近代中國參與國際治理的制約因素

摘要：中國是1919年《國際航空公約》的締約國，北京政府出于與協約國保持一致、維護國家領空主權及推動國內航空事業發展等方面的考慮，最初傾向有條件批準《公約》，體現出參與國際治理的積極意愿。不過，由于在關稅、郵件、無線電問題上的疑慮，加上擔心開放領空將扼殺中國航空業的生機，以及禁航區域難以劃定等問題，《公約》批準工作最終不了了之。這一政策轉變，除與當時國際法不夠完善有關外，主要是因為在無法取消不平等條約的境況下，中國希望能夠在舊約未涉及的領域繼續維護國家主權，但由于北京政府自身存在諸多不足，籌備計劃未能落實，批準新型國際公約之議遂告寢息，這表明不平等條約的存在嚴重束縛了近代中國參與國際治理的步伐。

關鍵詞：《國際航空公約》；不平等條約；國際治理；顧維鈞

中圖分類號：K26文獻標識碼：A文章編號：1003-8477（2023）04-0106-10

基金項目：中國博士后科學基金第67批面上資助項目“民國時期維護領空主權的交涉”（2020M672397）的階段性成果。

中國在鴉片戰爭后被卷入近代國際關系體系，成為國際社會的邊緣角色。中國也逐漸被動或主動參與相關國際事務（如參加國際會議、簽訂國際公約、加入國際組織等），就本國及地區的安全與發展、國際社會治理等事項發出自己的聲音，并在二戰期間獲得國際反法西斯同盟“四強”的身份，進而躋身聯合國安理會常任理事國行列，實現了從舞臺邊緣到中央的華麗轉身。①然而，由于長期處于內憂外患之中，國力孱弱，加之受到不平等條約束縛，民國時期的中國政府雖有參與國際社會治理的意愿，但其行為卻極其慎重，甚或表現出較強的猶疑態度。本文以巴黎和會通過的《國際航空公約》（Convention on the Regulation of Aerial Navigation，下文簡稱《公約》）的批準問題為例，探討近代中國參與國際治理的制約因素。

巴黎和會是近代中國參與國際治理百年歷程中的重要轉折點。因中國的合理訴求未能得到滿足，并受五四愛國運動的推動，北京政府拒絕簽署侵害本國主權與領土完整的《凡爾賽和約》，對此學界已有極為豐富與深入的研究。①然而，作為調整一戰后國際關系的重大國際會議，巴黎和會議題龐雜，并不僅僅涉及中國問題，也不限于對戰敗國的處置，還對諸多具有全球性質的國際事務進行了安排，其中就包括當時方興未艾的國際航空事業，其成果即《公約》。《公約》是人類歷史上第一部國際航空法，這一點在各類航空法論著中都有所論述，但關于中國與《公約》的關系，現有研究多語焉不詳。本文主要利用“中研院”近代史研究所檔案館藏的外交檔案，考察民國北京政府在《公約》批準問題上的政策演變，進而探討近代中國參與國際治理時面臨的困境。

一、巴黎和會通過《公約》

當飛機被投入空中運輸及戰爭后，防空便成為一項現實議題，從而引發了各國對傳統國家領土（領陸和領水）之上的大氣空間的所有權與管轄權問題的關注。早在1910年，英、法、德等國就在巴黎召開會議討論領空問題，英國主張國家應對其領土上方的空間擁有主權，法、德等國則贊成航空自由論，因此各方未能達成共識。不過，這種狀況很快便被第一次世界大戰打破。一戰期間，包括熱氣球、飛機、滑翔機在內的航空器有了很大發展，航空器在軍事領域的應用，使人們越發意識到航空活動的重要性及其廣闊的發展前景。戰爭期間，荷蘭、瑞士均發表聲明，禁止交戰國飛機飛越本國領土上空，并為此不惜使用武力。1918年2月18日，巴黎與倫敦之間開通了定期航班。航空活動所具有的跨國性，使得制定國際航空公約的事項被提上日程。巴黎和會上，美、英、法、意、日五國各兩名代表以及比利時、巴西、古巴、希臘、葡萄牙、羅馬尼亞、南斯拉夫七國各一名代表組成了巴黎和會航空委員會，專門討論戰后國際航空管理問題，并起草了《公約》。經和會最高理事會批準后，1919年10月13日，相關國家代表正式在《公約》上簽字。此外，1920年初應瑞士請求，和會航空股補充了關于國際航空問題的若干規定，作為《公約》的附件。

