養老服務機構沒有配備專職醫生和護士，日常的醫療服務要么由鄉鎮醫院的醫生或鄉村醫生兼職，要么由已經退休的醫務人員承擔。還由于待遇水平較低、社會地位不高、工作環境較為艱苦等原因，養老服務人員的流失率較高，養老服務隊伍很不穩定。這些問題在民辦養老機構中尤為突出。

4.養老服務存在重建設輕管理問題

自2016年以來，得益于政府列入績效目標等有力措施，湖北省農村養老服務事業取得了快速發展。但為了完成指標任務或出于政績考慮，一些地方政府存在重視場所和床位建設，忽視后續管理和實際運營效果。

管理上，目前現有的養老機構服務質量規范或標準大多是針對城市養老服務機構，并不完全適用農村，尤其不適用于互助幸福院之類的新生“事物”。盡管湖北省出臺了多個推動農村養老服務機構發展的通知或文件，但這些文件中對于城鄉二元特性考慮不足，針對農村養老機構規劃、規模、建設標準及服務內容、服務標準、監督管理及質量改進等方面的規章制度還不完善，仍需要細化來適應城市和農村的不同。另外，對社會力量興辦或經營的農村養老機構的布局規劃、建設審批、用地及水電暖等優惠性財稅政策亟須細化。由于涉及農業、財稅、國土資源規劃、衛生等眾多部門，各部門間如果協調和配合不順暢，將難以形成合力，從而影響對農村養老服務事業的有效管理。

5.社區和居家養老發展極不充分和極不平衡

社區和居家養老是一種不同于傳統家庭養老的符合我國國情的養老方式，它把家庭養老和社區養老有機地結合在一起，整合了家庭養老資源和社會養老資源。它獨特的優勢成為我國眾多城市或者人口非常集中的城鎮解決居住在社區老年人養老問題的重要途徑。但是對于我省廣大農村來講，社區和居家養老服務較家庭養老和農村福利院養老等方式有著非常明顯的弱勢：一是農村服務對象居住相對分散；二是居家上門服務成本高；三是農村老年人需求集中在物質生活保障、生活照護服務和醫療保障服務；四是農村老年人較城市老年人來講可支配能力相差懸殊。這些弱勢導致來自城市“獲微利靠規模生存”的社區和居家養老服務提供商不愿意把業務開展到農村去。[5]（p72-77）在大多數農村地區，由于政府對居家養老的支持力度不夠，缺少專項經費去支撐居家養老事業的發展，加之沒有眾多的志愿服務團隊和機構為居家養老提供周全的服務，本地發展起來的服務提供商由于后勤保障不足、服務經費不足和服務水平不夠專業等原因難以在農村發展開來。長久以來，造成農村社區和居家養老服務發展極其不充分。但也有例外，如靠近武漢市區的近郊農村，由于各種原因，其社區和居家養老服務水平基本和武漢市持平。

（三）農村老年人養老問題的成因

1.農村養老社會保障制度不健全，服務體系不完善

與城市養老問題相比，農村經濟發展水平不高、養老基礎設施落后、社會治理能力和公共服務水平低下等方面因素更加放大了農村地區的養老問題。要破解農村地區養老問題，需要更加健全、更加強大的農村養老保障體系。農村養老保障體系主要包括兩個方面，其一是農村養老保障制度體系，其二是農村養老保障服務體系。湖北省農村養老保障制度和保障服務方面的短板都相對突出。

在農村養老保障制度體系方面，自2003年以來，湖北省農村地區先后推行了農村養老保險、農村醫療保險等多種形式的社會保障制度。在某種程度上，解決了一些農村養老就醫看病和生活保障方面的問題，但發展還不充分，水平還很低，主要表現為：養老社?；鹫{劑范圍小導致養老社保投保率低、養老保險管理多頭管理各自為政、醫療保險保障功能差導致解決不了“病有所醫”的根本性問題。[6]（p73-80）

在農村養老保障服務體系方面，自2013年以來，湖北省致力于構建以居家養老為基礎、社區照料服務為依托、機構養老為補充的基本養老服務體系，其中涵蓋了農村地區基本養老服務體系建設，主要從服務主體、服務對象、服務內容、服務方式以及保障措施等多種要素著手，建立包括老年生活保障服務、醫療保健服務、生活照料服務、精神生活服務和老年權益維護服務等方面在內的養老服務體系，取得了初步成效。但也存在著一些突出問題，譬如，政府投入不夠、社會參與度不高、服務資源供需矛盾突出、養老機構檔次不高、服務水平較低、監督管理乏力等。

2.養老政策制定不完善，監督執行不充分

目前，家庭養老是湖北省農村老人的主要養老模式，但占比57.34%的空巢老人實際上不可能得到家庭太多的養老服務支持，即使是非空巢老人，他們的子女由于各種原因也無暇提供周到專業的養老服務。而政府作為養老服務提供的另一個主體，應承擔起養老服務政策制定者和評估監管者的角色。[7][8]