作為人類歷史上第一部國際航空法典，《公約》確立了平時航空的若干原則，其主要內容包括：（1）承認各國的領空主權，即各國對領陸及領水上方的空間具有“完全及排他的主權”，[1]（p55）但私有飛機在平時可享有無害通過權，同時“締約國保留因軍事或公安的理由禁止私有飛機飛越一定區域的權力”，[1]（p56）締約國還可將在本國領空范圍內從事客、貨運的權利專門授予本國飛機；（2）“飛機應在它的所有人所屬的國家注冊，并且只能在該國注冊”，[1]（p56）從事國際航行時須提供注冊證書、適航證書、飛行員執照、乘客名冊、載貨清單、飛航日記、無線電設備及無線電人員執照等文件，按照所經國家劃定的航線飛行并服從相關管制；（3）軍用飛機“如未經特許，不得飛越或降落于另一締約國的領土”，[1]（p58）得到許可的軍用飛機一般享有等同于軍艦的治外法權；（4）關于非軍用的郵政、“警察與海關飛機”，[1]（p58）各國可自行商定其飛越邊境的條件，但這些飛機不能享有治外法權；（5）成立由國際聯盟領導的國際航空委員會。《奧本海國際法》指出，《公約》雖有重大意義，但也存在諸多不足，如外國飛機在平時雖享有無害通過權，但這種權利不包括降落權；締約國可以軍事或公安的理由設立禁航區域的規定實際上大大限制了無害通過權；“為締約國保留了為本國飛機利益而對于一國內兩地間的空運設定限制之權”；[1]（p60）“‘國際航線’沒有無害通過權”，[1]（p61）使定期和經常性的國際航運需要得到締約國的同意方才可行；等等。此外，《公約》規定飛機載貨之關稅照陸運、海運同樣的稅率征收，這對于失去了關稅自主權的中國等國來說十分不利，將導致它們在新的領域喪失更多主權。

巴黎和會并不是平等的會議，英、法、美等國操縱了會議的進程與內容，小國和弱國大多只能被動接受安排，缺乏充分表達、維護本國利益的渠道。作為弱國的中國并未參加《公約》制定工作，因此中方對《公約》的具體內容最初完全不了解，北京政府交通部甚至一度將《公約》與《凡爾賽和約》中關于德國軍事航空的條款混為一談。[2]

1919年10月12日晚，和會秘書處通知中國代表顧維鈞于次日下午3點半，前往法國外交部簽署《公約》。因和會未事先提供條約文本，顧維鈞通過其他途徑覓得《公約》文本后，經與研究航空事務的專門委員唐寶潮討論，認為《公約》對中國有益無損，而且因航空事業日漸發達，外國飛機在中國境內飛行的事情將不可避免，加入《公約》便可名正言順地予以取締，“于我主權更多一層保障”，[3]亦可表示與協約國相一致，因此決定在《公約》上簽字，而未事先請示北京政府。這應當是由于時間緊急，來不及請示；況且即便在簽字前請示，因電報譯遞需時，也無法在簽字前收到北京政府的指示。至《公約》附件簽字時，法國政府提供了較長的時間供各國考慮，顧維鈞認為附件于中國利益無害，為表示與各國的一致，建議簽字，北京政府亦對此表示同意。[4] [5] [6]1919年10月13日，顧維鈞代表中國政府在《公約》上簽字，同時簽字的還有比利時、玻利維亞、巴西、英國、厄瓜多爾、法國、意大利、巴拿馬、葡萄牙、羅馬尼亞、暹羅、烏拉圭等12國。美國因《公約》未能體現美國作為飛機發明國的特殊權利而未簽字。[3][7]日本是后來補簽的。[8]1922年5月31日，顧維鈞又與葡萄牙、古巴等5國代表一起在《公約》附件上簽字。[9]

顧維鈞簽字后，是否批準《公約》的問題就被提上了北京政府的議事日程。因航空與軍事密切相關，參謀本部建議在收到《公約》正文后，先由各主管機關詳加討論，再決定是否批準。[10]在收到《公約》的英、法文本后，航空事務處很快將其譯成中文，并根據《公約》擬定了《中國航空條例（草案）》，隨后組織相關部會人員討論“對該項條約究竟應否批準及批準后之各項辦法”及“該條約何者應承認，何者應保留”。[11]

二、北京政府傾向有條件批準《公約》

北京政府最初傾向于批準《公約》。美國、加拿大補簽《公約》時，提出了相應的保留，其中包括“關稅問題美國有完全自由，不受該約關于規定關稅各條之束縛”，法國政府則不愿接受這些保留條件。[12]駐比利時公使魏宸組因而詢問北京政府，是贊成美國、加拿大的保留條款，還是與法國保持一致？[12]航空事務處由此體認到，“我國對于航空條約正附約尚有應行聲明修正或保留之處甚多”，應詳細討論后再做決定。[13]總體而言，航空事務處認為《公約》尚無妨礙主權之處，而外國飛機來華日多，應及早批準《公約》，以為因應及保障中國權利之策，對于條文中應聲明保留的各點亦應盡快確定。

1920年9月6日，在航空事務處處長丁錦主持下，外交部、內務部、財政部、陸軍部、海軍部、司法部、教育部、農商部、交通部、稅務處、中央觀象臺等部門的官員，就《公約》批準問題展開討論。[14]（p375）

這次討論結果是傾向于批準《公約》，理由主要包括：（1）聯絡邦交。批準《公約》對中國無甚損失，不用獨持異議。（2）保持航空主權。因英、法方面有開辟滬渝間客、貨運航線的提議，如果不批準《公約》，就無法以《公約》為依據維護中國權益，“故欲保持主權，應先批準該約，然后依約聲明保留或限制，凡條約上之權利義務能與各國同等享受”，[15]盡管尚無法確定能否保留，但至少保有了與協約國磋商的權利。（3）發展航空事業。展現政府發展航空的決心，引導、推動中國民營航空業發展。（4）借機裁厘加稅。因中國喪失了關稅自主權，內地稅又相當復雜，所以飛機在內地運載客、貨似應暫行免稅，但自外國入境的飛機所運送貨物經過海關時應照章納稅，而飛機所運送物品大多比較貴重，中國為了保障飛機的飛行安全，需要建設機場，由于中國承擔了相應責任，自可要求列強承認另訂航空稅則，以增加關稅收入，挽回部分關稅主權。

當然，與會眾人也認為不能無條件批準《公約》，而應提出相關的保留或聲明，具體包括：（1）禁航區域方面。中方應聲明“中國禁航區域凡中國民有航空器及外國航空器應照約一律不準飛航經過，違者按照中國法律懲治，不適用領事裁判權。至此項禁航區域所在及廣袤應續訂通告”，[16]這主要是因為領空主權是國際法上的新事物，“所有此項違約之航空器，按照本約條文精神，自不得再行適用領事裁判權之慣例。況禁航區域在在與國防攸關，茍不用本國法律統治，亦斷難達完全保護之目的。”[16]（2）外國航空器應遵循中方指定的航線飛行，在指定地點入境、指定飛機場降落。（3）根據《公約》，外國航空器不能在中國境內開展客、貨運業務，以防止航空事業像鐵路、航運那樣大半落入外國人之手。（4）禁止外國航空器攜帶、使用照相器材。（5）非經中外郵局相互委托，外國航空器不得代運外國或者外國在華郵局的郵件，因航空事業乃新興事業，各國權利義務應平等，中國自可限制本就計劃撤銷的外國在華郵局，不能再像允許外國船只代運郵件那樣喪失國家利權。（6）聯合五大國以外的國家，爭取修正國際航空委員會的名額及表決權的分配比例。（7）貨運航空器出入中國國境，應遵照中國現有及將來各項稅務章程納稅。（8）關于美國、加拿大要求保留與西半球未加入《公約》各國訂立特別航空條約的權利，中方表示贊同，以示尊重各國的自主權。（9）關于《公約》批準后的生效問題。應聲明“中國因財政關系，所有國際航空上應行辦理事項、各地面上之一切設備等，一時不易完全，深望各協約國洞悉”，[16]以預防日后因此引發交涉。總之，第一次會議的結果是傾向于有條件批準《公約》，但未做出正式決定。