當前，政府在角色功能作用上尚存在兩方面問題：一方面，養老服務政策針對性不強，尚需細化完善。譬如，各級政府主導建設的農村福利院主要是滿足農村五保老人的需要，床位閑置比例極高。雖然這些農村福利院可以代養社會老人，但管理者并沒有意愿主動向社會老人開放，究其主要原因還是頂層設計沒有相應管理和激勵機制。再譬如，很多地方都依照上級文件精神依葫蘆畫瓢式向基層推進居家上門養老服務，但是由于各地區農村的城鄉二元特性、服務供給情況、老年人收入狀況等都存在差異性，很多政策沒有根據當前的養老狀況因地制宜，提出較有針對性的養老服務政策，造成很多農村居家上門養老服務華而不實，甚至弄虛作假。[9][10]（p161-173）

另一方面，政府在養老服務中的監督監管不到位。2016年以來，湖北省大力推動農村養老服務設施的建設和運營，在不少農村地區建立了農村互助照料中心（站）、老年人服務中心等。但統計調查數據顯示，疫情前，實際正常運行的不到30%，大部分中心（站）都處于關停狀態，這些中心（站）所開展的養老服務僅僅局限在為一部分老人提供集體生日會、手工、義診等簡單服務。[10]（p33-43）[11]（p67-75）政府作為養老服務監管者缺乏對運營者服務項目、服務內容、服務標準、服務價格、服務人員等制定統一的監管機制和監管標準，這也是導致農村養老服務水平參差不齊、服務質量低下的主要原因。

3.服務主體不足，機構自身發育不良

在農村養老服務供給體系中，盡管大規模年輕勞動力外流造成代際間聚少離多，造成日常照料、精神慰藉、長期照護等家庭養老功能缺失，但是家庭養老這種非正式養老供給仍然是大多數家庭的選擇。在非正式養老形式供給不足的情況下，政府和企業是非常合適的兩類正式供給主體。[12]但農村地區經濟發展水平較低，加上養老服務本身投資大、回報慢的特點，使得企業主體望而卻步，結果是市場化供給在我國農村養老服務供給體系中處于被動或停滯狀態。即使少數企業入駐養老行業，也不得不為追求經濟利益最大化，提高機構養老服務收費及入住標準，結果是慘淡經營最后不得不關停。長期以來，為農村老人提供養老服務的主體還是政府，政府不得不建設大量農村福利院來承擔農村養老服務，以滿足農村養老服務的需要。而在經濟利益的驅動之下，作為市場主體的農村福利院發展宗旨本身就與政府的初衷相背離，這也是農村福利院自身發育不良、發展緩慢的根本原因，使其長期處于人員缺乏、資金緊張、管理服務水平落后的狀態。

三、關于農村人口養老的幾點建議

為了解決湖北省農村養老服務機構運行中的問題，應借鑒國內外養老服務實踐的有益經驗，借助中央發展農村養老服務事業的良好契機，從以下方面來促進農村養老服務的有效供給。

（一）健全農村養老保障體系，確保制度完善到位

農村養老服務保障是社會經濟發展的重要保障之一，是農村養老工作的基石。健全農村養老保障體系是應對農村老齡化問題的最基本途徑。省級政府層面，要聚焦農村養老服務政策、制度、設施、人員等內容的設計和構建。農村養老保障體系涵蓋農村養老保險、農村醫療保險、最低生活保障等多個方面，歸口管理屬于不同政府職能部門。政府作為農村養老主體，在制度方面要作好頂層設計，完善各方面制度，以應對農村養老的復雜情況。

與城鎮養老保障情況對比，尤其要完善家庭養老相關制度。家庭養老在我省農村現階段及未來具有優越性和不可替代性，是我省養老的現實選擇。為了適應現代化所帶來的各種變化，農村家庭養老模式需要借助正式和非正式的制度安排，實現傳統家庭養老模式向現代家庭養老模式的轉換。

從正式制度安排的角度考慮，我國農村的家庭養老保障有賴于政治制度及司法制度、經濟制度和合約結構的保護。首先，老年人被子女贍養的合法權益要切實受到法律制度的保護，子女贍養老人是應盡的義務。農村老年人由于養老金支持不足，其子女對老人的贍養應是全面的。農村基層政權組織和司法機構應切實貫徹《老年人權益保障法》。其次，農村基層政權組織和集體經濟組織應為家庭養老提供多種形式的制度支持。比如，對生活尚能自理的獨居老人提供有償上門服務。

從非正式制度安排的角度考慮，可以有效利用家族宗親網絡的監督作用來鞏固家庭養老模式。當農村老人享受養老服務時，具有權威的長輩可以按照家族宗親約定俗成的規定和慣例來協調處理。在農村的觀念中，傳統孝道文化根深蒂固，歷久彌堅，孝敬父母所受到的褒獎和不盡孝道所遭受的譴責對一個人在人際關系網中的信任度起重要作用。因此，農村基層政權組織應運用多種輿論工具，弘揚傳統孝道文化，發揮其對家庭養老的道德約束作用。

（二）完善農村養老服務政策，確保政策執行監督到位

由于城鄉二元結構的歷史原因，家庭結構小型化、年輕人口大量流出、地處偏遠、居住分散等現實問題，農村養老服務專業化、市場化進程的推進難度要比城鎮大得多，城鎮養老服務經驗很難直接復制到農村。因此，要分析農村養老實際情況，充分考慮農村養老服務基礎條件相對落后和農村老年人支付能力較弱的特點，借鑒“居家為基礎，社區為依托，機構為補充的醫養結合”的原則，完善農村養老服務政策，使農村養老服務政策更加聚焦在經濟保障難、健康護理難、精神關愛難等方面。

相比于城鎮養老服務群體，農村老年人居住分散且支付能力弱、服務提供商數量少且服務水平低，相同的養老服務政策在農村地區執行和推廣難度非常大，如果監督管理執行不到位，挪用克扣養老惠民資金、虛假服務套取養老服務資金的情況就容易發生。因此，各級政府要做到服務底數清、情況明，緊盯養老政策和制度落實情況，緊盯身份核驗、資金發放、監管執行等重點環節存在的漏洞，與人社、民政、審計、醫保、稅務等部門聯動，借助信息技術和大數據手段，綜合利用人口數據、殯葬信息平臺、智慧養老信息平臺等“大數據”碰撞比對，對人員信息、標準檔次、服務管理等方面開展精準監督，對集中供養資金、分散供養資金、社會辦養老機構補貼、居家養老服務項目補助和高齡津貼等存在的突出問題和薄弱環節進行重點監督，綜合提高老年人幸福感和滿意度。

（三）改善農村養老基礎環境，確保服務內容品質到位

農村養老具有其特殊環境，除政府外的服務主體鮮有提供。因此，政府應承擔農村養老服務基礎環境改善的重要職責。這些職責主要包括降低財政補貼門檻，加大財政支持力度；加快推進農村養老服務基礎設施建設和改造改善養老服務基礎環境；科學規劃和改造農村福利院和互助幸福院等養老服務機構；基于老年群體的人口特征、居住環境和實際養老需求科學配置養老服務硬件設施和設備。

以老年人實際需求為導向豐富農村養老服務內容。包括：由政府衛生部門負責為農村老人建立健康檔案，健康檔案信息能夠與老年人入住的養老服務機構共享。充分利用村衛生室為入住老人提供日常體檢和保健咨詢服務。基于老年人健康狀況分類提供養老服務，把農村老年殘疾人群和生活不能自理的老年人作為養老服務的重點照料對象，應是政府提供養老服務或購買養老服務的重點；對于生活中長期失能的老人，可以自由入住或安排集中入住養老服務中心，由專業護理人員照護；對于家人白天無法照顧的老人可以將老人送到互助幸福院進行托老照料；日常生活中需要護理而又不愿意離開家的老人可以從養老服務中心獲得上門服務；對于留守的身體健康的空巢老人可以搬到互助院居住，彼此之間相互照顧。鼓勵養老服務機構建立農村老年人活動中心，給老年人提供多種形式的文化娛樂活動，比如提供棋牌桌、按摩椅、健身器材、報紙雜志等，滿足老年人精神層面的需求。

（四）鼓勵社會力量參與農村養老，確保農村養老服務供給

要引導和鼓勵社會力量參與農村養老服務供給。通過對養老服務的供給方給予財政補貼的形式調動社會力量參與社會養老服務供給。對提供基本養老服務的互助院、養老院、托老所、老年服務中心等機構提供建設資金補助，如根據面積、設施、功能等情況，驗收合格后由財政一次性給予一定數額的建設經費補助和床位補助；對于社會力量所辦養老服務機構，除享受同公辦養老服務機構相同的財政支持機會外，可以采取更為靈活的財政補貼方式，增強政策的激勵性。比如，降低現有享受財政獎勵和補貼所規定的機構總床位數條件，重點考核養老機構的床位利用率，或按照床位實際使用情況給予階梯式財政補助。

應按照“政府支持、社會參與、自愿互助與個人經營相結合”的原則，形成多元化的農村養老服務供給格局。通過稅收減免、直接財政投入或補貼降低養老機構的運營成本，引導社會力量參與農村養老服務供給，調動政府部門、社區、社會力量、老年人家庭和個人等社會各主體的參與積極性。要重視市場在養老服務資源配置中的作用。市場機制會促進競爭，而競爭將會使得越來越多的養老服務機構更加注重老年人的實際養老需求和愿望，注重傾聽服務對象的評價想法及建議。社會力量參與農村養老服務供給可以為農村養老服務注入活力，讓有限的養老服務資源發揮更大的作用，進而豐富養老服務內容，提高養老服務水平。

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責任編輯郁之行