1920年10月，航空事務處再次召集相關部會人員討論《公約》批準問題，眾人以“航空事業，世界各國既視為必要之圖，我國處于潮流之中，殊無規避之法”，[17]仍然傾向有條件批準《公約》。具體的理由包括：（1）《公約》既對中國航空主權及航空事業發展沒有危害，就應與協約國保持一致；（2）批準《公約》即可享有締約國權利，可利用《公約》抵制列強對中國航空主權的侵犯，不批準則將無所依仗，“應將該約批準以保主權”；[17]（3）各國均在大力發展航空事業，無論從國防上還是經濟上考慮，中國應積極參與競爭，不能在此新興事業上落后，更不能讓英、法等國占領中國民航市場。[17]此次會議決定，取消前次會議擬提出的關于國際航空委員會名額分配問題的保留，對于關稅問題只作聲明不作保留。海軍部及交通部則首次提出飛機上使用無線電應遵守國際規則及中國相關章程的問題。會議還決定將禁航區域、外國航空器飛越國界的地點及航線、外國航空器在中國境內開展客貨運業務等問題，與《中國航空條例（草案）》一并討論，并根據討論結果發布相關通告。根據討論結果，航空事務處擬定了聲明文稿。[17]

第二次會議結束后，國務院各部會繼續就《公約》的保留聲明問題交換意見。內務部提出應對《公約》第二十八條之“公共安寧”一詞進行廣義解釋，舉凡經濟、政治、衛生、風俗等領域的物品，中國目前或將來認為有禁運必要者，均可加以限制。稅務處也表示同意，建議提出“凡中國向章禁止進出口以及不準商人自由販運之物品，雖不在本條所謂公共安寧范圍之內，而此項向章之辦法仍得施之于航空器”的聲明。[18]陸軍部、海軍部認為關于無線電的聲明文義不清，應改為“各締約國之航空器在中國境內，除互相遵守國際無線電規章外，仍須遵守中國使用無線電專章”。[18]

國務院秘書徐兆熊在綜合各部會意見并考慮國際關系的因素后，認為關稅、郵件及無線電三問題應在批準《公約》時加以聲明。因這三項是中國特有的情形，《公約》起草者并未考慮到，且去年中國在巴黎和會上已經提出過相關議案，故提出此項保留，既可表明外交方針的連續性，又可表明中國的要求不是無根據的。其中關稅問題最為重要，如果中國不對稅則條款作出聲明，則不啻承認不平等條約可以限制中國在舊約未涉及事項上的主權，盡管“根本問題不在此項航空條約，而在昔日之通商條約，茍能修正陸海通商各約而恢復關稅自由，則航空關稅問題自然迎刃而解”。[19]不過，徐兆熊認為在各國同意中方的聲明前，即便中國制定航空器運貨章程，各國也未必遵守，不如暫時不制定章程，待關稅自主之后一并解決。至于無線電及郵政問題，則無條約依據，如果同意航空器運送在華外國郵局的郵件及使用無線電，等于承認這些行為的合法性，而無線電又與航行安全聯系密切，“故另有專章一語極為妥當”。至于其他問題則無須聲明，因這些方面“文本非疏漏，情形原無不同”，提出保留或聲明反而會引起其他國家的不滿，“恐愛我者惜我未脫閉關之舊習，而忌我者更得毀謗之口實”。[19]交通部同意徐兆熊的意見，決定僅對關稅、無線電及郵政問題提出聲明。[20]

根據約定，《公約》經半數以上的締約國批準后，方能組織國際航空委員會。至1921年2月僅有數國批準了《公約》，中日兩國均未完成批準手續。為加快進度，英、法開展了積極的外交工作。[21] [22]英國駐華公使艾斯頓（Beilby F. Alston）曾專門拜訪外交總長顏惠慶，希望中方能在3月1日前批準《公約》，顏惠慶表示中國傾向于批準《公約》，但3月1日前無法做到，因中國存在“本國之航空事業尚不發達，又凡有約國人在本國咸受領事裁判權”等困難，需要對這些問題詳加考慮，而且中國批準時定會有保留條件。[23]實際上，到1921年3月，僅有英國、葡萄牙、比利時、暹羅、塞爾維亞5國批準了《公約》，法國亦未完成批準手續，批準各國也尚未將批準文件送交法國外交部。[24]

從內部討論結果來看，北京政府此時的政策無疑是有條件地批準《公約》，擬提出的保留條件主要是關稅、郵政及無線電三項。關稅涉及整個中外條約關系，北京政府意欲在徹底解決關稅問題前，能先在航空運輸領域保有關稅自主權，但也清楚這一目標很難實現，所以主要是一種政策性的宣示。而列強對中國郵政及無線電權利的侵犯，并無充分的條約依據，相關問題雖然難以一時解決，但北京政府還是希望能夠有所限制。此外，北京政府內部一度提出了在國際航空委員會的代表權等方面的問題，盡管后來決定放棄這一聲明，但中方對各國投票權的質疑是合理的。正是因為國際航空委員會中各國投票權不平等，西班牙聯合拉美國家訂立了新的多邊航空條約——《伊美航空公約》，其內容與《公約》基本相同，但明確各國享有平等的投票權。

三、《公約》批準工作的延擱

中方計劃提出涉及關稅、郵政及無線電問題的聲明，表明了自身對《公約》的疑慮，即“我國航空運輸尚在萌芽，其技術、信用似尚不能與外國航空器角勝，倘遽將該約批準，則外國航空器聯翩接踵而來，我國境內航空運輸勢將為外人所奪，且恐將來我國飛行場所在之地更有變為內地半商埠之虞”，[25]所以北京政府相關部會討論之后，擬在批準時提出三項聲明：關于關稅，“凡航空器進出中國，應遵守中國制定之航空器運貨稅章”；[25]關于郵政，“凡進出中國領土之航空器，除在外國之聯郵局直接運交中國郵局之郵件及中國郵局所交之郵件外，所有其他郵件均不得運送”；[25]關于無線電，“各締約國之航空器在中國境內，除互相遵守國際無線電規章外，仍須遵守中國無線電專章”。[25]由航空事務處改組而來的航空署提議，請外交部令各駐外公使征求駐在國意見，待相關國家均表示同意中方的保留聲明后，再批準《公約》，“以資補救，縱使不能成立，亦可借緩時期，徐觀大勢，再行籌擬應付辦法”。[26]

顧維鈞的主張與航空署相異。因法國、日本、意大利即將批準《公約》，顧維鈞建議北京政府也盡快批準，“俾得表示一致，而便依據該約保障本國完全主權，扶植本國營業，即如法航空家里古氏擬設滬漢航線一案，亦可依據該約第十六條先自規定取締辦法，以圖杜絕”，[27]至于計劃提出的保留聲明，“除系根本問題，所關重大，不得不于批準時備函聲明外”，其他問題可以在國際航空委員會成立后再行提出；且中方各項聲明，須經其他締約國一致同意，才能發生效力，而征求意見的平臺實際上仍將是國際航空委員會，所以沒有必要事先一一征求各國意見。[27]

1921年5月7日，外交部向國務院提出臨時議案，提請討論是否如航空署所議，由駐外公使征求各國意見再批準《公約》。[28]國務院議決，照航空署意見辦理，未接受顧維鈞的建議。[29]

外交部在給顧維鈞的信函中，詳細說明了不能盡快批準《公約》的原因：（1）中國航空事業尚在萌芽期，各國飛機來華一向按照1914年外交部照會駐京各使辦法，①須先向中國政府申請核準，如果遽行批準《公約》，外國飛機得以自由入境，“將奪我內地運輸利益”；（2）航空運輸是新興事業，如果按照《公約》附件“辛”第十項規定，航空器運入貨物適用海陸進口稅章，等于承認在航空器客、貨運的稅收問題上，中國仍受不平等條約束縛，“不能施以何種限制，內地運輸利益勢必為外人奪取不少”；[30]（3）郵政及無線電的聲明亦與列強在中國攫取的非法利權相關，“因此特別情形，不得不聲明限制辦法”。[30]如果各締約國能承認這三項聲明，消除中方的疑慮，中國將批準《公約》。[30]

在探詢英國意見后，顧維鈞仍建議北京政府先行批準《公約》，同時在提交批準文件時，附帶提出聲明書，而不必先提出聲明條件。[31]8月11日，航空署組織相關部會人員討論顧維鈞的建議。經討論，眾人希望顧維鈞明確告知先行提出聲明條件的弊端為何，并探查清楚“我國擬提之三條件隨同批準文件備文附送，將來能否完全發生效力，有無相當之保障”。[32]

檔案中未見顧維鈞的答復，但從當時的國際法實踐來看，批準多邊條約時提出保留并得到各方同意的難度不小，保留權這一救濟措施難以發揮作用，這可能是顧維鈞建議批準《公約》，而不必以各國同意中方的保留及聲明為前提的重要原因。關于保留問題，國際聯盟認可的原則是：“對該條約的一個條款作出的任何有效保留，必須得到所有締約國的接受，正如它在談判過程中被提出那樣。否則該保留，如同其所依附的那個簽署一樣，是無效的。”這種接受可以是明示或默示同意。①只要有一個締約國不同意，提出保留的國家就只能撤回保留，或者不參加該條約。[33]（p91）在《公約》制定過程中，中國就被排除在外，關稅等問題的保留，必須得到相關各方的一致同意，而列強尚不愿完全放棄在華特權，因此中國的保留請求基本不可能通過，即便提出亦屬無效。

從后來的史實來看，顧維鈞的意見有其合理性，體現了他作為杰出外交家的眼光。1924年，國際航空委員會第六次會議通過決議，“請締約各國設法令航空公司以其所屬之陸地無線電臺充航空避險之用”，完善了《公約》關于無線電的規定。[34]此外，中方可以在批準《公約》的同時，要求延期實行部分條款，如波斯同意批準《公約》時，就提出了對《公約》第五條延期實行的聲明，[35]但航空署及外交部并未考慮到這種可能性，堅持各國應事先同意中國提出的保留條件。

至1922年6月，已有14國批準了《公約》，其中比利時、玻利維亞、英國、法國、希臘、日本、葡萄牙、塞爾維亞、暹羅9國已經將批準文件送交法國外交部。[36] [37]6月19日，航空署組織相關部會人員再次討論《公約》批準問題。會議認為，關于聲明條件問題，應由外交部及航空署探詢美國提出保留條件的手續及各國對保留條件的態度再決定；并指出在《公約》批準前，財政部需撥款建設國際機場，以免日后各國飛機“援據條約絡繹來華”，中方窮于應付。[38]

此后關于是否批準《公約》，航空署還與外交部有過公文往來，②但由于政局混亂，是否批準《公約》從此再未提上北京政府的議事日程。[39]③當然，作為《公約》的締約國，④北京政府一直與國際航空委員會保持聯系，駐英使館代辦朱兆莘還曾列席過國際航空委員會的會議。[40]

華盛頓會議之后，北京政府在收回國家利權方面取得了一定進展，但《公約》批準問題卻久拖不決，這除了北京政府不確定保留聲明條款能否為各國接受外，還與其自身準備工作的不足有很大關系。一方面由于地方當局不配合，北京政府一直未能劃定禁航區域；另一方面財政部無力劃撥充足的經費，機場建設工作亦無進展。在討論《公約》的同時，航空署自1920年10月至1921年6月，組織人員開會40余次，研究制定了共計12章56條的《中國航空條例（草案）》，但同樣沒能正式頒布、實施。[41]

中國未批準《公約》，對中外航空事務交涉有一定消極影響，主要體現在無法直接以《公約》為依據維護中國的領空主權。如1921年，日本陸軍航空學校派遣飛機開展朝鮮京城與中國大連之間的飛行演習，日本使館的照會中明確提出中日兩國均為《公約》締約國，雖中國尚未批準，“然為顧念該條約之精神實行，本案總以豫得貴國方面之諒解方為妥當”，[42]（p3）實則是要中國履行《公約》相關規定，為日本飛機入華提供便利。北京政府既欲享受《公約》的權利，又不便直接引用《公約》規定，所以在允許外國飛機來華的復照中，均明確提及中方對來華飛機的管理辦法與《公約》無關，但實際上中方的管理規則均來自《公約》。然而，不批準《公約》，終究無法有效維護中國領空主權，推動國內航空事業發展。如英國就認為飛機只要獲準進入中國，就不必遵守中國的相關規則。[43]根據《公約》規定，北京政府有權決定外國飛機進入中國的地點及其在華飛行路線，但一些國家在未得到北京政府的滿意答復后，轉而與地方勢力協商，北京政府不僅無法以《公約》為依據提出抗議，反而只能被迫同意外國的要求。如1925年，蘇聯駐華大使加拉罕就蘇聯莫斯科航空同志會考察莫斯科至北京的航線飛航中國一事照會外交部，外交部在與航空署等機關協商后，復照加拉罕，要求蘇聯飛機經滿洲里入境，但是蘇聯堅持經外蒙古到張家口，并在未得到北京政府的首肯后，轉而與馮玉祥溝通，得到了后者的同意，外交部、航空署也只好改訂《特準俄飛機飛航國境臨時辦法》，同意蘇聯飛機經張家口飛往北京。[44]（p246-248）此外，英、美、日等國更是在中國建立起軍用機場，開展飛行訓練、演習，甚至是針對中國的敵對行動，中國亦無法以《公約》為依據，要求列強停止侵犯中國領空主權的非法行動。[45]

四、余論

北京政府在《公約》批準問題上的政策轉變，固然有當時國際法不夠完善的原因，但主要在于北京政府自身。北京政府對《公約》相關規定存在諸多疑慮，其中很多疑慮實際上并不針對《公約》，而是針對中外不平等條約關系。在無法取消不平等條約的情況下，北京政府希望能夠在既往不平等條約未涉及的領域，維持國家的主權完整，“我國既為聯盟會會員之一，當與與會各國具有同一之資格，我國人民在公共國際上所應享之權利與其應盡之義務，亦自然與各國立于同等地位，無如實際上我國工業、商業均未發展，既乏競爭之能力，復受關稅、債務及領事裁判權之鉗制，在在不能與各國同等”。[46]（p63-64）北京政府希望能夠早日實現與各國關系的完全平等，但由于不平等條約束縛，加上北京政府自身存在諸多不足，《公約》批準問題也就一拖再拖，終被束之高閣。

實際上，北京政府的這種猶疑心態不僅表現在對《公約》的批準問題上，還體現在對同時期航運、借道運輸等其他交通類國際公約的批準上。關于各類國際交通公約，交通部負責該事務的章祜的意見是“先將我國現狀調查明白，與各契約內容細加參酌，然后再定方針”，具體步驟是“第一步修改舊約，為還我國際平等待遇之先聲；第二步承認新約，為開放內地門戶之準備；第三步倡辦國內國外航業，以實享國外平等之待遇”。[47]（p76）外交部的意見類似：“于我為有利即毅然采行，為發展我工商航業之權，與以漸濟于世界大同之盛軌；如見為有害則不必徒騖入會之虛名，而蒙切身之實禍。”[48]（p94）章祜還指出，中國并非閉關自守之國，亦非武力強大之邦，在受到不平等條約束縛的情況下，盡管參與新公約可能對中國有不利影響，但“承認契約利多害少，其結果專在政府善于乘機利用及人民之善持毅力耳；若徒囿于舊時政見，蹈常襲政，則外人在我國將永居特殊之地位而終無以補救也”。[49]（p117）在國際交通大會期間，北京政府亦曾透露其對交通公約的政策是“有條件之加入，所有前與各國所訂不平等之舊約，自應乘機要求廢止或修改，以為執行新約交換之利益”，[50]（p210）盡管該次大會以討論經濟及技術問題為限，修改舊約這一政治問題未能在會上提出。[51]（p555）

客觀來說，國際交通大會在起草公約的過程中，給予了中方表達利益訴求的渠道，不過即使如此，因受舊約束縛，北京政府接受顧維鈞的意見，訓令章祜在會上聲明：“我國交通情形特別，請將該項公約緩行五年，并聲明保留我國五年期滿后得斟酌要求繼續展期緩行之權。”[52]（p253-254）章祜在是否批準交通公約問題上曾建言：“以今日中國之地位而論，不認新約，則自處于孤立，不但每無修改舊約之望，而舊約且有擴張之勢。……新約利在取得國際上同等之地位，縱使修改舊約之請愿仍不得志于聯盟會中，而概取得平等之權，發言或易，漸徐圖舊約之免除，以達我最初之目的。”[51]（p557-558）設于交通部的國際交通審查會對《借道自由運輸公約》《國際航路公約》等交通類國際公約的意見是：“此項公約尚不失平等、自由、交互之精神，為尊重國際地位，并預杜將來或再有締結片面利益條約起見，自應即予簽押，以示加入締約國之熱誠。”[53]（p612）外交部也建議在上述公約上簽字，指出“我國為增進國際地位起見，自應表示愿居于締約國之列”，[54]（p606）至于是否批準將來可以再討論，相關的保留聲明可待批準時提出。司法部認為：“至簽字附帶宣言一節，意在先行簽約所得平等發言之權，徐圖將來之救濟，用意未嘗不是。惟領事裁判權能否即時收回尚難懸斷，如各國不允收回，或雖允而附以五年、十年之期限，能否將已簽之約曠日待時懸不批準，已屬不無疑問，即使各國并無異議，而條約既未批準，即不能發生關系，平等發言之希望仍難如愿以償，不如漸緩簽字之為妥。”[55]（p599）顧維鈞鑒于上述公約的簽字各國均未加保留，且許多國家未簽字的事實，認為中國因簽字后不易執行而暫緩簽字的做法“未為不可”，但如欲借機修改與各國之間的舊約，“茍非先將締約國雙方同意，在事實上斷難做到。……竊恐此時靠托大會解決修約問題，似實無希望”。[56]（p603）最終，北京政府決定在上述交通類國際公約上簽字，[57]（p615）但同樣指出“將來是否批準，尚待詳加考查后再行辦理”，[58]（p624-625）因“此項新約核與我國舊約諸多抵觸，如舊約未能修改，則新約勢難履行”，[59]（p652-653）只要不平等的舊約被廢除，中國“當然忻悅從事于國際事業”。[59]（p654）

北京政府同意在《公約》等國際條約上簽字，表明了其參與國際事務的積極意愿，但是之后批準程序的難產，則反映了近代中國參與國際治理時面臨諸多掣肘。這其中固然有中央政府權威不足，無法有效落實相關籌備計劃的原因，但更重要的還是不平等條約的存在。不平等條約對中國的侵害與束縛，使得對其他國家不存在危害的條款，卻可能對中國的國家主權、經濟利益、國防安全造成嚴重侵害。而當時國際法在保留權問題上的不足，使中國無法在批準國際公約的同時，排除對自己不利的條款。不平等條約的存在還影響了民國政府參與國際治理時的信心，使其對國際公約中一些通行條款可能對中國產生的不利影響十分警惕，擔心國際競爭可能帶來的風險。當然，也正是得益于這種對國家主權與利益的深切關注，民國以后中國簽訂的不平等條約日益減少，而中外簽訂并實施的航空類條約均為平等條約。①

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[58]發法傅使節略（1922年4月6日）[A]//民國外交部國際聯盟交通議事密檔.北京：全國圖書館文獻縮微復制中心，2009.

[59]收交通部咨（1922年12月29日）[A]//民國外交部國際聯盟交通議事密檔.北京：全國圖書館文獻縮微復制中心，2009.

責任編輯孔德智

①相關論著可參閱唐啟華：《北京政府與國際聯盟（1919—1928）》（東大圖書股份有限公司1998年版），尹新華：《晚清中國與國際公約》（湖南人民出版社2011年版），胡德坤主編：“反法西斯戰爭時期的中國與世界研究”叢書（人民出版社2015年版），[美]徐中約：《中國進入國際大家庭：1858—1880年間的外交》（屈文生譯，商務印書館2018年版），許峰源：《南京國民政府參與國際聯盟的歷程（1928—1937）》（致知學術出版社2019年版）等。

①最新的研究專著可參見鄧野：《巴黎和會與北京政府的內外博弈——1919年中國的外交爭執與政派利益》，社會科學文獻出版社2014年版；唐啟華：《巴黎和會與中國外交》，社會科學文獻出版社2014年版。

①1914年3月，北京政府外交部照會駐京各使，明確禁止外國飛機在北京及周邊地區飛行，“即在他處試演，亦應報明地方官允準”。見《中外人民不得在北京練習飛機》（1914年3月21日），“中研院”近代史研究所檔案館藏外交檔案，03-23-104-01-003。

①見Lord McNair，The Law of Treaties （Oxford： Clarendon Press， 1961）， p.163。在多邊條約的保留問題上，泛美聯盟與國聯認可的原則不一致，前者1932年的決議明確規定：在不附保留而批準條約的國家間，條約以原來簽署的形式及簽署時的條款發生效力；在附保留批準條約的國家和接受該保留的國家間，條約按照已經被上述保留修改的形式和條款發生效力；在附保留批準條約的國家與不接受該保留的國家間，條約不發生效力。1969年的《維也納條約法公約》放棄了全體一致規則，明確了保留權的“和諧一致原則”。

②1923年12月，航空署再次致函外交部，希望盡早確定是否批準該公約。參見《航空約我尚未批準議定書應否批準希查酌》（1923年12月5日），“中研院”近代史研究所檔案館藏外交檔案，03-23-106-01-013。

③至北京政府覆滅時已有19國批準了《公約》。參見《函送巴黎航空條約及法外部原函請察閱》（1928年2月4日收），“中研院”近代史研究所檔案館藏外交檔案，03-23-106-02-001。

④這一時期多邊條約的締約國不再局限于簽署并批準公約的國家，還包括未簽署但已加入公約的國家和已簽署但尚未批準的國家。參見王勇：《完善我國條約保留制度研究》，法律出版社2014年版，第11頁。

①據侯中軍統計，近代中國共訂立了13個航空事務類條約，均為平等性質。參見侯中軍：《近代中國的不平等條約——關于評判標準的討論》，上海書店出版社2012年版，第352—356頁。